摘要：文章通過(guò)國(guó)際比較分析指出中國(guó)現(xiàn)階段公共支出結(jié)構(gòu)存在的問(wèn)題，并結(jié)合中國(guó)經(jīng)濟(jì)所處的發(fā)展階段和轉(zhuǎn)軌的實(shí)際背景，指出經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段后人們的社會(huì)公共性需求一般會(huì)呈現(xiàn)出上升的趨勢(shì)，而作為服務(wù)性的公共財(cái)政必須加強(qiáng)對(duì)這部分需求的財(cái)政支持力度。

關(guān)鍵詞：財(cái)政分權(quán)；公共支出；公共支出結(jié)構(gòu)

公共支出結(jié)構(gòu)是指各類(lèi)公共支出占總公共支出的比重。它直接關(guān)系到政府動(dòng)員社會(huì)資源的程度，從而對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的影響可能比公共支出規(guī)模的影響更大。從馬斯格雷夫的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段論可知，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段公共支出的側(cè)重點(diǎn)不同，所以應(yīng)隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷調(diào)整公共支出結(jié)構(gòu)。

首先把政府提供的公共服務(wù)劃分為3類(lèi)：維持性服務(wù)；經(jīng)濟(jì)性服務(wù)；社會(huì)性服務(wù)。相應(yīng)地，公共支出分為維持性支出、經(jīng)濟(jì)性支出和社會(huì)性支出3種。維持性支出是指用來(lái)保證國(guó)家機(jī)器正常運(yùn)轉(zhuǎn)的支出，主要包括行政管理支出、國(guó)防支出以及公共秩序和安全支出。經(jīng)濟(jì)性支出是指政府參與生產(chǎn)和投資活動(dòng)的支出，包括扶持基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支出、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資等。社會(huì)性支出是指用于提高全民素質(zhì)和健康水平、消除貧困、提高福利水平等方面的支出，包括教育、保健、養(yǎng)老、失業(yè)及其他福利服務(wù)的支出。

一、公共支出結(jié)構(gòu)的國(guó)際比較

從世界經(jīng)濟(jì)和財(cái)政發(fā)展史來(lái)看，隨著各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政府活動(dòng)擴(kuò)張，公共支出結(jié)構(gòu)演變的歷史軌跡可做如下描述：從維持性服務(wù)開(kāi)始，首先擴(kuò)展到經(jīng)濟(jì)性服務(wù)領(lǐng)域，然后進(jìn)一步擴(kuò)展到社會(huì)性服務(wù)領(lǐng)域；與之相應(yīng)，維持性支出比重逐漸下降，經(jīng)濟(jì)性支出比重逐步上升，然后這兩者都逐漸下降，而社會(huì)性支出比重明顯提高。公共支出結(jié)構(gòu)的變化規(guī)律，不僅從一個(gè)國(guó)家不同發(fā)展階段來(lái)看是如此，就是從目前世界各國(guó)不同發(fā)達(dá)程度來(lái)看，也是如此。

表1是高收入、中等收入和低收入3類(lèi)國(guó)家的公共支出結(jié)構(gòu)狀況。

從表1可以得到以下結(jié)論：

第一，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的上升，維持性支出占財(cái)政支出的比重呈明顯遞減的趨勢(shì)。低收入國(guó)家的維持性支出占公共支出的比重平均高達(dá)37.7%，中等收入國(guó)家的這一比重則為28.3%，比低收入國(guó)家少了9.4個(gè)百分點(diǎn)，而高收入國(guó)家的這一比重是26.2%，又比中等收入國(guó)家少了2.1個(gè)百分點(diǎn)。

第二，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的上升，經(jīng)濟(jì)性支出占財(cái)政支出的比重下降。低收入國(guó)家的經(jīng)濟(jì)性支出占公共支出的比重平均為22.2%，中等收入國(guó)家的這一比重則為20.4%，比低收入國(guó)家少了1.8個(gè)百分點(diǎn)，而高收入國(guó)家的這一比重是14.0%，又比中等收入國(guó)家少了6.4個(gè)百分點(diǎn)。

第三，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的上升，社會(huì)性支出占財(cái)政支出的比重呈遞增趨勢(shì)。低收入國(guó)家的社會(huì)性支出占財(cái)政支出的比重平均為27.5%，中等收入國(guó)家的這一比重則為42.1%，比低收入國(guó)家高了14.6個(gè)百分點(diǎn)，而高收入國(guó)家的這一比重是49.5%，又比中等收入國(guó)家高了7.4個(gè)百分點(diǎn)。

二、中國(guó)公共支出結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀分析

中國(guó)大部分公共支出用于政府投資，2002年政府投資占GDP的比重為9%，幾乎高于所有的OECD國(guó)家和多數(shù)發(fā)展中大國(guó)。同時(shí)行政支出所占比重較高，約為預(yù)算內(nèi)支出的1/5，其中大部分用于地方政府。自改革開(kāi)放以來(lái)，政府投資和行政支出占政府總支出的比重雙雙提高。相反中國(guó)的公共支出中只有相對(duì)較小的部分用于滿足人們的基本福利和發(fā)展需要，如教育、醫(yī)療衛(wèi)生、科學(xué)研究和社會(huì)保障。在過(guò)去10年間，中國(guó)的公共支出總額中教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)保障支出所占的比重下降了。

（一）行政管理支出占公共支出的比重很大

根據(jù)世界其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，維持性支出在全國(guó)財(cái)政支出中所占的比重應(yīng)逐步降低，中國(guó)卻出現(xiàn)了相反的情況。1978年以來(lái)，由于財(cái)政管理體制改革等原因，中國(guó)的分配格局發(fā)生了較大變化，國(guó)民收入分配逐漸向企業(yè)和個(gè)人傾斜，從而引起財(cái)政收入占GDP的比重逐年下滑，從1980年的27.2%下降到2005年的17.3%。但是，同期的行政管理支出占財(cái)政支出的比重卻不斷上升，由1980年的5.8%上升到2005年的19.2%，增加了12.4個(gè)百分點(diǎn)。同時(shí)，中國(guó)行政管理支出在財(cái)政分類(lèi)支出中增長(zhǎng)速度也是最快的。盡管中國(guó)的行政管理費(fèi)占GDP的比重低于經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織的平均水平，但是其占財(cái)政支出的比重高于除希臘、意大利和比利時(shí)以外的大部份經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織國(guó)家。

政府行政支出過(guò)高，表明中國(guó)公共勞務(wù)提供的成本過(guò)高，這不僅給整體公共支出的膨脹帶來(lái)了壓力，也對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來(lái)不利影響。因?yàn)樾姓?jīng)費(fèi)的超常增長(zhǎng)不僅會(huì)擠占急需的公共事務(wù)支出項(xiàng)目，也會(huì)擠占其他直接生產(chǎn)性支出，必然會(huì)影響公共事業(yè)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（二）經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出的比重偏高

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，政府直接投資的職能逐步弱化，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出的比重呈逐年下降的趨勢(shì)。

如圖1所示，由1994年的41.3%下降到2005年的27.5%。12年下降了13.8個(gè)百分點(diǎn)，但與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求相比，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家相比仍然偏高。如美國(guó)為4.28%，英國(guó)為1.49%，印度為9.53%，印尼為7.47%。經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)用過(guò)多，反映了政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)干預(yù)過(guò)多，仍然是競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的投資主體，這就擠占了稀缺的公共資源，侵蝕了政府的財(cái)力，使得用于社會(huì)急需的公共產(chǎn)品和服務(wù)的投入不足。

（三）社會(huì)性服務(wù)支出不足，導(dǎo)致公共服務(wù)供給矛盾

首先，就教育經(jīng)費(fèi)來(lái)看，財(cái)政性教育支出自20世紀(jì)80年代以來(lái)逐步穩(wěn)定增長(zhǎng)，已由1980年的114.15億元增加到2006年的6348.36億元，在財(cái)政總支出中的比重也由1980年的9.29%上升到2006年的15.18%，而世界各國(guó)的政府教育經(jīng)費(fèi)支出占其全部政府支出的比例大體上也就在15%左右。從該指標(biāo)看中國(guó)預(yù)算內(nèi)教育支出占財(cái)政支出的比例并不算低。但是如果以教育支出占GDP的比重衡量，中國(guó)財(cái)政對(duì)教育的投入非常低。中國(guó)教育支出占GDP的比重1980年以來(lái)一直處于3%以下，遠(yuǎn)低于世界5.1%的平均水平，甚至落后于發(fā)展中國(guó)家4.1%的平均水平。2006年由于實(shí)施免費(fèi)義務(wù)教育，國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比例為3.01%，離《中國(guó)教育發(fā)展綱要》提出的到20世紀(jì)末實(shí)現(xiàn)4%的目標(biāo)相距甚遠(yuǎn)。而且從全國(guó)情況看有18個(gè)省、自治區(qū)、直轄市預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)占財(cái)政支出比例比上年有不同程度的下降。一方面政府財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比例呈不斷下降趨勢(shì)，遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到國(guó)家早在十幾年前就曾許諾過(guò)的4%目標(biāo)。而另一方面，在全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)總的支出結(jié)構(gòu)中，政府支出的比例、增速在下降，而居民支出的比例、增速卻在持續(xù)上升。世界經(jīng)濟(jì)合作組織的發(fā)展報(bào)告指出，中國(guó)私人和公共教育支出占GDP的比重僅為4.2%，屬于較低的幾個(gè)國(guó)家之一，不但低于發(fā)達(dá)國(guó)家而且低于大部分發(fā)展中國(guó)家。同時(shí)，在全部教育經(jīng)費(fèi)中，由政府承擔(dān)的部分在下降，2004年下降到55.6%，而由個(gè)人承擔(dān)的部分在增加。另外教育支出的內(nèi)部結(jié)構(gòu)也處于失衡狀態(tài)，小學(xué)和初中的教育經(jīng)費(fèi)相當(dāng)于高等教育的15%左右，不到OECD國(guó)家小學(xué)的一半；不僅如此，這些經(jīng)費(fèi)的80%以上由縣鄉(xiāng)財(cái)政負(fù)擔(dān)，而縣鄉(xiāng)財(cái)政相當(dāng)困難，很多地方是赤字，無(wú)力支付。

其次，從衛(wèi)生支出看，1990-2004年這14年間，中國(guó)衛(wèi)生總費(fèi)用各部分絕對(duì)值都有所增長(zhǎng)，但衛(wèi)生總費(fèi)用中各部分比重的變化卻是不一致的。其中政府衛(wèi)生支出從1990年的25.1%下降到2004年的17%，下降了8.1個(gè)百分點(diǎn)；社會(huì)衛(wèi)生支出由39.2%下降為29.3%。下降了近10個(gè)百分點(diǎn)；居民個(gè)人衛(wèi)生支出呈現(xiàn)快速增長(zhǎng)勢(shì)頭，由1990年占衛(wèi)生總費(fèi)用的35.7%增長(zhǎng)到2004年的53.6%，上升了約18個(gè)百分點(diǎn)。如圖2所示，在衛(wèi)生支出的各部分組成中，個(gè)人支出所占比重是最大的，而政府預(yù)算衛(wèi)生支出只占較小的比重。從國(guó)際比較來(lái)看，2003年中國(guó)人均衛(wèi)生支出在世界192個(gè)國(guó)家中排名122位，仍屬低下水平，并且公共衛(wèi)生支出占衛(wèi)生總支出的比重僅為36.2%，是政府公共支出水平較低的20個(gè)國(guó)家之一。除此之外，公共衛(wèi)生支出占財(cái)政支出的比重僅為9.7%，居世界第105位。20世紀(jì)90年代以后中國(guó)公共衛(wèi)生支出占GDP的比重也在逐年下降。2003年，中國(guó)衛(wèi)生總費(fèi)用占GDP的比重僅為5.4%。這反映出中國(guó)公共衛(wèi)生服務(wù)支出的增長(zhǎng)速度與GDP增長(zhǎng)比例是極不協(xié)調(diào)的，至少?zèng)]有保證趨勢(shì)上的一致性。這和國(guó)際上經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)加大公共衛(wèi)生投入的普遍做法大相徑庭。

最后，社會(huì)福利和保障支出明顯不足。2001年以來(lái)中國(guó)社會(huì)保障支出占財(cái)政支出的比重并沒(méi)有明顯增長(zhǎng)。社會(huì)保障是現(xiàn)代社會(huì)實(shí)現(xiàn)公平的基本手段和基本要求，也是保障穩(wěn)定的重要支柱。但是由于財(cái)力不足等原因，中國(guó)社會(huì)福利和保障支出明顯不足，西方發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)福利支出一般占政府總支出的比重在40%以上，大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家這一比例都在20%左右，而中國(guó)這一比例在近幾年卻一直徘徊在1.6%左右，雖然比2003年有所提高，但才剛剛達(dá)到2%。與國(guó)際相比仍有很大的差距。

三、結(jié)論

經(jīng)過(guò)對(duì)中國(guó)公共支出具體現(xiàn)狀的分析可以看出中國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)仍存在諸多不合理之處：行政管理費(fèi)用亟待

壓縮；科教支出比重與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r尚有差距，公共支出中維持性支出和經(jīng)濟(jì)服務(wù)支出比重偏高，對(duì)社會(huì)性服務(wù)支出力度偏低。中國(guó)在教育和醫(yī)療衛(wèi)生方面的公共支出占GDP的比重大大低于幾乎所有OECD國(guó)家和大多數(shù)具有可比性的發(fā)展中國(guó)家，而中國(guó)在這些領(lǐng)域的私人支出比重反而位居世界前列。與處于類(lèi)似發(fā)展階段的其他國(guó)家相比，中國(guó)的教育和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)取得了較好的成績(jī)，但是地方政府承擔(dān)著教育和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的支出，導(dǎo)致了教育和醫(yī)療衛(wèi)生支出的不平等日益擴(kuò)大，城市和沿海地區(qū)的這一支出大大高于農(nóng)村和中西部地區(qū)。由此產(chǎn)生的結(jié)果是農(nóng)村地區(qū)的識(shí)字率、受教育年限和預(yù)期壽命等指標(biāo)都大大低于城市。

從總體來(lái)看，中國(guó)公共支出結(jié)構(gòu)符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展早期階段的基本特點(diǎn)，但與現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)體制存在明顯不適應(yīng)之處，調(diào)整和優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)勢(shì)在必行。

參考文獻(xiàn)：

1、于長(zhǎng)革.經(jīng)濟(jì)發(fā)展中影響公共支出結(jié)構(gòu)的因素分析[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2006(33).

2、世界經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織.中國(guó)公共支出面臨的挑戰(zhàn):通往更有效公平之路[M].清華大學(xué)出版社，2006.

（作者單位：孫桂波，昆明電纜股份有限公司；李艷，云南大學(xué)附屬中學(xué)）