2008年上半年，我們組織開(kāi)展了對(duì)證券、保險(xiǎn)業(yè)的反洗錢(qián)現(xiàn)場(chǎng)檢查，通過(guò)檢查，有效促進(jìn)了證券、保險(xiǎn)行業(yè)的反洗錢(qián)工作。同時(shí)，也發(fā)現(xiàn)一些值得關(guān)注的問(wèn)題，對(duì)此進(jìn)行深入探討有助于進(jìn)一步提高反洗錢(qián)工作成效。

一、證券、保險(xiǎn)業(yè)現(xiàn)場(chǎng)檢查基本情況

以2007年8月、10月證券、保險(xiǎn)業(yè)正式施行《金融機(jī)構(gòu)客戶(hù)身份識(shí)別和客戶(hù)身份資料及交易記錄保存管理辦法》、開(kāi)展大額交易與可疑交易“總對(duì)總”報(bào)送為標(biāo)志，證券、保險(xiǎn)行業(yè)正式被納入反洗錢(qián)監(jiān)管范疇。今年4月份開(kāi)始，我們組織對(duì)4家證券、3家保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)開(kāi)展了反洗錢(qián)現(xiàn)場(chǎng)檢查。檢查主要內(nèi)容包括反洗錢(qián)組織機(jī)構(gòu)及內(nèi)控制度建設(shè)、反洗錢(qián)宣傳和業(yè)務(wù)培訓(xùn)、客戶(hù)身份盡職調(diào)查、客戶(hù)身份資料與交易記錄保存、大額和可疑交易報(bào)告。

從現(xiàn)場(chǎng)檢查情況看，證券、保險(xiǎn)業(yè)反洗錢(qián)工作初步開(kāi)展，一些方面有待加強(qiáng)：

一是反洗錢(qián)組織機(jī)構(gòu)建設(shè)有待進(jìn)一步加強(qiáng)。7家機(jī)構(gòu)中，僅有2家機(jī)構(gòu)通過(guò)發(fā)文方式成立了反洗錢(qián)領(lǐng)導(dǎo)小組，明確了反洗錢(qián)部門(mén)和反洗錢(qián)崗位職責(zé)，其中1家為收到檢查通知后才成立。基層小機(jī)構(gòu)由于人手較少，分工不明確，仍有機(jī)構(gòu)沒(méi)有設(shè)立專(zhuān)門(mén)的反洗錢(qián)崗位。

二是制定了反洗錢(qián)內(nèi)控制度，但尚未開(kāi)展相關(guān)檢查督促工作。7家機(jī)構(gòu)總公司均制定下發(fā)了反洗錢(qián)內(nèi)控制度，2家被查機(jī)構(gòu)制定了相應(yīng)實(shí)施細(xì)則。但7家機(jī)構(gòu)均未對(duì)本公司及下級(jí)機(jī)構(gòu)反洗錢(qián)工作開(kāi)展過(guò)內(nèi)部審計(jì)，也未對(duì)下級(jí)機(jī)構(gòu)的反洗錢(qián)內(nèi)控執(zhí)行情況開(kāi)展過(guò)檢查。

三是開(kāi)展或參與過(guò)反洗錢(qián)培訓(xùn)，但缺乏對(duì)一線員工的反洗錢(qián)培訓(xùn)。4家機(jī)構(gòu)組織或參加過(guò)反洗錢(qián)培訓(xùn)?；鶎幼C券機(jī)構(gòu)僅公司老總或部門(mén)負(fù)責(zé)人參加過(guò)反洗錢(qián)培訓(xùn)，普遍缺乏對(duì)一線員工、柜臺(tái)人員的反洗錢(qián)培訓(xùn)。

四是宣傳工作開(kāi)展不夠深入。3家機(jī)構(gòu)以懸掛條幅、開(kāi)設(shè)宣傳櫥窗等方式開(kāi)展了宣傳，其中2家為收到檢查通知后才開(kāi)展。

五是客戶(hù)身份識(shí)別停留在柜臺(tái)核對(duì)和登記階段，缺乏更深層的身份識(shí)別。金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行客戶(hù)身份識(shí)別時(shí)，核對(duì)、登記客戶(hù)相關(guān)身份信息，但主要出于自身業(yè)務(wù)需要，尚未按照《金融機(jī)構(gòu)客戶(hù)身份識(shí)別和客戶(hù)身份資料及交易記錄保存管理辦法》要求，做到留存身份信息要素齊備、了解客戶(hù)及交易目的和性質(zhì)、識(shí)別實(shí)際受益人或?qū)嶋H控制人、劃分客戶(hù)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)等。

六是客戶(hù)身份資料、交易記錄保存工作比較到位。電子文檔及紙質(zhì)資料保存均比較完善，能夠保證再現(xiàn)每一筆交易，并能保證檢查需要。

七是開(kāi)發(fā)了大額與可疑交易報(bào)送系統(tǒng)，但漏報(bào)與多報(bào)現(xiàn)象并存。7家機(jī)構(gòu)總公司均開(kāi)發(fā)了反洗錢(qián)大額與可疑交易報(bào)送系統(tǒng)，截止檢查日，7家機(jī)構(gòu)上報(bào)大額交易795筆，可疑交易24筆。從4家證券機(jī)構(gòu)看，實(shí)施第三方存管后，由于已無(wú)現(xiàn)金交易，大額交易已勿須報(bào)送，可疑交易報(bào)送方面，系統(tǒng)篩選設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)較低，篩選后的可疑交易未予人工識(shí)別即予報(bào)送，存在多報(bào)現(xiàn)象。從保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)看，2家人保公司漏報(bào)可疑交易類(lèi)型主要是頻繁投(退)保，1家財(cái)保公司報(bào)送系統(tǒng)一直處于“試運(yùn)行”階段，漏報(bào)可疑類(lèi)型主要是頻繁投(退)保和第三方支付。

二、檢查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題

上半年現(xiàn)場(chǎng)檢查，也發(fā)現(xiàn)一些問(wèn)題值得關(guān)注：

一是金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展反洗錢(qián)缺乏內(nèi)在驅(qū)動(dòng)。從現(xiàn)場(chǎng)檢查情況看，金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展反洗錢(qián)工作更多出于外部壓力，即相關(guān)法律法規(guī)的制約和監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)管，缺乏內(nèi)在驅(qū)動(dòng)。主要是反洗錢(qián)工作具有典型的“外部效益”，金融機(jī)構(gòu)為開(kāi)展反洗錢(qián)承擔(dān)了人員經(jīng)費(fèi)、設(shè)備配備、系統(tǒng)開(kāi)發(fā)、客戶(hù)流失等較高的成本，卻不能得到相應(yīng)效益，導(dǎo)致反洗錢(qián)工作內(nèi)在驅(qū)動(dòng)不足。處于一線的金融機(jī)構(gòu)反洗錢(qián)工作缺乏積極性、主動(dòng)性，被動(dòng)應(yīng)付，專(zhuān)注于形式合規(guī)，不利于反洗錢(qián)工作有效開(kāi)展。

二是合規(guī)監(jiān)管與風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的選擇。反洗錢(qián)監(jiān)管以適度監(jiān)管為原則，兼顧成本與效率、金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)發(fā)展與反洗錢(qián)形勢(shì)發(fā)展間的平衡。目前，反洗錢(qián)監(jiān)管以“合規(guī)”為中心，投入大量時(shí)間精力開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)檢查，對(duì)違規(guī)機(jī)構(gòu)實(shí)施嚴(yán)厲處罰。與此相應(yīng)，金融機(jī)構(gòu)也投入大量時(shí)間精力研發(fā)程序，依賴(lài)系統(tǒng)篩選而忽視人工判別。洗錢(qián)案件的破獲與可疑交易報(bào)告比例過(guò)低說(shuō)明反洗錢(qián)成效亟待提高。相比合規(guī)監(jiān)管，風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管樹(shù)立“風(fēng)險(xiǎn)為本”的監(jiān)管理念，通過(guò)對(duì)洗錢(qián)風(fēng)險(xiǎn)的綜合評(píng)估，對(duì)不同風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)構(gòu)實(shí)施不同強(qiáng)度的監(jiān)管，有助于降低監(jiān)管成本，提高監(jiān)管效率。同時(shí)，通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)注重防范洗錢(qián)風(fēng)險(xiǎn)，從而提高反洗錢(qián)的自覺(jué)性、自主性。相比合規(guī)監(jiān)管，風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管也將帶來(lái)現(xiàn)場(chǎng)檢查重點(diǎn)、處罰結(jié)果等方面的差異。

三是可疑交易報(bào)告的有效性問(wèn)題。目前，可疑交易報(bào)告質(zhì)量不高成為突出問(wèn)題。一是金融機(jī)構(gòu)系統(tǒng)設(shè)置的可疑交易報(bào)送標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)低于《辦法》要求。如證券行業(yè)可疑交易報(bào)告標(biāo)準(zhǔn)之一“長(zhǎng)期閑置的帳戶(hù)原因不明地突然啟用，并在短期內(nèi)發(fā)生大量證券交易”，多數(shù)機(jī)構(gòu)將“長(zhǎng)期”設(shè)定為2、3個(gè)月，遠(yuǎn)低于《辦法》“一年”的標(biāo)準(zhǔn)，系統(tǒng)篩選出大量可疑交易后全部報(bào)送。二是依賴(lài)系統(tǒng)篩選，缺少人工識(shí)別。對(duì)于由客觀標(biāo)準(zhǔn)加主觀識(shí)別構(gòu)成的上報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，一些機(jī)構(gòu)按照客觀標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定系統(tǒng)參數(shù)，篩選出大量可疑交易后未經(jīng)人工識(shí)別即予上報(bào)。三是要素填寫(xiě)不全、不正確。保險(xiǎn)業(yè)可疑交易報(bào)告要素為40項(xiàng)，證券期貨可疑交易報(bào)告要素34項(xiàng)，有的要素系統(tǒng)不能自動(dòng)提取，人工填寫(xiě)需耗費(fèi)大量時(shí)間精力，導(dǎo)致產(chǎn)生缺項(xiàng)報(bào)告，或有的要素填寫(xiě)有誤。

四是可疑報(bào)告標(biāo)準(zhǔn)的適用性問(wèn)題。一是保險(xiǎn)業(yè)完全主觀可疑報(bào)送標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)予修訂完善。2007年3月開(kāi)始實(shí)施的《金融機(jī)構(gòu)大額交易和可疑交易報(bào)告管理辦法》，側(cè)重引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)主觀識(shí)別，大部分條款為客觀標(biāo)準(zhǔn)加主觀判定，但仍有幾條完全客觀標(biāo)準(zhǔn)的條款，如第十三條第二款“頻繁投保、退保、變換險(xiǎn)種或者保險(xiǎn)金額”、第十七款“保險(xiǎn)公司支付賠償金、給付保險(xiǎn)金時(shí)，客戶(hù)要求將資金匯往被保險(xiǎn)人、受益人以外的第三人；或者客戶(hù)要求將退還的退保費(fèi)和保單現(xiàn)金價(jià)值匯往投保人以外的其他人”。檢查中發(fā)現(xiàn)，2家壽險(xiǎn)、財(cái)險(xiǎn)公司6個(gè)月符合第十三條“頻繁投(退)保”的交易較多，僅每筆金額2萬(wàn)元以上頻繁交易有2000多條，有的是為父母、子女等多人購(gòu)買(mǎi)分紅險(xiǎn)；有的是汽車(chē)公司為多臺(tái)車(chē)輛辦理車(chē)險(xiǎn)；有的由于資金周轉(zhuǎn)需要，同時(shí)辦理多筆退保等。財(cái)險(xiǎn)公司符合第十七條“第三方支付”的也較多，主要有：被保險(xiǎn)人委托營(yíng)銷(xiāo)員代保險(xiǎn)、代理賠；修理廠工作人員代被保險(xiǎn)人索賠；被保險(xiǎn)人委托其親友代領(lǐng)賠款；車(chē)主掛靠單位投保，出險(xiǎn)索賠時(shí)必須以單位名義進(jìn)行等。符合上述完全客觀標(biāo)準(zhǔn)的交易不經(jīng)人工識(shí)別全部上報(bào)導(dǎo)致產(chǎn)生大量垃圾數(shù)據(jù)。二是證券業(yè)實(shí)施第三方存管后部分條款不再適用。實(shí)施第三方存管后，證券業(yè)可疑交易六條報(bào)送標(biāo)準(zhǔn)中第一條至第三條已不再適用。三是證券業(yè)可疑標(biāo)準(zhǔn)“長(zhǎng)期閑置的帳戶(hù)原因不明地突然啟用，并在短期內(nèi)發(fā)生大量證券交易”、“開(kāi)戶(hù)后短期內(nèi)大量買(mǎi)賣(mài)證券，然后迅速銷(xiāo)戶(hù)”易被洗錢(qián)分子規(guī)避，難以有效發(fā)揮作用。

五是處罰裁量的適度性問(wèn)題。對(duì)金融機(jī)構(gòu)的處罰，主要根據(jù)《反洗錢(qián)法》與《中華人民共和國(guó)行政處罰法》。按照《反洗錢(qián)法》，金融機(jī)構(gòu)有未按照規(guī)定履行客戶(hù)身份識(shí)別義務(wù)、保存客戶(hù)身份資料和交易記錄、報(bào)送大額或可疑交易報(bào)告等七種行為之一的，由國(guó)務(wù)院反洗錢(qián)行政主管部門(mén)或者其授權(quán)的設(shè)區(qū)的市一級(jí)以上派出機(jī)構(gòu)責(zé)令限期改正；情節(jié)嚴(yán)重的，處二十萬(wàn)元以上五十萬(wàn)元以下罰款，并對(duì)直接負(fù)責(zé)的董事、高級(jí)管理人員和其他直接責(zé)任人員，處一萬(wàn)元以上五萬(wàn)元以下罰款。同時(shí)，根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第二十七條，當(dāng)事人有主動(dòng)消除或者減輕違法后果、受他人脅迫有違法行為、配合行政機(jī)關(guān)查處違法行為有立功表現(xiàn)、其他依法從輕或者減輕行政處罰四種情形之一的，應(yīng)依法從輕或減輕行政處罰。目前處罰中存在的問(wèn)題主要有：一是由于反洗錢(qián)處罰裁量幅度寬，加之地域不同、監(jiān)管力度不同，導(dǎo)致處罰的差異較大，影響監(jiān)管工作的統(tǒng)一性和權(quán)威性；二是考慮到基層金融機(jī)構(gòu)承受能力，基層監(jiān)管機(jī)構(gòu)往往套用從輕或減輕條款，且一般不對(duì)個(gè)人、僅對(duì)機(jī)構(gòu)處罰，降低了執(zhí)法嚴(yán)肅性；三是《反洗錢(qián)法》規(guī)定的處罰力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于《個(gè)人存款帳戶(hù)實(shí)名制規(guī)定》，適用選擇上的差異導(dǎo)致處罰結(jié)果的差異很大。

三、建議

一是風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管與分類(lèi)監(jiān)管相結(jié)合。反洗錢(qián)工作開(kāi)展初期，合規(guī)監(jiān)管是促使金融機(jī)構(gòu)樹(shù)立“規(guī)則”意識(shí)必不可少的環(huán)節(jié)，特別是反洗錢(qián)工作缺乏內(nèi)在驅(qū)動(dòng)的情況下，外部驅(qū)動(dòng)必不可少。隨著反洗錢(qián)工作逐步走上正軌，反洗錢(qián)監(jiān)管工作可由合規(guī)監(jiān)管為主向以風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管和合規(guī)監(jiān)管相結(jié)合轉(zhuǎn)變。目前，針對(duì)當(dāng)前銀行業(yè)反洗錢(qián)工作認(rèn)識(shí)明顯提高、反洗錢(qián)工作深入開(kāi)展，而證券、保險(xiǎn)業(yè)反洗錢(qián)工作剛起步的情況，銀行業(yè)可實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管與合規(guī)監(jiān)管相結(jié)合的監(jiān)管方式，側(cè)重引導(dǎo)其樹(shù)立風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，而證券、保險(xiǎn)業(yè)反洗錢(qián)監(jiān)管仍應(yīng)以合規(guī)監(jiān)管為主，使其首先樹(shù)立合規(guī)意識(shí)。

二是“防濫報(bào)”和“防漏報(bào)”并重，提高報(bào)告質(zhì)量。應(yīng)將引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)化人工識(shí)別、提高可疑交易報(bào)告質(zhì)量做為監(jiān)管工作重點(diǎn)之一，提示金融機(jī)構(gòu)根據(jù)《反洗錢(qián)法》：“未按規(guī)定報(bào)送大額交易報(bào)告或者可疑交易報(bào)告”可責(zé)令限期改正，情節(jié)嚴(yán)重的可處以罰款，“未按規(guī)定”不僅包括漏報(bào)，同時(shí)也包括濫報(bào)，提高反洗錢(qián)工作有效性。

三是保證監(jiān)管的統(tǒng)一性和權(quán)威性。通過(guò)組織全國(guó)、全省統(tǒng)一檢查、召開(kāi)監(jiān)管工作座談會(huì)等方式，加強(qiáng)對(duì)下級(jí)機(jī)構(gòu)的工作指導(dǎo)。由總行、省會(huì)中支組織對(duì)某一家或多家金融機(jī)構(gòu)覆蓋全國(guó)、全省范圍的反洗錢(qián)檢查和處罰，既可以保證監(jiān)管工作統(tǒng)一性，又解決了基層金融機(jī)構(gòu)承受力問(wèn)題。同時(shí)，要牢固樹(shù)立依法行政意識(shí)，對(duì)沒(méi)有法定減輕處罰情節(jié)的，應(yīng)嚴(yán)格依法在法定處罰幅度內(nèi)進(jìn)行處罰。

四是建議適當(dāng)時(shí)候?qū)Α督鹑跈C(jī)構(gòu)大額交易和可疑交易報(bào)告管理辦法》相關(guān)條款予以修訂完善。第十三條第二款、第十七款完全客觀的標(biāo)準(zhǔn)可修訂為客觀標(biāo)準(zhǔn)加主觀判定，同時(shí)加上金額標(biāo)準(zhǔn)，以提高其情報(bào)含量。同時(shí)，去除第三方存管實(shí)施后證券業(yè)不適用條款，深入研究可疑行為，對(duì)一些極易被規(guī)避的條款予以完善。另外，可通過(guò)適當(dāng)方式明確要求金融機(jī)構(gòu)留存書(shū)面證據(jù)，以避免發(fā)生爭(zhēng)議，同時(shí)，對(duì)一些存在歧義的條款統(tǒng)一解釋。

(作者單位：中國(guó)人民銀行長(zhǎng)沙中心支行)