［摘要］ 對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)實(shí)行“國有民用”的改革是解決“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵?！皣小本褪前阉^集體所有的土地實(shí)行與城鎮(zhèn)土地一樣的國家所有，“民用”就是歸農(nóng)民和其他民事主體長期使用。通過修改相關(guān)法律和建立土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)民轉(zhuǎn)移和城鄉(xiāng)互動的良性機(jī)制，是實(shí)現(xiàn)土地“國有民用”的有效途徑。

[關(guān)鍵詞] 農(nóng)村土地 國有民用 “三農(nóng)”問題

農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題是國家現(xiàn)代化和工業(yè)化過程中難以回避的問題，也是影響深遠(yuǎn)和急需解決的問題。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)不穩(wěn)，可持續(xù)增長的長效機(jī)制沒有形成，將會威脅國家的糧食安全和社會穩(wěn)定。農(nóng)村發(fā)展滯后，農(nóng)村教育、衛(wèi)生、醫(yī)療水平偏低，必然會阻礙全面建設(shè)小康社會總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。農(nóng)民增收減負(fù)，農(nóng)村富余勞動力就業(yè)和農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移，都任重道遠(yuǎn)?，F(xiàn)在和未來一段時間內(nèi)，“三農(nóng)”問題仍將是需要解決的緊迫問題。

一、破解“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵在于土地

1.“三農(nóng)”問題的根源在于農(nóng)村土地

國家為解決“三農(nóng)”問題已經(jīng)做出了很大努力，收到了初步成效，但是，深層次的矛盾依然存在，必須從根本上解決。

“三農(nóng)”問題是國家發(fā)展中的問題，其出現(xiàn)和存在是政治因素、經(jīng)濟(jì)因素和社會因素共同作用的結(jié)果。問題的成因非常復(fù)雜，涉及到城鄉(xiāng)二元體制的影響，包括人口、資源與環(huán)境方面的因素，也有體制和機(jī)制方面的制約。然而，所有的涉農(nóng)問題都直接和間接地與土地有關(guān)，在所有因素中，土地首當(dāng)其沖?？梢哉f，“三農(nóng)”問題的根本原因在于農(nóng)村土地，必須從農(nóng)村土地方面尋找解決問題的答案。

2.農(nóng)村土地問題的核心在產(chǎn)權(quán)

農(nóng)村土地作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民生存的基礎(chǔ)，本應(yīng)得到農(nóng)民的珍惜和保護(hù)，得到農(nóng)民的精心使用。然而，實(shí)際上卻存在著大量土地資源保護(hù)不力、農(nóng)民種地短期行為、土壤地力持續(xù)下降、土地資本作用難以發(fā)揮的情況，其主要原因是農(nóng)村土地制度的產(chǎn)權(quán)設(shè)計(jì)問題?！叭藷o恒產(chǎn)，便無恒心”，權(quán)宜之計(jì)的承包，必然伴隨權(quán)宜之計(jì)的生產(chǎn)。雖然說，產(chǎn)權(quán)不是萬能的，這是指產(chǎn)權(quán)之外的因素也很重要，但前提還是先有產(chǎn)權(quán)，產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)作用是不言而喻的。明晰的產(chǎn)權(quán)制度是市場經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)。農(nóng)村土地和城市土地作為國家的重要資源、特殊財(cái)產(chǎn)和生產(chǎn)資料，必須有與市場經(jīng)濟(jì)體制要求相一致的產(chǎn)權(quán)制度。

3.農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體虛位是關(guān)鍵

在產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計(jì)中，作為產(chǎn)權(quán)客體的生產(chǎn)資料、財(cái)產(chǎn)和資源等都是客觀存在的，只有一個細(xì)化程度的問題。作為產(chǎn)權(quán)主體的個人、法人組織和國家也是客觀存在的，只是人的不同組合而已。而法律規(guī)定的主體與客體的關(guān)系就是所有權(quán)的制度安排，這種制度安排應(yīng)該反映產(chǎn)權(quán)關(guān)系的實(shí)際和所有制的本質(zhì)要求，起到固定和規(guī)范產(chǎn)權(quán)關(guān)系的作用。但是，國家憲法對土地所有制的規(guī)定不嚴(yán)密，造成農(nóng)村現(xiàn)行土地制度的根本缺陷，使農(nóng)村土地所有權(quán)主體虛位。從憲法條文的字面上看，不是沒有主體，而是主體不具體，或?qū)嵸|(zhì)上不存在。國家憲法規(guī)定，農(nóng)村土地歸“勞動群眾集體”所有，這個主體是傳統(tǒng)所有制理論在政治經(jīng)濟(jì)學(xué)上的一個意識形態(tài)概念，不是法律意義上的民事主體，同時，“三級所有”中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民委員會和村民小組也不是集體經(jīng)濟(jì)組織，這就使農(nóng)村土地處于人人所有和人人沒有的境地。而農(nóng)民通過村干部從這樣的主體之手來承包土地，缺乏應(yīng)有的安全感和穩(wěn)定性，政府只好靠臨時政策和領(lǐng)導(dǎo)講話來經(jīng)常強(qiáng)調(diào)不變，而實(shí)際上不能不變。在這種情況下，農(nóng)村出現(xiàn)了一系列與農(nóng)村土地相關(guān)的問題，也就不足為怪了。

二、具體改革方案選擇

1.改革農(nóng)村土地制度勢在必行

“三農(nóng)”問題的存在，倍受社會各界關(guān)注，專家學(xué)者們也在出主意、想辦法，特別是黨和政府高度重視，已經(jīng)采取了一系列的舉措，并取得了初步成果。自改革開放以來，基本解決了13億人的吃飯問題，大大減少了農(nóng)村貧困人口，轉(zhuǎn)移了1.4億個農(nóng)村富余勞動力，使農(nóng)村人口維持在8億人以下，農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)體系初步建立，農(nóng)村居民生活水平不斷提高，農(nóng)村教育、衛(wèi)生、醫(yī)療和社保工作也取得了進(jìn)展。這些進(jìn)步都是明顯的，但是，深層次的矛盾和問題依然存在，一些治標(biāo)不治本的措施能使“三農(nóng)”問題有所緩解，卻不能從根本上解決?！叭r(nóng)”問題依然根深蒂固，根源就在于農(nóng)村土地制度存在缺陷，改革農(nóng)村土地制度勢在必行。

2.對若干改革方案的分析

存在“三農(nóng)”問題，就需要解決問題。找到了問題的關(guān)鍵，就要對癥開方。針對農(nóng)村土地問題，許多專家學(xué)者提出了一些建議方案，雖然不乏參考價值，但也都存在一些問題。

方案1：淡化所有權(quán)，強(qiáng)化使用權(quán)。[1]策略是回避所有權(quán)改革，指望通過突出使用權(quán)解決問題。其實(shí)，強(qiáng)化使用權(quán)的前提是所有權(quán)明晰，在所有權(quán)主體缺位的情況下，想通過淡化所有權(quán)來強(qiáng)化使用權(quán)是行不通的，對解決問題于事無補(bǔ)。

方案2：在集體所有制框架內(nèi)改革完善。[1]其實(shí)，改革開放以來進(jìn)行的就是類似的這種改革，證明是治標(biāo)不治本，只能緩解問題，不能解決問題，也不可取。

方案3：對集體土地進(jìn)行股份制改造，把土地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)化為股權(quán)后再分配給農(nóng)民個人。[2]其實(shí)就是化公為私，變相私有化，為了保持公有制性質(zhì)，再把股份合到一起，成立公司，這與走合作化的老路子差不多，只是采用公司化經(jīng)營。這種方式找到個別成功的例子不難，作為普遍的作法卻行不通。

方案4：對農(nóng)村土地直接私有化，給農(nóng)民完整的土地所有權(quán)。[3]客觀地講，這種方式對解決產(chǎn)權(quán)缺位問題是最佳方案，但是，私有制也有弊端，因私有財(cái)產(chǎn)不可侵犯，而損害公共利益的例子也屢見不鮮。特別是它與中國的社會主義性質(zhì)相抵觸，無法實(shí)施。

3.農(nóng)村土地“國有民用”是解決“三農(nóng)”問題的突破口

中國改革是社會主義制度的自我完善，對農(nóng)村土地制度的改革也不例外，也應(yīng)該是對現(xiàn)有制度的自我完善。具體來講，把農(nóng)村土地的集體所有權(quán)改為國家所有，把土地承包權(quán)改為使用權(quán)，[4]即實(shí)行農(nóng)村土地“國有民用”。這是現(xiàn)實(shí)可行的方案，是解決“三農(nóng)”問題的突破口。農(nóng)村土地實(shí)行“國有民用”后，不僅使原來農(nóng)村土地的實(shí)質(zhì)國有變?yōu)閷?shí)際國有，而且使農(nóng)村土地與城市土地一樣，共同實(shí)行“國有民用”，實(shí)現(xiàn)國家土地產(chǎn)權(quán)制度的基本統(tǒng)一。對全國(特別行政區(qū)除外)土地統(tǒng)一實(shí)行“國有民用”后，把土地使用權(quán)完整地賦予各種民事主體。在農(nóng)村主要是歸農(nóng)民使用，在城市可以允許市民使用，在全國就是允許具有民事主體資格的各種經(jīng)濟(jì)組織、社會團(tuán)體以及其他社會成員使用，甚至允許外國民事主體使用。以修改法律的方式，實(shí)現(xiàn)中國土地制度的全面改革，使國有土地所有權(quán)向擁有土地資源的方向發(fā)展，民事主體的土地承包權(quán)和土地使用權(quán)向完整使用權(quán)的方向完善。

三、土地“國有民用”的具體步驟和措施

1.完善現(xiàn)有法律，實(shí)行土地國有

中國的社會主義性質(zhì)在所有制方面的體現(xiàn)就是實(shí)行公有制為主體，落實(shí)到土地制度方面就是土地實(shí)行公有，傳統(tǒng)上分為國家所有和集體所有，由于集體所有的主體虛位，實(shí)質(zhì)上已經(jīng)是變相國家所有。從國家憲法層次講，1982年的憲法規(guī)定城市土地歸國家所有，農(nóng)村土地歸集體所有，在此之前的土地產(chǎn)權(quán)性質(zhì)并不明確。土地性質(zhì)是憲法規(guī)定的，那就按照法律程序，通過修改憲法，把包括城市土地和農(nóng)村土地在內(nèi)的所有土地一律實(shí)行國有(特別行政區(qū)除外)，從法律層面上完成土地國有化。

2.尊重土地承包現(xiàn)狀，確定農(nóng)民對土地的長期使用權(quán)

對農(nóng)村集體土地而言，只是在現(xiàn)行土地承包制的框架下，把承包權(quán)改為使用權(quán)，把承包年限改為長期使用，實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過渡。而相關(guān)的土地管理法及其實(shí)施細(xì)則也照此進(jìn)行修改即可。在農(nóng)村土地承包法中規(guī)定承包期為30年不變，這是為給農(nóng)民吃定心丸而確定的最低年限，現(xiàn)在，把農(nóng)民仍在承包的土地承包期延長為永久使用，肯定會得到農(nóng)民的擁護(hù)。對還沒有明確使用權(quán)的機(jī)動地、荒地、荒山等，在劃清地界、劃清地塊的基礎(chǔ)上，采用規(guī)范性掛牌出讓方式，逐步出讓給農(nóng)民、市民等有意使用土地的民事主體使用。

3.完善土地管理體制，加強(qiáng)依法管理

對城市現(xiàn)有土地，委托市地級以上人民政府實(shí)行屬地管理；對農(nóng)村土地，委托縣級人民政府具體管理，實(shí)行按面積分級審批，土地收益各級分成。對耕地實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)政策，對公益用地、農(nóng)業(yè)用地和商業(yè)用地等按性質(zhì)分類管理，對土地使用情況嚴(yán)格監(jiān)管。通過逐步規(guī)范，形成土地使用權(quán)受法律保護(hù)、具體使用活動受法律監(jiān)督、使用權(quán)有序轉(zhuǎn)讓的良好局面。

4.完善配套措施，促進(jìn)土地資本化進(jìn)程

在對農(nóng)村土地實(shí)行“國有民用”的改革過程中，應(yīng)盡快完善相關(guān)配套措施，建立長效機(jī)制，積極推進(jìn)土地資本化進(jìn)程，推進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題的盡快解決。

一是有效保護(hù)耕地，建立糧食生產(chǎn)穩(wěn)定增長的長效機(jī)制。農(nóng)村土地“國有民用”后，應(yīng)對占用耕地項(xiàng)目嚴(yán)格把關(guān)，權(quán)力上收，只有國家級項(xiàng)目在不得以情況下才可占用耕地。鼓勵農(nóng)民實(shí)行聯(lián)片經(jīng)營，提高規(guī)模效益?？刂妻r(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格，降低生產(chǎn)成本，放開糧食價格，提高比較效益，增加農(nóng)民收入，提高農(nóng)民種糧的積極性。利用特殊政策，鼓勵農(nóng)民積極整理土地，開發(fā)邊遠(yuǎn)地區(qū)，開荒造田，治理沙漠，改善生態(tài)環(huán)境，擴(kuò)大耕地，管好用好土地。

二是建立土地資本有序出讓的周轉(zhuǎn)機(jī)制。讓土地使用權(quán)成為農(nóng)民可抵押、可轉(zhuǎn)讓、可繼承的經(jīng)營性資本，在土地產(chǎn)權(quán)交易市場上有序流轉(zhuǎn)，使土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓收入成為農(nóng)民離土離鄉(xiāng)的周轉(zhuǎn)金，成為進(jìn)城工作和定居的安家費(fèi)。通過農(nóng)村土地使用權(quán)資本化、市場化，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化和國家現(xiàn)代化。

三是建立農(nóng)村富余勞動力和人口離土離鄉(xiāng)的轉(zhuǎn)移機(jī)制。鼓勵已經(jīng)進(jìn)城的農(nóng)民轉(zhuǎn)讓土地，離土離鄉(xiāng)，盡快減少農(nóng)民和農(nóng)村人口，放開中小城市的戶籍管理，接納農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工和生活。

四是建立城鄉(xiāng)一體統(tǒng)籌發(fā)展的互動機(jī)制。國家應(yīng)加大對農(nóng)村教育的支持力度，對貧困地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)應(yīng)實(shí)行國家統(tǒng)籌，對落后地區(qū)教育給予補(bǔ)貼。國家加大對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入力度，加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境建設(shè)和治理河流污染。加快中小城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為農(nóng)村勞動力和人口提供更多就業(yè)機(jī)會和生活空間，使農(nóng)民和農(nóng)村人口離土離鄉(xiāng)，減輕對土地和環(huán)境的壓力，形成城市帶動農(nóng)村、農(nóng)村促進(jìn)城市、城鄉(xiāng)一體、互動發(fā)展的新格局。

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（責(zé)任編輯/劉惠音）