一、我國農(nóng)村信用社發(fā)展歷史回顧

(一)改革開放前的農(nóng)村信用社

1951年5月，中國人民銀行總行召開了第一次全國農(nóng)村金融工作會議。會議決定全面開展農(nóng)村金融工作，普遍建立區(qū)級銀行營業(yè)所和大力發(fā)展農(nóng)村信用社。截至1956年年底，全國信用社已發(fā)展到10萬多個，全國80%的鄉(xiāng)都有了信用社。到1957年年底，全國共有信用社883368個。信用社數(shù)量雖然大大減少，但社員股金卻由1953年的1201萬元，增加到31000萬元，增長24.8倍；存款由1953年的1100萬元，增加到206600萬元，增長186.8倍。

雖然這個時期農(nóng)村信用社的發(fā)展取得了巨大的成就，但存在的問題也是十分明顯的。其中最突出的隱患在于政府強加的政法功能替代了信用合作組織的經(jīng)濟功能，管理功能替代了經(jīng)營功能。農(nóng)村信用社實際上成為政府改造小農(nóng)經(jīng)濟，防止資本主義自發(fā)勢力和建立公有制的工具。

(二)改革開放后的農(nóng)村信用合作社

黨的十一屆三中全會以后，隨著經(jīng)濟體制和金融體制改革政策的陸續(xù)出臺，各專業(yè)銀行以及其他金融機構(gòu)相繼恢復(fù)和建立。1979年1月，為了加強對農(nóng)村經(jīng)濟的扶持，國家也成立了農(nóng)村信用社的管理部門。中國農(nóng)業(yè)銀行成為四大國家專業(yè)銀行中專門扶植農(nóng)業(yè)的金融機構(gòu)。中國人民銀行委托中國農(nóng)業(yè)銀行管理農(nóng)村信用社。在中國農(nóng)業(yè)銀行的領(lǐng)導(dǎo)和管理下，農(nóng)村信用社重新得到恢復(fù)和發(fā)展，但離合作金融組織的原則卻越來越遠。

1992年，黨的十四大明確了我國改革開放的目標(biāo)是建立社會主義市場經(jīng)濟體制。為了建立適應(yīng)市場經(jīng)濟的金融體制，我國開始大刀闊斧地改革原來的金融制度。從1996年9月開始，全國5萬多個農(nóng)村信用社和2400多個縣聯(lián)社逐步與中國農(nóng)行銀行順利脫鉤。農(nóng)村信用社的業(yè)務(wù)管理和金融監(jiān)管分別由縣聯(lián)社和中國人民銀行承擔(dān)。

為近一步深化農(nóng)村信用社改革，改善農(nóng)村金融服務(wù)，2003年6月，國務(wù)院下發(fā)《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)深化農(nóng)村信用社改革試點方案的通知》。通知指出，要加快農(nóng)村信用社管理體制和產(chǎn)權(quán)制度改革，把農(nóng)村信用社逐步辦成由農(nóng)民、農(nóng)村商戶和各類經(jīng)濟組織入股，為農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)的社區(qū)性地方金融機構(gòu)，充分發(fā)揮農(nóng)村信用社農(nóng)村金融主力軍和聯(lián)系農(nóng)民的金融紐帶作用，更好地支持農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。

二、我國農(nóng)村信用社發(fā)展中存在的問題分析

(一)歷史包袱過重，資產(chǎn)質(zhì)量差，經(jīng)營困難，潛在金融風(fēng)險很大

由于農(nóng)業(yè)貸款受自然、社會等條件的影響大、風(fēng)險高，加上農(nóng)村信用社原來的一些貸款沒有按照市場原則發(fā)放，不良貸款包袱沉重，而且資產(chǎn)質(zhì)量差。2001年底，全國信用社不良貸款5290億元，占貸款總額的44%，當(dāng)年有46%的信用社虧損，虧損金額167億元，歷年累計虧損掛賬1250億元；有58%的信用社已經(jīng)資不抵債，資不抵債金額為161億元。深化農(nóng)村信用社改革以來，通過中央和地方的政策扶持，在消化歷史包袱，化解風(fēng)險上取得了積極進展。截至2005年末，全國信用社按照“兩呆一逾”分類的不良貸款余額比改革前的2002年末下降1296億元；不良貸款率17.5%，比2002年末下降19.5個百分點，但仍比國內(nèi)銀行五級分類的不良率高6.2個百分點。據(jù)分析，不良貸款占比下降主要依靠專項票據(jù)置換和貸款余額的增加，前者對不良貸款率下降的貢獻率是經(jīng)44%，后者的貢獻率是45%，而完全依靠農(nóng)村信用社自身力量使不良貸款余額下降的貢獻率僅有11%。

(二)我國農(nóng)村合作金融產(chǎn)權(quán)制度存在嚴(yán)重缺陷

1.產(chǎn)權(quán)不清晰，所有者缺位。

多年來，農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)不明晰、所有者缺位的現(xiàn)象已經(jīng)成為制約農(nóng)村信用社作為金融企業(yè)法人發(fā)展的一個核心問題。所謂產(chǎn)權(quán)問題，即農(nóng)村信用社到底歸誰所有的問題。農(nóng)村信用社名義上實行合作制，但實際上合作制的原則從來就沒有真正貫徹過。按合作制的原則，農(nóng)村信用社是歸社員所有的，但社員股金在農(nóng)村信用社資本金中所占比重很小，并且分散在眾多的社員之中，所以社員對農(nóng)村信用社的所有權(quán)難以實現(xiàn)，反而真正擁有所有權(quán)的變成了國家或集體。這就產(chǎn)生了兩個必然的后果：一是外部的行政干預(yù)不可避免；二是農(nóng)村信用社在從事經(jīng)營活動時不用對社員負(fù)責(zé)，由信用社領(lǐng)導(dǎo)說了算，即所謂的內(nèi)部人控制現(xiàn)象。

造成這種現(xiàn)象的原因主要是我國農(nóng)村信用社的股金構(gòu)成較為復(fù)雜，有農(nóng)戶股、信用社職工股、法人股(包括國家股和鄉(xiāng)村集體股)；在信用聯(lián)社這一層次上，還要加上基層信用社股等。其關(guān)系如圖下圖所示：

令一個原因是產(chǎn)權(quán)利益主體多層次，包括農(nóng)村信用社全體社員、信用社的經(jīng)營管理者、地方政府、行業(yè)主管部門等。產(chǎn)權(quán)利益的多層次使得產(chǎn)權(quán)主體更加難以確定。

注：這里的“不超過2%”是指1998年中國人民銀行《關(guān)于印發(fā)<農(nóng)村信用合作社管理規(guī)定>和<農(nóng)村信用合作社縣級聯(lián)合社管理規(guī)定>的通知》中的“以單個社員最高持股比例不超過農(nóng)村信用社股本金總額的百分之二為高限”。

2.法人治理結(jié)構(gòu)不完善。

農(nóng)村信用社在由合作社轉(zhuǎn)向現(xiàn)代企業(yè)制度過程中，現(xiàn)有的法人治理結(jié)構(gòu)不符合或不完全符合現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，還沒有建立起決策、執(zhí)行、監(jiān)督之間的相互制衡機制，激勵和約束的問題也沒有很好的匹配。

首先，社員(代表)大會是農(nóng)村信用社的最高權(quán)力機構(gòu)，理應(yīng)享有選舉理事會、監(jiān)事會、審議兩會工作報告、決策信用社重大事項等權(quán)力，但在實際工作中，由于社員代表對信用社經(jīng)營管理中的情況基本不了解或了解甚少，加之理事會很少將經(jīng)營管理過程中的重大事項向社員代表大會作適時匯報，導(dǎo)致了社員(代表)普遍沒有參加大會的積極性，即使社員代表到會，也由于素質(zhì)水平不高，極少的社員代表能夠?qū)π庞蒙绲慕?jīng)營管理問題提出有價值的質(zhì)詢和探討，社員(代表)大會成了名不符實的擺設(shè)。

其次，理事會雖然由社員代表大會選舉產(chǎn)生，但長期以來政府因素在選舉中起著重要影響。政府的干預(yù)使得社員選不出他們滿意的理事會，因而逐漸對民主管理失去了興趣，造成社員(代表)大會不能制約理事會，理事會不能制約信用社主任，信用社從而缺乏一個科學(xué)、有效的經(jīng)營管理層。

第三，監(jiān)事會沒有發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督作用，缺乏科學(xué)監(jiān)督。主要表現(xiàn)為在內(nèi)控監(jiān)督機構(gòu)方面，現(xiàn)有人員素質(zhì)不高，沒有根據(jù)業(yè)務(wù)發(fā)展的規(guī)模配備足夠的具有職稱的內(nèi)審人員；在監(jiān)督檢查方面，稽核審計方法陳舊、手段落后；在評審方面，內(nèi)部控制評價方法中的程度測試法和效果評估法沒有得到較好運用。

(三)管理體制不順，管理職權(quán)和責(zé)任需要進一步明確

經(jīng)過改革，農(nóng)村信用社管理體制發(fā)生了重大變化。按照國務(wù)院關(guān)于“信用社的管理交由地方政府負(fù)責(zé)”的要求，由省級人民政府全面承擔(dān)對當(dāng)?shù)匦庞蒙绲墓芾砗惋L(fēng)險處置責(zé)任，形成了“國家宏觀調(diào)控、加強監(jiān)管，省級政府依法管理、落實責(zé)任，信用社自我約束、自擔(dān)風(fēng)險”的農(nóng)村信用社管理制度框架。但是，這一體制的順利運行和進一步完善還需時日。

省級信用聯(lián)社職能定位不清是農(nóng)村信用社的管理體制不順的原因。省級聯(lián)社承擔(dān)了政府管理農(nóng)村信用社的責(zé)任使得它的職責(zé)定位不清。省級聯(lián)社對指導(dǎo)、監(jiān)督信用社完善內(nèi)控制度和經(jīng)營機制負(fù)主要責(zé)任，同時，省級聯(lián)社既是農(nóng)村合作金融機構(gòu)發(fā)起設(shè)立、受農(nóng)村合作金融機構(gòu)委托對起實施行業(yè)管理的聯(lián)合體，又是可以經(jīng)營部分資金業(yè)務(wù)、清算業(yè)務(wù)的獨立的管理服務(wù)型金融企業(yè)法人。因此，省級聯(lián)社是集政府行政職能、行業(yè)管理職能和金融企業(yè)三種職能于一身的機構(gòu)組織，這很難說真正做到了“政企分開”、“職責(zé)明確”。

三、促進我國農(nóng)村信用社健康、快速發(fā)展的政策建議

(一)進一步解決農(nóng)信社的歷史包袱，減少不良資產(chǎn)率

充分利用國家政策，提足各項撥備；用足用好改革扶持政策，如土地使用權(quán)置換不良貸款，，股金分紅補貼和地方稅收返還消化不良貸款等；在提高效益的前提下，提足撥備，該提的提足，該核的核，減少不良貸款占比。農(nóng)村信用社要通過自身深化改革、轉(zhuǎn)換機制、完善體制、加強管理，消化一部分。此外，可以成立農(nóng)村合作金融的資產(chǎn)管理公司，或者委托農(nóng)業(yè)銀行的資產(chǎn)管理公司代為處置，通過各級政府、人民銀行、農(nóng)村信用社等多方共同努力，將信用社的不良貸款進行徹底剝離和處置。

(二)建立風(fēng)險防范機制減少金融風(fēng)險

首先，建立健全信貸風(fēng)險管理長效機制。明確和增加風(fēng)險管理部門職能、職責(zé)，確實執(zhí)行審貸分離，健全內(nèi)部制衡機制、相互監(jiān)督的信貸管理體系，提高信貸制度、政策的執(zhí)行力。

其次，建立健全科學(xué)的貸款風(fēng)險管理預(yù)警系統(tǒng)。監(jiān)測和控制不良貸款要預(yù)防在前，處理、處置在后，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)苗頭和趨勢，就對相關(guān)情況及責(zé)任人采取措施，要未雨綢繆，防范和清收并重，標(biāo)本兼治，做到工作有為有位，無為無位，不做事后諸葛。

(三)明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，實現(xiàn)集體產(chǎn)權(quán)的人格化

首先，在處置好歷史掛賬的基礎(chǔ)上，合理設(shè)置信用社股權(quán)結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)主體多元化。農(nóng)村信用社在增資擴股中，應(yīng)大力吸收具有投資或管理能力、關(guān)心支持信用社發(fā)展的各類投資者入股，合理確定自然人股、法人股及內(nèi)部職工股在總股本中的比例，既要突出入股農(nóng)戶占比，防止法人股一股獨大，又要適當(dāng)實行股權(quán)分級管理，根據(jù)入股金額酌情提高表決權(quán)票數(shù)，以調(diào)動各方入股并關(guān)心信用社發(fā)展的積極性。

其次，在產(chǎn)權(quán)關(guān)系上，應(yīng)明確各權(quán)利主體的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系，做到各司其職、各負(fù)其責(zé)、各得其利。明確農(nóng)信社的資產(chǎn)屬于出資者(社員股東)所有，農(nóng)信社擁有法人財產(chǎn)權(quán)，實現(xiàn)資產(chǎn)所有權(quán)與法人財產(chǎn)權(quán)相分離。凡屬于法人財產(chǎn)權(quán)范圍的事，所有者不得直接干預(yù)；凡屬于所有者權(quán)益的，作為信用社的經(jīng)營者不得隨意侵犯。

(四)深化改革，進一步完善法人治理結(jié)構(gòu)和激勵約束機制

一方面，充分發(fā)揮“三會一層”的管理效能和黨委的政治核心作用。要盡快形成理(董)事會對重大事項進行決策，經(jīng)營管理層在理(董)事會授權(quán)范圍內(nèi)進行經(jīng)營管理，社員(股東)代表大會和監(jiān)事會對理事會和高級管理層的行為進行監(jiān)督的相互制衡、激勵約束相結(jié)合的決策、執(zhí)行、監(jiān)督機構(gòu)。同時，要不斷改進和規(guī)范黨委會、理事會、監(jiān)事會以及經(jīng)營管理層的議事規(guī)則，切實提高經(jīng)營管理水平。

另一方面，在人事安排上，要破除原來農(nóng)村信用社由上級攤派人員的做法，由信用社自主地對各級員工進行嚴(yán)格選擇、評價，建立有效的考核制度，能者上、庸者下，提高員工素質(zhì)。此外，要實行工資、收入與工作業(yè)績掛鉤，形成一套科學(xué)的獎懲體系，建立和健全激勵約束機制，以提高工作效率。

(五)建立有效的激勵機制，注重培養(yǎng)人才，提高員工整體素質(zhì)。

積極推行人事制度和分配制度改革。大力推進崗位公開競聘、選拔制度，通過知識考試、民主測評、群眾考核等措施把優(yōu)秀的人才選拔出來。建立健全以培養(yǎng)、評價、使用、激勵為主要內(nèi)容的規(guī)章制度和考核評價辦法，提高各種崗位工作人員的職業(yè)素質(zhì)和專業(yè)水平。加快人才隊伍培養(yǎng)體系建設(shè)，抓緊培養(yǎng)適應(yīng)新形勢、新業(yè)務(wù)需求的各類專門人才。加大勞動分配制度改革力度，建立以崗位目標(biāo)責(zé)任制為主的分配激勵機制，通過建立全員合同制、客戶經(jīng)理制、員工等級制度等與績效掛鉤的薪酬分配制度，激發(fā)廣大干部員工的工作干勁。

構(gòu)建農(nóng)村合作金融的企業(yè)精神、經(jīng)營管理理念、制度理念、競爭理念、人才理念、價值理念等，培育員工的主人翁責(zé)任感。農(nóng)信社要通過分層次、多渠道、多形式崗位培訓(xùn)教育，注重培養(yǎng)員工的職業(yè)道德、法律意識和風(fēng)險意識，全面提高員工文化素質(zhì)、業(yè)務(wù)技能、政策水平和服務(wù)質(zhì)量，從而使員工更好地適應(yīng)崗位工作需要，促進企業(yè)和諧健康發(fā)展。

本文是中華供銷合作總社課題“合作社+農(nóng)戶”模式中的金融支持研究(GXZSKY06025)的中期成果。

(作者單位：安徽財經(jīng)大學(xué))