摘要：從1983年試點至今，市管縣體制逐漸構(gòu)成了中國最基本的縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)體系，成為各省市區(qū)最基本的行政區(qū)劃模式。但是，市管縣體制已經(jīng)不能適應中國科學發(fā)展的內(nèi)在要求，有必要對現(xiàn)有行政區(qū)劃體制進行改革。文章著眼理論探討，從市管縣體制弊端入手，進而從工業(yè)化城鎮(zhèn)化發(fā)展的角度入手展開分析。

關(guān)鍵詞：行政區(qū)劃改革；理論探討；市管縣弊端；工業(yè)化；城鎮(zhèn)化

行政區(qū)劃是指一個國家根據(jù)政治統(tǒng)治與行政管理的需要，遵循有關(guān)法律規(guī)定，綜合考慮地理條件、經(jīng)濟聯(lián)系、民族分布、人口密度、歷史傳統(tǒng)、文化背景等因素，將國土劃分為若干層級、不等面積的行政區(qū)域，并分別設置相應的政府機構(gòu)，實施分級分區(qū)管理，從而形成國家治理的基本空間格局。簡單地說，行政區(qū)劃就是國家對行政區(qū)域的劃分。

新中國已經(jīng)走過近60年歷程，但從行政區(qū)劃角度看，總體上還是延續(xù)自元、明、清直至民國以來所形成的政治地理格局。這顯然不能完全適應中國科學發(fā)展的要求，因此，改革現(xiàn)行的行政區(qū)劃體制是一個很多人都十分關(guān)

注的問題。本文從市管縣體制、工業(yè)化城鎮(zhèn)化發(fā)展兩個方面著手進行分析。

一、市管縣體制對經(jīng)濟發(fā)展的障礙

市管縣體制已經(jīng)成為當今中國普遍遵守的行政區(qū)劃模式，構(gòu)成了宏觀縱向體制的基本權(quán)力結(jié)構(gòu)?！恫t望》新聞周刊記者任衛(wèi)東、吳亮通過對廣西東興市、福建泉州市和南平市等地的實地采訪認為，地級市弊端猶如財政漏斗、權(quán)力漏斗和效率漏斗，這種獨到見解的“三大漏斗”說，直戳市管縣體制的弊端。具體來說，市管縣體制的弊端表現(xiàn)在以下方面：

（一）脫離現(xiàn)實需要，提高管理成本

增加和強化地級行政層次，不僅影響信息傳遞的速度和效率，而且在政治體制改革滯后、政府職能沒有根本轉(zhuǎn)變的情況下，增加行政層級反而可能加劇城鄉(xiāng)之間的矛盾。

現(xiàn)實管理與實際需要不一致。經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)城市數(shù)量多、規(guī)模大，市領(lǐng)導的縣數(shù)量少；經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)城市數(shù)量少、規(guī)模小，市領(lǐng)導的縣數(shù)量反而多。多數(shù)地級市只管4-5個縣，一方面，過小的行政幅員必然導致管理事務繁瑣化，各種“考核”、“創(chuàng)建”、“達標”層出不窮，增加基層負擔。另一方面，中國各級政府機構(gòu)設置多為模仿型，每一級政府都自成體系，儼然一個個小的中央政府。地級市設置帶來的機構(gòu)和公務人員，必然消耗大量可見與不可見資源，增加社會負擔，加大行政成本。

寄希望于行政力量主導經(jīng)濟生活。增設地級行政層次，過分倚重行政力量主導經(jīng)濟生活，必然導致政府去管那些不該管、也管不好的事，阻礙市場經(jīng)濟發(fā)展主體的形成。部分地級市所轄范圍內(nèi)各發(fā)展主體并不在中心城市的經(jīng)濟輻射范圍，彼此之間也無密切經(jīng)濟聯(lián)系，完全靠行政手段捆綁成“夫妻”，這種貌合神離的關(guān)系必然導致資源配置成本增高、效益降低。

（二）職能定位不明，降低管理效率

地級市管理職能既非宏觀、亦非微觀，職能定位不明；部分地級市經(jīng)濟實力很弱，“小馬拉大車”，帶不動所轄縣市的經(jīng)濟發(fā)展；同時，由于市縣財政體制的相對獨立，市縣在經(jīng)濟發(fā)展中必然是競爭多于合作。

地級市職責不明，主動輻射有限。地級市政府職能是省、縣兩頭各拉一點，即從省里下放一點，從縣里上收一點?？h級政府長期以來一直是擁有較高自治能力的政體，而地級市這一層級管理一旦由虛到實，縣級政府大部分的經(jīng)濟、社會決策權(quán)權(quán)限上收，縣級政府的公共行政創(chuàng)新精神受到壓抑，直接影響到縣級行政效能，影響和干擾了縣級政府發(fā)揮其自治權(quán)能。從實際運行看，撤地建市和地市合并過程中缺乏科學論證，部分地級市本身發(fā)展滯后，遠未形成集聚效應，面臨著繁重發(fā)展任務，主要精力一般放在市區(qū)、郊區(qū)以及開發(fā)區(qū)；對所轄縣市經(jīng)濟社會發(fā)展并不十分關(guān)切，虛的指導多，實的投入少。

各有利益訴求，競爭多于合作。由于市縣財政體制相對獨立，市、縣成了兩個相對獨立的發(fā)展主體，在市場經(jīng)濟大環(huán)境中，市、縣必然競爭多于合作。如果市本身經(jīng)濟實力不強，必然為了自身發(fā)展而借助行政權(quán)力對所轄縣市“吃、卡、刮、壓”，目前，縣級財政捉襟見肘的直接原因，除開1994年實行的分稅制外，地級市的壓制不能不說是一個重要原因。如果市、縣發(fā)展水平相當，行政管理的上下級關(guān)系必然導致不公平競爭，二者之間的博弈中在消耗本就有限的域內(nèi)資源的同時，也會大大挫傷縣域經(jīng)濟發(fā)展主體的積極性。如果市的實力遠遠強于所轄縣，即便沒有市管縣體制，市也會因其較強經(jīng)濟實力擔負起輻射范圍內(nèi)的“領(lǐng)導者”角色，縣域經(jīng)濟發(fā)展也自然會接受中心城市的“領(lǐng)導”。

（三）實行城鄉(xiāng)合治，違背發(fā)展規(guī)律

市管縣體制使中國行政區(qū)劃由憲法規(guī)定的四級制轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實生活中的五級制，使市的建制由20世紀50年代的城市型政區(qū)逐漸演變?yōu)閺V域型政區(qū)。

城鄉(xiāng)特點不同，管理自然各異。城市和農(nóng)村是有著質(zhì)的差異的兩種完全不同的地域，實行市管縣體制，不利于針對城鄉(xiāng)的各自特點進行分類管理、優(yōu)化管理。城鄉(xiāng)在人口的結(jié)構(gòu)、密度、流動性，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)集中程度，以及社會組織結(jié)構(gòu)、社會管理結(jié)構(gòu)等方面，都有著極大的差異。農(nóng)村的生產(chǎn)和管理分散性、季節(jié)性強，城市二、三產(chǎn)業(yè)特別是服務業(yè)集中，能量流、物資流、信息流大，因而對基礎(chǔ)設施的需求量遠遠大于農(nóng)村。事實已經(jīng)證明：農(nóng)村依附城市的發(fā)展模式，難以獲得成功，迫切需要分開發(fā)展。

由城鄉(xiāng)合治到城鄉(xiāng)分治是客觀規(guī)律。傳統(tǒng)的觀點認為，城市的發(fā)展必然導致城鄉(xiāng)差距的擴大，所以要通過市帶縣，使發(fā)展的城市同時承擔起帶領(lǐng)農(nóng)村共同實現(xiàn)現(xiàn)代化的責任。但是，希望通過城鄉(xiāng)共治進而實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化早已為歷史所否定，其結(jié)果只可能會導致城市不像城市，農(nóng)村不像農(nóng)村，結(jié)果城、鄉(xiāng)都搞不好。無論是市帶縣還是整縣改市，都表明中國實行的是城鄉(xiāng)共治，盡管名稱上有市、縣之分，在行政區(qū)劃上的體現(xiàn)便是一元化的地域型行政建制。在中國城鎮(zhèn)化進程中，城鎮(zhèn)自有其本身的許多任務有待完成，城鄉(xiāng)共治只能分散政府精力。在城鄉(xiāng)分治的原則下，城市自身的發(fā)展與壯大便是對城鄉(xiāng)一體化的最大貢獻。

二、工業(yè)化城鎮(zhèn)化發(fā)展的要求

近一段時間以來，行政區(qū)劃體制改革的呼聲日漸高漲，行政區(qū)劃調(diào)整變更的事項也逐年增多。之所以如此，是因為工業(yè)化、特別是城鎮(zhèn)化發(fā)展對行政區(qū)劃設置提出了新的要求。

（一）發(fā)達國家發(fā)展經(jīng)驗

從西方工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的歷史經(jīng)驗看，在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的中后期階段，對原有行政區(qū)劃格局進行大的調(diào)整創(chuàng)新是非常必要的，也是經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑、上層建筑適應經(jīng)濟基礎(chǔ)的客觀規(guī)律體現(xiàn)。

工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展勢必引起經(jīng)濟社會各個領(lǐng)域的深刻變化，對傳統(tǒng)行政區(qū)劃體制也要提出新要求。英國、法國、美國、日本等早期工業(yè)化國家都曾因工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，對其舊的行政區(qū)劃體制進行過大規(guī)模的調(diào)整變更。如英國市制的創(chuàng)立及郡級市體制的興廢，法國市鎮(zhèn)法典的實施和大區(qū)小省制的形成，美國設市數(shù)量猛增為世界之最、部分州推行的縣市合二為一的體制，日本市町村大合并、郡制撤消等，都是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的結(jié)果。

（二）城鎮(zhèn)自身發(fā)展的客觀要求

按行政級別確定城鎮(zhèn)規(guī)模、以行政中心替代經(jīng)濟中心、以行政手段推動城鎮(zhèn)化發(fā)展，是改革開放后中國城鎮(zhèn)化發(fā)展基本思路。目前，這一思路已經(jīng)變得不合時宜。

行政主導的城鎮(zhèn)發(fā)展模式對城鎮(zhèn)發(fā)展的制約。這種模式下的城鎮(zhèn)發(fā)展思路，實質(zhì)是借助行政權(quán)力，通過“攤大餅”式的圈占土地，為提高城鎮(zhèn)行政級別儲備“量”的條件；這種模式下的城鎮(zhèn)發(fā)展動力，實質(zhì)是利用行政區(qū)劃體制衍生出的財政隸屬關(guān)系，通過集中行政區(qū)內(nèi)財力，一級“吃”一級，人為制造出所謂“花園式”的行政中心為主的城市。強大的發(fā)展動力與明確的發(fā)展思路，對最近20年中國市鎮(zhèn)數(shù)量的迅猛增加和統(tǒng)計上城鎮(zhèn)化水平的快速上升起到了重要作用。但是，隨著城鎮(zhèn)化深入，這種發(fā)展模式開始暴露出越來越多的弊端，成為中國城鎮(zhèn)化進一步發(fā)展的體制性障礙：有行政隸屬關(guān)系的城鎮(zhèn)間的利益沖突，導致區(qū)域內(nèi)整體發(fā)展的分割；相鄰、經(jīng)濟實力不相當且無行政隸屬關(guān)系的城鎮(zhèn)間的利益沖突，導致了中心城市發(fā)展受阻，行政地位和經(jīng)濟實力相當?shù)某鞘兄g的畸形競爭，導致區(qū)域內(nèi)城市基礎(chǔ)設施重復建設和產(chǎn)業(yè)盲目競爭等等。

制造城鎮(zhèn)周邊大量失地農(nóng)民、累積不穩(wěn)定因素。在行政主導的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式下，城市擴張的最直接辦法就是增加市轄區(qū)數(shù)量與面積。按“土地管理法”規(guī)定，城市土地歸國家所有，市轄之前的農(nóng)村集體土地要變?yōu)閲型恋兀仨氃诩w土地代表者（村民委員會）與國有土地代表者（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其以上政府）之間履行一定的手續(xù)。但是，當成片乃至整村、整鄉(xiāng)、整鎮(zhèn)的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋貢r，原來雙方代表者可能已經(jīng)不復存在，如村民委員會變成了居民委員會，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府變成了街道辦事處。因此，往往是相當于縣一級的市轄區(qū)政府，和原來的農(nóng)民（可能在身份上已經(jīng)是城市居民）直接商談土地問題。同時，由于城市管理體制改革滯后，不少由于土地被征用而轉(zhuǎn)變身份的農(nóng)民，無法納入城市保障體系。如果任由這種城鎮(zhèn)化發(fā)展思路延續(xù)下去，中國化將有可能面對越來越多的失地農(nóng)民，其累計的社會不穩(wěn)定因素將十分巨大，這與科學發(fā)展的要求不合拍，更與構(gòu)建和諧社會的時代潮流背道而馳。

（三）城鄉(xiāng)一體化的實際需要

雖然市管縣體制在“貌似”城鄉(xiāng)一體的思路下，希望實現(xiàn)城鄉(xiāng)兼顧，但客觀上，基層本級財政在尚且無法保證城鎮(zhèn)自身利益的同時，還要考慮相鄰農(nóng)村的發(fā)展，結(jié)果往往事與愿違。

鄉(xiāng)村型行政區(qū)劃的不適應性。隨著改革開放不斷深入和全面建設小康社會加速推進，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村型行政區(qū)劃體制與城鎮(zhèn)型經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)實的不適應性，隨著城鎮(zhèn)化深入發(fā)展而顯得越來越突出。鄉(xiāng)村型行政區(qū)劃體制無法發(fā)揮物流、信息流、人才流、資金流等有效載體的巨大作用，無法為各類生產(chǎn)、經(jīng)營提供效率空間，無力吸引農(nóng)村剩余勞動力到中心城市安營扎寨，嚴重制約著城鎮(zhèn)化進程。因此，必須打破傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村型行政區(qū)劃模式，構(gòu)建完善的城鎮(zhèn)型行政區(qū)劃新格局，以中心城市為依托，合理規(guī)劃行政區(qū)劃，科學布局生產(chǎn)力，促進城鎮(zhèn)體系的完善和資源合理配置。

直接管理的技術(shù)可能性。生產(chǎn)力水平的大幅提高、市場經(jīng)濟體制的逐漸完善、區(qū)域間的深入交流，對原有行政區(qū)劃體制產(chǎn)生了較大沖擊，迫切要求形成一種新的行政區(qū)劃格局。交通網(wǎng)日益完善、通信技術(shù)快速發(fā)展，有條件改變過去層層管理的行政管理方式，使點對點的直接管理成為可能，為行政區(qū)劃體制改革提供了技術(shù)上的直接保障。

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（作者單位：荊楚理工學院。作者為經(jīng)濟發(fā)展研究所所長、副教授）