2001年以來，根據(jù)財(cái)政部、中國(guó)人民銀行聯(lián)合印發(fā)《財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革試點(diǎn)方案》，各級(jí)財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付改革相繼推開，從改革運(yùn)行情況看，國(guó)庫(kù)集中收付改革有利于規(guī)范財(cái)政性資金的管理，增強(qiáng)財(cái)政收支活動(dòng)的透明度，確保財(cái)政收付整個(gè)過程處于有效的監(jiān)督管理之中，減少財(cái)政資金申請(qǐng)和撥付環(huán)節(jié)，達(dá)到了預(yù)算單位用款快捷及時(shí)的效果。但隨著改革的進(jìn)一步擴(kuò)大，也存在一些亟待解決的問題，本文就集中收付制度改革的問題進(jìn)行了剖析，并提出一些對(duì)策與建議。

一、改革中存在的問題

我市國(guó)庫(kù)集中收付制度改革運(yùn)行兩年來，有些問題也逐漸顯現(xiàn)出來，主要表現(xiàn)為以下幾方面：

(一)資金清算環(huán)節(jié)較多。在集中支付制度下，無論直接支付，還是授權(quán)支付，均采取代理銀行承辦網(wǎng)點(diǎn)先墊款辦理財(cái)政性資金支付，再由清算行匯總各承辦行當(dāng)日墊付的資金總額填制代理銀行申請(qǐng)劃款憑證與人民銀行國(guó)庫(kù)單一賬戶清算，人民銀行國(guó)庫(kù)部門審核后通過大額支付系統(tǒng)(縣區(qū)通過同城票據(jù)交換)將清算資金劃到代理銀行清算行，記入其財(cái)政部門或預(yù)算單位的零余額賬戶。清算環(huán)節(jié)中多了代理銀行零余額賬戶的過渡，清算環(huán)節(jié)越多，資金在各賬戶周轉(zhuǎn)的手續(xù)越多，資金支付速度越慢，出差錯(cuò)的可能性越大。

(二)代理銀行責(zé)任與利益不對(duì)稱，不利于提高代理質(zhì)量。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付改革后，財(cái)政性資金先由代理銀行依據(jù)財(cái)政部門的直接支付指令或預(yù)算單位的授權(quán)支付指令支付，再由代理銀行與人行國(guó)庫(kù)部門進(jìn)行資金清算，這種業(yè)務(wù)流程將導(dǎo)致代理銀行產(chǎn)生資金墊付，同時(shí)與銀行結(jié)算制度“銀行不墊款”的規(guī)定相悖。零余額賬戶日終不能留有余額，不能為代理銀行帶來可用資金，還要在與人民銀行國(guó)庫(kù)部門進(jìn)行資金清算時(shí)因出現(xiàn)系統(tǒng)故障、錯(cuò)過清算時(shí)間等非正常情況時(shí)墊付資金。代理銀行承擔(dān)了如此多責(zé)任，卻沒有得到相對(duì)應(yīng)的利益，這必然在一定程度上影響代理銀行的代理業(yè)務(wù)質(zhì)量。

(三)集中支付代理銀行資格認(rèn)定與行政授權(quán)脫節(jié)。從改革情況看，基層人民銀行作為經(jīng)理國(guó)庫(kù)的職能部門，理應(yīng)積極組織和參與集中支付代理銀行的資格認(rèn)定工作。但從行政許可授權(quán)看，目前基層人民銀行對(duì)集中支付代理銀行資格認(rèn)定缺乏法規(guī)依據(jù)。2004年人民銀行《關(guān)于發(fā)布行政許可事項(xiàng)目錄的通知》中規(guī)定國(guó)庫(kù)集中支付代理銀行資格認(rèn)定的實(shí)施機(jī)關(guān)為中國(guó)人民銀行和財(cái)政部，之后上級(jí)行也未對(duì)基層分支機(jī)構(gòu)予以進(jìn)一步授權(quán)。由此導(dǎo)致基層人民銀行在代理銀行資格認(rèn)定工作中難以名正言順地參與代理銀行資格認(rèn)定工作，只能通過溝通、協(xié)調(diào)的方法，有限度地開展一些配合工作，難以做到嚴(yán)格依法行政、主動(dòng)介入認(rèn)定和發(fā)揮國(guó)庫(kù)的監(jiān)管職能，在某種程度上也影響了國(guó)庫(kù)集中支付改革的進(jìn)程。

(四)預(yù)算單位資金使用受限制。由于代理銀行需要在當(dāng)日規(guī)定時(shí)間之前完成與人民銀行國(guó)庫(kù)部門的資金清算業(yè)務(wù)。在進(jìn)行資金支付與清算的過程中，存在即使財(cái)政部門開具了支付指令，預(yù)算單位也不能在當(dāng)日辦理支付業(yè)務(wù)的情況，特別是縣區(qū)代理銀行或支庫(kù)未參加支付系統(tǒng)，只能通過同城票據(jù)交換進(jìn)行國(guó)庫(kù)與代理銀行之間的資金清算，預(yù)算單位的資金使用還受到交換場(chǎng)次和時(shí)間的嚴(yán)格限制。

(五)國(guó)庫(kù)目前的法律地位、監(jiān)管權(quán)力和規(guī)章制度與國(guó)庫(kù)監(jiān)管的要求不相匹配。國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)改革，賦予人民銀行國(guó)庫(kù)部門許多新的任務(wù)和職責(zé)，對(duì)人民銀行國(guó)庫(kù)部門的監(jiān)管范圍、作用提出了許多新的要求。但對(duì)集中支付代理銀行的監(jiān)督與違規(guī)處罰，目前缺乏法律的規(guī)定和具體的處罰辦法，國(guó)庫(kù)監(jiān)管職責(zé)和權(quán)限的不對(duì)等使得國(guó)庫(kù)在對(duì)國(guó)庫(kù)集中支付代理銀行的監(jiān)管處于進(jìn)退兩難的境地。因此，國(guó)庫(kù)現(xiàn)有的法規(guī)與改革不相配套，面臨更新、補(bǔ)充和完善的問題。

二、進(jìn)一步完善集中支付業(yè)務(wù)的建議

(一)由人行國(guó)庫(kù)部門直接辦理財(cái)政性資金支付與清算。國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)改革資金清算最理想的模式是使財(cái)政性資金由國(guó)庫(kù)單一賬戶直接向收款單位劃轉(zhuǎn)資金，取消代理銀行的零余額賬戶的過渡。因此，由人行國(guó)庫(kù)部門直接辦理財(cái)政直接支付，可以減少代理銀行這一中間環(huán)節(jié)，加速資金周轉(zhuǎn)，國(guó)庫(kù)集中支付的業(yè)務(wù)流程和賬務(wù)處理也相應(yīng)簡(jiǎn)化。這即可以解決代理銀行墊資的矛盾，又可以提高資金的使用效益，加快資金運(yùn)轉(zhuǎn)速度。同時(shí)，可使預(yù)算單位資金使用不受清算時(shí)間、交換場(chǎng)次等限制，又可以充分發(fā)揮國(guó)庫(kù)對(duì)財(cái)政資金的監(jiān)管力度，與財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革相吻合。

(二)引入商務(wù)卡，實(shí)現(xiàn)財(cái)政、代理銀行、預(yù)算單位三方“共贏”。目前，為解決代理銀行墊付資金的問題，各地想了不少的辦法，如轉(zhuǎn)移人民銀行國(guó)庫(kù)部門的部分財(cái)政庫(kù)存至代理銀行、財(cái)政部門支付墊付利息等等，但在具體操作中都存在各種各樣的弊端，引入銀行商務(wù)卡業(yè)務(wù)可解決目前面臨的問題。目前有的銀行推出了專門對(duì)行政事業(yè)單位的商務(wù)信用卡，最長(zhǎng)免息期可達(dá)56天，代理銀行、財(cái)政部門、預(yù)算單位使用該卡會(huì)達(dá)到很好的效果。一是可取消預(yù)算單位零余額賬戶，資金直接打入預(yù)算單位的信用卡，減小了預(yù)算單位和代理銀行的工作量，加快了預(yù)算單位資金的使用效率。二是代理銀行不必墊付資金。代理銀行根據(jù)財(cái)政部門下達(dá)預(yù)算單位的可使用資金額度情況，并利用技術(shù)處理控制限額，這樣銀行不僅可解決墊付資金的問題，還可以合理利用最長(zhǎng)免息期來調(diào)度資金獲得一定的利益。三是財(cái)政部門不必支付墊付利息，而且對(duì)預(yù)算單位資金的使用情況、余額等進(jìn)行更直觀的監(jiān)督，甚至可以考慮取消財(cái)政部門在代理銀行的零余額賬戶，合理地運(yùn)用商務(wù)信用卡進(jìn)行財(cái)政資金的調(diào)度、運(yùn)轉(zhuǎn)。

(三)盡快下放資格認(rèn)定許可權(quán)。代理銀行具體辦理財(cái)政性資金的支付，與國(guó)庫(kù)單一賬戶進(jìn)行資金清算，能否選好代理銀行決定著國(guó)庫(kù)集中支付改革能否取得預(yù)期的效果。由于基層人民銀行國(guó)庫(kù)部門地位相對(duì)超脫，與地方財(cái)政和商業(yè)銀行少有利益牽連，人民銀行負(fù)責(zé)代理銀行資格認(rèn)定可以公正、公平地進(jìn)行評(píng)價(jià)和篩選，從而有效制止個(gè)別財(cái)政部門借機(jī)不正當(dāng)?shù)氖召M(fèi)和商業(yè)銀行不惜代價(jià)的競(jìng)爭(zhēng)。建議人民銀行總行授權(quán)分支機(jī)構(gòu)行使代理銀行資格認(rèn)定權(quán)限，并列入行政許可審批范圍，切實(shí)解決基層國(guó)庫(kù)在資格認(rèn)定工作中的缺位問題，以便于基層國(guó)庫(kù)部門充分發(fā)揮職能，更好地履行“裁判員”的職責(zé)。

(四)提高國(guó)庫(kù)法律地位，賦予國(guó)庫(kù)監(jiān)督權(quán)和處罰權(quán)。根據(jù)改革實(shí)施的需要，進(jìn)一步完善國(guó)庫(kù)法規(guī)制度，修訂完善適應(yīng)國(guó)庫(kù)集中支付改革的《預(yù)算法》和《國(guó)家金庫(kù)條例》，賦予人民銀行國(guó)庫(kù)部門明確的監(jiān)督權(quán)，制定與國(guó)庫(kù)集中收付制度改革相配套的法律規(guī)定和具體操作、處罰辦法，進(jìn)一步強(qiáng)化人民銀行國(guó)庫(kù)部門對(duì)財(cái)政庫(kù)款支撥的監(jiān)督職能，為改革實(shí)施提供全面有效的法規(guī)支持。

(作者單位：中國(guó)人民銀行大連市中心支行)