黨的十七大將改善民生作為政治報告的主要內(nèi)容之一，各級政府將改善民生列為為民辦實(shí)事的主要方面。近年來，中央政府、地方各級政府在改善民生方面投入了大量資金，這些資金使用效果如何?政府關(guān)注、百姓關(guān)心，審計(jì)部門應(yīng)義不容辭。以對某市的民政資金進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)為契機(jī)，審計(jì)人員探索性地將效益審計(jì)理念運(yùn)用于該項(xiàng)目中，并對該項(xiàng)目資金的使用和管理效益、實(shí)施的公平效益和后期的制度效益三方面進(jìn)行了客觀、真實(shí)地分析，以期為今后“實(shí)行財政財務(wù)收支的真實(shí)合法審計(jì)與效益審計(jì)并重，逐年加大效益審計(jì)份量”，實(shí)現(xiàn)審計(jì)工作重心向效益審計(jì)轉(zhuǎn)移積累可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

一、將效益審計(jì)體現(xiàn)在科學(xué)管理上

一般而言，政府效益審計(jì)就是指對政府事業(yè)、項(xiàng)目、組織是否經(jīng)濟(jì)、高效、有成果地開展運(yùn)作的程度進(jìn)行獨(dú)立評價或檢查，目的是為公共措施的執(zhí)行和后果提供相關(guān)的信息。將效益審計(jì)理念導(dǎo)人民政資金審計(jì)項(xiàng)目中，對項(xiàng)目資金的使用和管理效益進(jìn)行分析，是此次審計(jì)的重要內(nèi)容之一。由于真實(shí)性、合規(guī)性審計(jì)質(zhì)量優(yōu)劣直接影響到審計(jì)評價的準(zhǔn)確性，是客觀公正地分析資金效益的第一手資料，在民政資金審計(jì)中，審計(jì)人員始終以真實(shí)性、合規(guī)性審計(jì)作為民政資金審計(jì)的切入點(diǎn)，以資金流動為龍頭，順藤摸瓜。

(一)審計(jì)民政資金撥付情況，分析資金撥付效益。分析資金撥付效益需要從數(shù)量和質(zhì)量兩方面展開，即中央和地方各級安排的專項(xiàng)資金和配套資金是否及時、足額，撥付的具體方式和手段是否可行有效；有無截留、擠占、挪用和違規(guī)獲取資金等問題，是否達(dá)到了預(yù)期的效果、獲得了良好成效；或有無因資金撥付不及時而延誤民政資金享用對象的基本保障，造成負(fù)效益的情況。例如，審計(jì)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該市存在虛報撫恤對象人數(shù)，多獲取財政補(bǔ)助資金幾百萬元的問題。這種多獲取財政補(bǔ)助資金用于民政部門經(jīng)費(fèi)支出或用于其他支出的做法，從數(shù)量和質(zhì)量的方面來分析，都是不符合預(yù)期要求和資金撥付要達(dá)到的成效的，是以損害民政資金未來有序運(yùn)行為代價的，是一種只顧短期局部利益，忽略長期全局效益的做法，將會造成不利于民政工作健康有序運(yùn)行的負(fù)效益。

(二)調(diào)查各級民政資金管理機(jī)構(gòu)監(jiān)管情況，分析資金管理效益。分析資金管理效益主要涉及管理機(jī)構(gòu)或項(xiàng)目管理方面的效益狀況。如管理機(jī)構(gòu)責(zé)任機(jī)制是否健全，管理方法和手段是否科學(xué)高效，是否執(zhí)行了各項(xiàng)政策規(guī)定和管理辦法，是否存在因管理不到位而帶來損失和浪費(fèi)，甚至損害了民政資金享用對象的切身利益的情況。也就是從管理角度來分析被審計(jì)調(diào)查項(xiàng)目的效益狀況。例如，經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該市某民政所在管理上集確定民政對象、審核資金發(fā)放、發(fā)放民政資金等職能于一身，缺乏有效的監(jiān)管；民政資金發(fā)放表存在隨意涂改、發(fā)放人模仿享用者簽名的現(xiàn)象。鑒于民政資金是中央立足于解決百姓困難的一項(xiàng)重要舉措，政府和相關(guān)部門為了規(guī)范民政資金的管理，促進(jìn)民政工作制度持續(xù)健康的運(yùn)行，制定出臺了一系列的政策辦法，但在一些地方尤其是縣級及以下卻沒有得到認(rèn)真落實(shí)。這種民政工作相關(guān)政策落實(shí)不完善的情況，從當(dāng)前效益來看，不便于民政資金的統(tǒng)一管理和運(yùn)作；從長遠(yuǎn)效益來看，管理效率的弱化，加大了民政資金的運(yùn)行風(fēng)險。

(三)調(diào)查民政資金的使用情況，分析資金使用效益。分析資金使用效益主要是圍繞民政資金使用情況進(jìn)行的，這方面的效益分析是當(dāng)前政府效益審計(jì)的核心內(nèi)容。重點(diǎn)是圍繞被審計(jì)調(diào)查項(xiàng)目的資金是否節(jié)約，民政資金是花大錢辦小事、還是花小錢辦大事，是否將資金真正?？顚Ｓ?，是否存在資金閑置未運(yùn)營等不經(jīng)濟(jì)情況等來進(jìn)行分析，以便審查資金使用的真實(shí)性、經(jīng)濟(jì)性和效果性。這是實(shí)現(xiàn)由過去重視資金投向、撥付等環(huán)節(jié)，到重視投向、撥付和資金利用效果，跟蹤問效的根本轉(zhuǎn)變，也是效益審計(jì)理念運(yùn)用于民政資金審計(jì)的成果之一。例如，審計(jì)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該市城鎮(zhèn)低保資金年底結(jié)余2000多萬元，相當(dāng)于一年開支數(shù)。結(jié)合效益分析成果，審計(jì)提出建議有關(guān)部門應(yīng)研究資金大量結(jié)余的原因，以保證民政資金制度持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

二、將效益審計(jì)體現(xiàn)在社會公平上

民政資金項(xiàng)目的非盈利性，決定了衡量其效益不能 只關(guān)注其資金的經(jīng)濟(jì)效益，更要注重其滿足社會共同需要的優(yōu)劣程度，及推動國民經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)持續(xù)、快速、健康發(fā)展的效果。而公平是實(shí)現(xiàn)社會效益的基礎(chǔ)之一，項(xiàng)目實(shí)施中公平目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，將極大促進(jìn)項(xiàng)目效益的提高。對民政資金實(shí)施的公平效益分析既是審計(jì)人員審計(jì)調(diào)查關(guān)注的重點(diǎn)，也是效益審計(jì)理念運(yùn)用于民政資金審計(jì)調(diào)查的突出體現(xiàn)。

審計(jì)調(diào)查中，審計(jì)人員嘗試使用了一些非傳統(tǒng)的調(diào)查方法，諸如發(fā)放調(diào)查表來考察百姓滿意度，以便進(jìn)一步分析民政資金的社會效益。例如，某地在發(fā)放春荒補(bǔ)助時，全縣20個鄉(xiāng)(鎮(zhèn))，只對6個鄉(xiāng)(鎮(zhèn))補(bǔ)助，6個受補(bǔ)助的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))得到的救災(zāi)款又大多給了敬老院。而實(shí)施春荒補(bǔ)助項(xiàng)目的社會公平效益在于春荒補(bǔ)助資金的實(shí)施是否給當(dāng)?shù)卮蠖嗬щy群眾帶來確確實(shí)實(shí)的好處，好處有多大，達(dá)到預(yù)期效果沒有；是否符合均衡機(jī)制原理，是否促進(jìn)了社會安定團(tuán)結(jié)和和諧社會的構(gòu)建；是否有助于形成社會的良性公平效益。該項(xiàng)目的實(shí)施要達(dá)到的公平效益絕不是只能讓少數(shù)人獲益，卻使多數(shù)人受損。結(jié)合效益分析成果，審計(jì)提出建議，政府在規(guī)劃項(xiàng)目實(shí)施時，既要考慮地域發(fā)展和各地經(jīng)濟(jì)狀況客觀存在的不平衡性，又要考慮兼顧公平，形成大區(qū)域的均衡公平機(jī)制，注意政策向貧困地區(qū)的適當(dāng)傾斜，以便民政資金項(xiàng)目實(shí)施帶來的實(shí)惠遍及貧困地區(qū)的家家戶戶。

三、將效益審計(jì)體現(xiàn)在完善制度上

民政資金審計(jì)調(diào)查項(xiàng)目結(jié)束后，審計(jì)人員應(yīng)對該項(xiàng)目實(shí)行后續(xù)跟蹤問效。了解當(dāng)?shù)卣跋嚓P(guān)部門對審計(jì)調(diào)查揭示問題的重視程度，以及整改措施。例如，針對審計(jì)揭示的民政經(jīng)辦機(jī)構(gòu)大量使用民政資金問題，建議實(shí)施業(yè)務(wù)管理與資金管理分離，減少中間環(huán)節(jié)；針對目前我省已實(shí)施涉農(nóng)資金“一卡通”，各地民政所基本不直接發(fā)放民政資金，建議各地應(yīng)對歷年結(jié)存在民政所的資金進(jìn)行清理，將資金集中于財政部門管理；針對各地某些資金結(jié)余較大，目前補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)相對較低，建議適當(dāng)提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)等。

上述方面的進(jìn)一步合理規(guī)范，不僅對改進(jìn)和完善民政工作發(fā)揮可積極的作用，也是實(shí)現(xiàn)效益的重要手段，尤其是在制度效益價值更為突顯的今天。這一系列措施的出臺，不僅表明本次審計(jì)調(diào)查對民政工作的健康發(fā)展起到了不可或缺的作用，更體現(xiàn)了效益審計(jì)理念運(yùn)用于該審計(jì)調(diào)查項(xiàng)目帶來的良好的后期制度效益。

總之，將效益審計(jì)理念運(yùn)用于民政資金審計(jì)調(diào)查項(xiàng)目中，探索性地對民政資金審計(jì)調(diào)查項(xiàng)目資金的使用和管理效益、民政資金實(shí)施的公平效益、民政資金審計(jì)調(diào)查項(xiàng)目后期形成的制度效益進(jìn)行分析，并提出可行的審計(jì)建議以便決策部門決策參考的一系列嘗試，對當(dāng)前和今后效益審計(jì)的實(shí)施都具有相當(dāng)重要意義。

(作者單位，江西省審計(jì)廳)