[摘要] 本文介紹了我國(guó)集體林權(quán)制度改革現(xiàn)狀，分析了集體林權(quán)制度改革的制約因素，提出加快我國(guó)集體林權(quán)制度改革的政策建議。

[關(guān)鍵詞] 集體林權(quán)改革； 現(xiàn)狀； 制約因素； 政策建議

[中圖分類號(hào)] F362.60 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)]1007-1962（2008）08-0019-03

一、我國(guó)集體林權(quán)制度改革現(xiàn)狀

我國(guó)的集體林權(quán)改革歷經(jīng)了五個(gè)階段的演變：土地改革時(shí)期的分林到戶階段、農(nóng)業(yè)合作化時(shí)期的山林入社階段、人民公社時(shí)期的山林集體所有、集體經(jīng)營(yíng)階段和上世紀(jì)80年代初的林業(yè)“三定”階段以及新世紀(jì)以來(lái)的集體林權(quán)改革階段。

第五階段的集體林權(quán)改革是在2003年啟動(dòng)，國(guó)家以福建、江西為試點(diǎn)省份，并于2006年底在全國(guó)全面推廣。改革的重點(diǎn)是從明晰產(chǎn)權(quán)入手，重塑林業(yè)微觀經(jīng)營(yíng)主體，建立以林農(nóng)為主體的微觀市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體，放活山林經(jīng)營(yíng)權(quán)，落實(shí)林業(yè)經(jīng)營(yíng)者對(duì)林木的處置權(quán)，確保林地經(jīng)營(yíng)者的收益權(quán)。具體做法是將集體林地均分到戶（聯(lián)戶），實(shí)現(xiàn)“均山、均權(quán)、均利”和“耕者有其山”，以法律形式頒發(fā)林權(quán)證，對(duì)于中國(guó)廣大農(nóng)民來(lái)說(shuō)，它具有類似當(dāng)年農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的重大意義。

目前，全國(guó)有27個(gè)省區(qū)市成立了集體林權(quán)制度改革領(lǐng)導(dǎo)和工作機(jī)構(gòu)，有16個(gè)省區(qū)市制定了政策性文件。福建、江西、遼寧等省基本完成主體改革任務(wù)，正在推進(jìn)配套改革；云南、安徽、河北、湖北4省主體改革全面推開；湖南、河南、貴州、海南等8省市正在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，今年將全面推開；其他省區(qū)也在積極開展試點(diǎn)、深入調(diào)研，進(jìn)行前期準(zhǔn)備。全國(guó)承包到戶的林地約6.6億畝，占集體林業(yè)用地的27.5%。

林改破解了制約集體林業(yè)發(fā)展的體制性障礙，林業(yè)發(fā)展活力明顯增強(qiáng)。一是充分激發(fā)了農(nóng)民造林、育林、護(hù)林的積極性，推動(dòng)了生態(tài)建設(shè)和保護(hù)。造林面積成倍增加，盜伐亂伐林木案件和森林火災(zāi)大幅度減少。二是極大地解放和發(fā)展了林業(yè)生產(chǎn)力，有效發(fā)揮了林地資源的潛力，促進(jìn)了農(nóng)民增收致富。三是基本理順了山區(qū)林區(qū)發(fā)展的諸多關(guān)系，農(nóng)村社會(huì)矛盾明顯減少，促進(jìn)了農(nóng)村和諧穩(wěn)定。已經(jīng)完成主體改革的省份，山林糾紛調(diào)處率達(dá)到70%—94%。四是有效盤活了林區(qū)資源，促進(jìn)了各種生產(chǎn)要素向林業(yè)流動(dòng)。福建省林業(yè)全年吸納社會(huì)資金80多億元，累計(jì)獲得林權(quán)抵押貸款42億元；浙江省今后5年可從農(nóng)發(fā)行獲得林業(yè)貸款50億元；江西省正在開展森林火災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)；遼寧省山地經(jīng)濟(jì)日趨活躍。

二、目前集體林權(quán)改革存在的問(wèn)題

在肯定我國(guó)集體林權(quán)改革已經(jīng)取得巨大成效的同時(shí)，也不能忽視其中或明顯或隱藏地存在的許多問(wèn)題。這些問(wèn)題如果處理不好，其產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)將是不可忽視的。這些問(wèn)題可以概括為如下幾個(gè)方面。

1.思想認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一，宣傳落實(shí)不到位。

在已經(jīng)全面推進(jìn)林改的地方，大部分群眾對(duì)開展林改是支持和擁護(hù)的。但在尚未全面開展改革的省份，各方反映不一，認(rèn)識(shí)不同。如有的地方領(lǐng)導(dǎo)對(duì)林改有擔(dān)憂和顧慮，怕產(chǎn)權(quán)難以明晰，怕改革引發(fā)矛盾，怕減輕稅費(fèi)加重縣鄉(xiāng)村財(cái)政經(jīng)濟(jì)困難，甚至可能影響基層政權(quán)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。大部分農(nóng)戶了解到改革的目的和政策后，對(duì)林改表示贊成和歡迎；但在改革基礎(chǔ)較為薄弱的地方，由于政策宣傳落實(shí)不到位，一些農(nóng)戶對(duì)改革麻木不仁，抱著無(wú)所謂的態(tài)度；也有群眾片面認(rèn)為林改是“開口子、賣林子、砍樹子、修房子”，落實(shí)林權(quán)的實(shí)質(zhì)就是分享集體公共資源的“最后晚餐”。

2.效率與公平的張力。

在實(shí)際操作中，既然政策規(guī)定村集體組織在林改中享有自主決定權(quán)，也就為林改中可能出現(xiàn)的“違規(guī)”操作提供了制度前提，特別是農(nóng)村存在的各種非正式制度缺漏更容易使改革目標(biāo)發(fā)生偏離。這點(diǎn)又多半與村級(jí)權(quán)力的不規(guī)范運(yùn)作和尋租行為密切相關(guān)(朱冬亮：《集體林權(quán)制度改革中的社會(huì)排斥機(jī)制分析》，《廈門大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2007年第3期)。在實(shí)踐層面上，“先村內(nèi)后村外”缺乏操作性，反而給一些有資金能力的人提供了機(jī)會(huì)。按照林改的政策規(guī)定，山場(chǎng)拍賣必須通過(guò)市場(chǎng)化的“公開”招投標(biāo)的方式進(jìn)行。然而，在這個(gè)過(guò)程中，由于普通農(nóng)民嚴(yán)重缺乏資金，他們?cè)谡型稑?biāo)中根本沒(méi)有相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和外部投標(biāo)人進(jìn)行競(jìng)標(biāo)。有些村干部在流轉(zhuǎn)程序上未嚴(yán)格依法、依規(guī)操作，未經(jīng)林業(yè)主管部門批準(zhǔn)，沒(méi)有經(jīng)過(guò)村民大會(huì)，擅自轉(zhuǎn)讓、出賣山林，導(dǎo)致本村村民無(wú)山可耕或者引發(fā)對(duì)林地權(quán)屬的糾紛。當(dāng)林地需要采伐或是群眾不同意出現(xiàn)上訪時(shí)，林業(yè)主管部門才被動(dòng)得知，處理起來(lái)難度很大。

3.集體林地流轉(zhuǎn)過(guò)程中存在隱患。

林權(quán)改革的目的之一是“建立林權(quán)流轉(zhuǎn)平臺(tái)，農(nóng)民可依法將擁有的林木所有權(quán)和林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、買賣、變現(xiàn)”。(蔡小偉、趙鵬：《山定權(quán) 人定心 樹定根 福建推行林權(quán)制度改革》，《人民日?qǐng)?bào)》，2006年2月12日)由于林權(quán)流轉(zhuǎn)是一個(gè)非常復(fù)雜的問(wèn)題，其中涉及山林的評(píng)估、林權(quán)貸款等后續(xù)問(wèn)題。這些問(wèn)題如果處理不好，也將直接影響林權(quán)改革績(jī)效的正常發(fā)揮，帶來(lái)許多難以解決的“后遺癥”。林改之后，我國(guó)的林地和林木的流轉(zhuǎn)交易日趨活躍，一定程度上激活了林業(yè)生產(chǎn)要素，但在一些地方，有些人利用手中掌握的權(quán)力資源或以其他方式，以促進(jìn)林權(quán)流轉(zhuǎn)之名行林地兼并之實(shí)，風(fēng)險(xiǎn)不容低估。在一些地區(qū)，雖然林權(quán)改革剛剛完成，但是林權(quán)的流轉(zhuǎn)卻異常頻繁，有些人（包括政府工作人員）以此迅速發(fā)家致富。雖然這里面有些是正常的市場(chǎng)行為，但其間也夾帶部分集體林業(yè)資產(chǎn)的迅速流失，成為私人資產(chǎn)。而且林權(quán)兼并現(xiàn)象發(fā)展速度之快令人吃驚。

4.林改的“運(yùn)轉(zhuǎn)性投入”。

林改需要保證工作經(jīng)費(fèi)，包括其他經(jīng)費(fèi)，以確保林改過(guò)程中的工程勘察等工作的進(jìn)行。另一方面，林改中的主管部門面臨著一些自身利益的調(diào)整問(wèn)題。林改后“兩金”將大幅度削減，以湖北省為例，“兩金”削減一半實(shí)際上減近1個(gè)億（過(guò)去縣市為了少上交，上報(bào)的基數(shù)大部分都有所保留)，而湖北省的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付目前只解決了3500萬(wàn)，變成越改革基層林業(yè)部門人員的收入就越低。一些地方林業(yè)部門擔(dān)心林改工作經(jīng)費(fèi)沒(méi)有保障，因而對(duì)林改工作不積極。此外，林業(yè)部門過(guò)去曾遺留的債權(quán)債務(wù)，底數(shù)有多少，許多地方政府并未摸清。一些地方政府部門在此認(rèn)識(shí)上有誤區(qū)，認(rèn)為林改后的財(cái)政投入可以減少。顯然這將難以確保林業(yè)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織在林改中的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

5.林地“四權(quán)”的分離。

在林改的操作上，國(guó)家強(qiáng)調(diào)要把山林所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、處置權(quán)、收益權(quán)“四權(quán)”的落實(shí)作為一個(gè)有機(jī)整體推進(jìn)，建立以林農(nóng)為主體的微觀市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體，但諸多因素制約國(guó)家的林改目標(biāo)。而在現(xiàn)實(shí)中，由于土地問(wèn)題的重要性，土地產(chǎn)權(quán)往往是被分割為所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)，國(guó)家、集體和林農(nóng)分別在這“四權(quán)”中形成不同的利益主體。(朱冬亮：《集體林權(quán)制度改革中的社會(huì)排斥機(jī)制分析》，《廈門大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2007年第3期)國(guó)家規(guī)定集體森林資源林權(quán)主體應(yīng)該是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織?，F(xiàn)實(shí)中，一般由村民委員會(huì)充當(dāng)所有權(quán)主體代表，集體所有權(quán)的執(zhí)行者是村委會(huì)，這種權(quán)利享有者與執(zhí)行人的不一致，導(dǎo)致所有權(quán)的意志有時(shí)無(wú)法實(shí)現(xiàn)。關(guān)于林地的處置權(quán)，國(guó)家基于林業(yè)資源保護(hù)的初衷，制定復(fù)雜的采伐申請(qǐng)程序，對(duì)采伐內(nèi)容和采伐指標(biāo)做了嚴(yán)格的限制，林權(quán)人在處置林權(quán)的流轉(zhuǎn)、林木采伐、運(yùn)輸時(shí)受到很大的制約。另一方面，國(guó)家在村莊推動(dòng)林改時(shí)，一些村集體在此次改革前已經(jīng)簽訂了長(zhǎng)期林地轉(zhuǎn)讓合同。導(dǎo)致一些林農(nóng)在此次林改中仍然沒(méi)有得到林地的使用權(quán)。

6.林改進(jìn)度不平衡。

從全國(guó)來(lái)看，由于自然和歷史、體制方面的原因，導(dǎo)致各地林地生產(chǎn)力、林業(yè)經(jīng)營(yíng)效益、林農(nóng)對(duì)山地依賴性等方面都有很大不同，如何因地制宜，從實(shí)際出發(fā)，選擇合適的改革措施和辦法，確實(shí)有不少難度。比如在青海省，農(nóng)民對(duì)林改的預(yù)期收益不高。這主要是由于當(dāng)?shù)貧夂蚝?，土地瘠薄，林地生產(chǎn)率很低，造林樹種單一，生產(chǎn)周期長(zhǎng)，成林難度大，經(jīng)營(yíng)成本高，按當(dāng)?shù)亓洲r(nóng)的說(shuō)法“造林難度大的比拉扯一個(gè)娃娃都難”，林地經(jīng)營(yíng)所能給林農(nóng)帶來(lái)的直接收益十分有限。許多人寧愿外出打工，也不愿意經(jīng)營(yíng)林業(yè)。此外由于地方財(cái)政困難，在沒(méi)有國(guó)家專項(xiàng)資金的前提下，很難開展此項(xiàng)工作。

此外，在林業(yè)的一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)（如采伐和稅費(fèi)政策的調(diào)整、森林資源流轉(zhuǎn)、森林資源資產(chǎn)評(píng)估、林權(quán)抵押貸款等），缺乏完善的政策和法規(guī)作支撐，僅靠地方出臺(tái)的一些文件和改革舉措，難以有效推進(jìn)改革進(jìn)程。

三、完善集體林權(quán)制度改革的建議

通過(guò)上面對(duì)林權(quán)改革的制約因素的分析，我們的思考與建議如下：

1.轉(zhuǎn)換林改工作機(jī)制，為林改提供組織保證。

為了更好地推動(dòng)林改的順利進(jìn)行，各級(jí)地方政府主管林業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)親自帶領(lǐng)專班，深入基層調(diào)查研究，吃透政策精神，廣泛聽取各方面的意見(jiàn)，把林改當(dāng)作林業(yè)工作的頭等大事，當(dāng)作家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和農(nóng)村稅費(fèi)改革之后的又一次重大改革來(lái)抓，真正使這次林改成為林農(nóng)多增收的改革；成為吸納社會(huì)力量，加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的改革。為此，政府要在人員、經(jīng)費(fèi)、政策上，為林權(quán)改革提供必要條件和組織保證。

2.落實(shí)林改經(jīng)費(fèi)，確保林業(yè)部門的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

科學(xué)計(jì)算林改成本是落實(shí)林改經(jīng)費(fèi)的前提和基礎(chǔ)。根據(jù)調(diào)研情況，我們以為，林改支出主要包括內(nèi)業(yè)、外業(yè)、培訓(xùn)、檔案建立、設(shè)備購(gòu)置、領(lǐng)導(dǎo)調(diào)研等五部分。以福建為例，截至2006年12月，福建已經(jīng)明晰產(chǎn)權(quán)面積9706.08萬(wàn)畝，林改以來(lái)累計(jì)支出26715.45萬(wàn)元，全省平均2.752元/畝，其中：省、市、縣、鄉(xiāng)支出19897.88萬(wàn)元，平均每畝2.05元/畝，村自籌6817.59萬(wàn)元，平均0.702元/畝。 雖然福建的情況與各省有些差異，但是林改每畝的成本仍然具有重要的參考意義，有些省的財(cái)政將林改經(jīng)費(fèi)定在每畝只有1元顯然是太少?？紤]到各方面因素，建議按我國(guó)集林林改的成本至少應(yīng)由國(guó)家財(cái)政以每畝2元?jiǎng)潛芰指慕?jīng)費(fèi)。各級(jí)地方政府應(yīng)該在明確成本總數(shù)和分擔(dān)程度的基礎(chǔ)上，按時(shí)、足額支付林改經(jīng)費(fèi)，確保林改這一惠民政策得到有效貫徹落實(shí)。

3.釋放各類配套改革，鞏固林改成果。

配套改革是集體林權(quán)制度改革的重要內(nèi)容，是鞏固林權(quán)改革成果的重要保證。各項(xiàng)配套改革措施包括：（1）減征“兩金”。除按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)征收的“兩金”和經(jīng)物價(jià)部門核準(zhǔn)的證件工本費(fèi)、森林資源資產(chǎn)評(píng)估和交易服務(wù)收費(fèi)外，其他涉林收費(fèi)項(xiàng)目給予取消，有條件的地方，可以先行免除“兩金”的征收。林業(yè)部門由于免征“兩金”而形成的經(jīng)費(fèi)缺口，由財(cái)政通過(guò)轉(zhuǎn)移支付解決。（2）林業(yè)要素市場(chǎng)建設(shè)。建立林業(yè)生產(chǎn)要素市場(chǎng)，是搭建林地、林木等林業(yè)生產(chǎn)要素交易平臺(tái)。地方政府要統(tǒng)籌規(guī)劃，合理布局，逐步建立起多層次的林業(yè)生產(chǎn)要素市場(chǎng)，對(duì)依法流轉(zhuǎn)的林地、林木等生產(chǎn)要素實(shí)行掛牌交易。（3）地方政府推動(dòng)建立起配置合理、適應(yīng)森林資源流轉(zhuǎn)和抵押貸款需要的森林資源資產(chǎn)評(píng)估體系，凡集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的山林林地使用權(quán)和林木所有權(quán)的流轉(zhuǎn)，都必須進(jìn)行森林資源資產(chǎn)評(píng)估。（4）林權(quán)抵押貸款工作的啟動(dòng)。地方政府的林業(yè)和金融部門相互支持配合，共同推進(jìn)林業(yè)資產(chǎn)抵押貸款行為的規(guī)范。同時(shí)，加快建立森林資源資產(chǎn)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。（5）林業(yè)管理體制改革。做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)管理站人員分流安置工作。對(duì)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站富余人員，應(yīng)適當(dāng)分流安置。

4.兼顧效率與公平原則，讓林農(nóng)共享受益。

林改的受益者應(yīng)該是絕大部分的村民，對(duì)于已經(jīng)確權(quán)到戶的試點(diǎn)地方，這些地方政府應(yīng)努力做好以下幾點(diǎn)：(1)妥善做好剩余部分山場(chǎng)的林改工作，盡量讓無(wú)林地或林地面積少的農(nóng)戶獲得剩余山場(chǎng)。(2)重新分配林地跡地。如果林權(quán)承包者只是承包經(jīng)營(yíng)本代林，那么本代山林采伐完之后，其采伐跡地部分向本村村民平均分配、低償轉(zhuǎn)讓，并對(duì)非農(nóng)業(yè)非農(nóng)村資本進(jìn)入林權(quán)競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)進(jìn)行適當(dāng)?shù)暮侠硐拗啤?3)讓村民適當(dāng)“分享”林權(quán)升值的部分收益，給村民適當(dāng)合理的補(bǔ)償。對(duì)于尚未或者剛剛開始林改的地方則要努力規(guī)避只追求效率而忽略公平的傾向。

5.因地制宜，逐步鋪開。

為了使改革經(jīng)得起歷史檢驗(yàn)，各地要在試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上逐步鋪開，不要趕進(jìn)度和走過(guò)場(chǎng)，進(jìn)度應(yīng)服從質(zhì)量，不應(yīng)要求每一個(gè)縣市的所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組齊頭并進(jìn)，而應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，根據(jù)不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組的基礎(chǔ)條件做出不同的時(shí)間進(jìn)度安排，并合理調(diào)度技術(shù)力量，列出工作計(jì)劃。

(本文作者：華中師范大學(xué)政治學(xué)研究院副教授)

責(zé)任編輯劉學(xué)俠