[關鍵詞] 建設項目聯(lián)合執(zhí)法； 城市管理； 執(zhí)法效率

[中圖分類號] D922.297 [文獻標識碼] A [文章編號]1007-1962（2008）13-0020-04

記者：建設項目管理情況復雜，涉及多個政府職能部門，多年來始終是我國城市建設管理的重點和難點。據(jù)我們所知，哈爾濱市在全國率先開展了建設項目聯(lián)合執(zhí)法，能否請您談一下哈市為什么要采取聯(lián)合執(zhí)法這種方式，主要想解決哪些問題？

王世華：城市建設管理是一項政策性強、涉及部門多、與人民利益密切相關的大事。過去，在對城市建設工程的監(jiān)管工作中，哈爾濱市與其他許多城市一樣，普遍存在監(jiān)督執(zhí)法權(quán)分散、多頭管理、體制不順和執(zhí)法力量相對薄弱等問題，嚴重影響了對建設工程項目的管理效能，阻礙了城市的健康發(fā)展。為排除這些城市建設管理的障礙，促進城市建設快速發(fā)展，哈爾濱市委、市政府決定自2006年起采取聯(lián)合執(zhí)法的新型管理模式，當時主要基于兩個方面考慮：一是探索及深化城市管理執(zhí)法體制創(chuàng)新。哈爾濱市是國務院確定的實施城市管理相對集中行政處罰權(quán)的試點城市之一，實施幾年來，取得了一定的成效，特別是對與百姓生活密切相關的沿街占道等方面的管理效果顯著，但也遇到一些新問題，主要是反映在對房地產(chǎn)市場和建筑施工等監(jiān)管方面還不夠有力，在統(tǒng)籌組織行政資源、齊抓共管、強化監(jiān)督等方面還不夠理想。采取聯(lián)合執(zhí)法的方式，既強化了執(zhí)法力量，又可以為進一步開展綜合執(zhí)法作有益的探索，為深化行政執(zhí)法體制改革，推行牽頭部門聯(lián)席會議制和大部門制積累經(jīng)驗。二是整合執(zhí)法力量，提高行政執(zhí)法效能。房地產(chǎn)市場的監(jiān)督管理涉及規(guī)劃、建設、土地、房產(chǎn)、環(huán)保和城管等多個部門，也需要電力、供水及其他單位的配合與協(xié)助。實行聯(lián)合執(zhí)法以前，這些部門管理職責交叉，各自為戰(zhàn)，力量分散，效率較低。甚至存在有利的工作爭搶去做、棘手的問題相互推諉的現(xiàn)象以及重復執(zhí)法、執(zhí)法不到位等問題。開展聯(lián)合執(zhí)法以后，將統(tǒng)一調(diào)動各部門執(zhí)法力量，相互配合開展工作，從而有利于解決職責交叉，工作脫節(jié)等問題，提高執(zhí)法效率，加大執(zhí)法力度。正是基于以上考慮，哈爾濱市率先實施了對建設項目的聯(lián)合執(zhí)法。

2006年，根據(jù)城市建設和發(fā)展的需要，我市組成了由市規(guī)劃局牽頭，國土資源局、建委、城市管理行政執(zhí)法局、環(huán)保局等單位參加的聯(lián)合執(zhí)法工作領導小組，負責對全市建設項目經(jīng)常性聯(lián)合執(zhí)法檢查的督辦工作。2007年，又吸收市監(jiān)察局、公安局、房產(chǎn)住宅局、電業(yè)局和供排水集團等五家單位為聯(lián)合執(zhí)法工作領導小組成員單位，目前聯(lián)合執(zhí)法成員單位已達10家，基本涵蓋了涉及建設工程的管理部門。此項工作得到了市委、市政府的高度重視，各級領導多次作出批示，并給予了大力支持。2008年1月30日，市政府經(jīng)常務辦公會議討論通過，正式發(fā)布了《哈爾濱市人民政府關于進一步加強建設項目聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)察管理工作的意見》，同時通過了《建設項目聯(lián)合執(zhí)法工作實施方案》，肯定了兩年來開展聯(lián)合執(zhí)法實踐中的具體做法，明確了聯(lián)合執(zhí)法的職能、任務及部門分工，為哈爾濱市科學規(guī)劃、建設城市打下了良好的基礎，也為有效整合行政資源、加強城市開發(fā)建設管理提供了有力保障。

記者：這么看來，聯(lián)合執(zhí)法工作實際上是把十家管理單位組合起來共同對房地產(chǎn)市場進行監(jiān)察管理，那么，這些單位各自的職責是如何劃分的，在工作中采取的是什么方式呢？

王世華：我們開展建設項目聯(lián)合執(zhí)法工作的主要目標是：在以往工作的基礎上，采取綜合組織、部門聯(lián)合、市區(qū)和縣市聯(lián)動的方式，對建設項目進行全面檢查，有效整合行政管理資源，打擊和糾正違法建設行為，確保城市總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的順利實施，督促建設單位積極交納相關費用，認真組織安全生產(chǎn)、文明施工，維護城鄉(xiāng)建設秩序。為此，我們在《聯(lián)合執(zhí)法工作實施方案》中，對各成員單位的職責作出了具體規(guī)定。由市城鄉(xiāng)規(guī)劃局牽頭，組織聯(lián)合執(zhí)法日常工作，負責對規(guī)劃審批的批后工程進行監(jiān)管及組織對違法建設工程予以認定；建委負責對建設工程城市基礎設施配套費和工程施工許可證及施工安全等進行監(jiān)管；國土局負責對建設工程土地審批手續(xù)及土地出讓金繳納情況進行監(jiān)管，特別是要著重對在農(nóng)村集體用地及耕地、農(nóng)田上建設工程的土地權(quán)屬違法、性質(zhì)等問題進行確認并對違法者依法進行查處；城市執(zhí)法局負責對未經(jīng)審批的工程進行監(jiān)管，尤其是要加大對城鄉(xiāng)結(jié)合部、郊區(qū)等處的違法建設工程的打擊力度；環(huán)保局負責對建設單位的環(huán)保情況進行監(jiān)管；房產(chǎn)住宅局配合聯(lián)合執(zhí)法相關工作，負責對房屋產(chǎn)權(quán)銷售許可、相關證照進行確認；電力部門、供排水集團負責協(xié)助執(zhí)法單位對違法建設單位進行停電、停水；市公安局負責行政執(zhí)法保衛(wèi)，對干擾、抗拒正常行政執(zhí)法行為人按照《治安管理處罰法》及《刑法》進行處理；監(jiān)察局（紀委）負責對執(zhí)法過程的行政效能進行監(jiān)察，同時對涉案違紀的黨政機關工作人員進行監(jiān)察。各區(qū)政府主管城建的領導、區(qū)級行政執(zhí)法局等部門領導分別參與研究落實相關執(zhí)法工作；各區(qū)政府、市轄縣（市）建立相應的組織機構(gòu)，與市聯(lián)合執(zhí)法領導小組進行工作對接，組織對轄區(qū)內(nèi)的所有建設項目進行監(jiān)督檢查及處理。

在聯(lián)合執(zhí)法具體工作方面，我們主要采取了以下幾種方式：一是統(tǒng)一信息采集。采用衛(wèi)星遙感、城管數(shù)據(jù)共享、小組巡查等手段，對所有建設項目進行監(jiān)管。二是組織集中認定。發(fā)現(xiàn)存在違法行為的建設工程，經(jīng)檢查小組初步認定后，向其執(zhí)法主體部門下達聯(lián)合執(zhí)法《建設項目督辦通知單》，準確標明存在的違法問題和初步認定意見，轉(zhuǎn)送并指派相關的執(zhí)法部門依法查處。三是快速解決問題。對存在嚴重問題的建設工程，執(zhí)法部門依法處理，如立即下達停工通知書；由市建設部門將違法情況記入施工設計單位誠信檔案，提請主管機關降低或吊銷其相關資質(zhì)；由供排水和電業(yè)部門分別對其實行停水、停電措施；由市房產(chǎn)住宅部門暫停其商品房預售許可證的申請辦理。同時各部門要將處理結(jié)果回報市建設項目聯(lián)合執(zhí)法工作領導小組辦公室。四是督促整改落實。違法建設單位依法整改，并經(jīng)市建設項目聯(lián)合執(zhí)法工作領導小組辦公室審核同意后，可恢復其供水、供電及商品房預售許可證的辦理。對存在嚴重違法行為，且建設單位拒不服從管理強行施工的，經(jīng)市建設項目聯(lián)合執(zhí)法工作領導小組辦公室研究，根據(jù)不同情況，責令相關部門分別依法查處，對應拆除的違法建設工程堅決予以拆除。

記者：自2006年開始，聯(lián)合執(zhí)法工作已經(jīng)實施兩年多了，在具體工作中，檢查組是如何進行監(jiān)察管理的，實際工作情況如何？

王世華：檢查組嚴格按著國家有關法律法規(guī)加強對建設項目的管理。兩年來，聯(lián)合執(zhí)法五個檢查組在各部門執(zhí)法檢查的基礎上，重點檢查了400多家建設單位、1000多個單體工程。對查出問題的工程，聯(lián)合執(zhí)法工作辦公室全部及時轉(zhuǎn)發(fā)到了相應的管理部門，并對反饋情況進行了監(jiān)督落實。另外，檢查人員在工作中還注意對一些能現(xiàn)場處理的工程進行查處，如聯(lián)合執(zhí)法工作檢查組第五小組在平房區(qū)檢查時發(fā)現(xiàn)，該區(qū)的一小區(qū)正在進行“平改坡”建設，該工程無任何審批手續(xù)，而且有在原六樓的基礎上加高到七樓的趨勢，周邊群眾意見很大。聯(lián)合執(zhí)法工作檢查小組當即由檢查組中的城市管理行政執(zhí)法局的同志下達了停工通知，避免了因此而引起的群眾上訪。

在執(zhí)法工作中，我們還建立了快速反應機制，效果顯著。如聯(lián)合檢查小組在檢查中發(fā)現(xiàn)，某市場院內(nèi)正在建設玻璃大棚，面積約2000平方米。檢查組當即下達停工通知，并馬上給城市管理行政執(zhí)法部門下達交辦函，南崗區(qū)城市管理行政執(zhí)法局2小時內(nèi)即趕到現(xiàn)場，對工程進行監(jiān)管，使此工程得到了及時有效的控制。在去年的工作中，通過快速反應機制制止和處理此類問題工程共40多個，收到良好效果。

為了震懾違法建設單位不服從管理、強行施工等違法建設行為，除了由聯(lián)合執(zhí)法辦公室果斷對部分違法建設單位采取停電停水措施外，聯(lián)合執(zhí)法工作領導小組還組織相關執(zhí)法部門對一批違法建設工程采取了依法強制性拆除。2007年7月11日，在聯(lián)合執(zhí)法領導小組的統(tǒng)籌安排指揮下，采取市區(qū)聯(lián)動、快速反應的方式，道里區(qū)城管行政執(zhí)法局出動鏟車、挖掘機，抽調(diào)執(zhí)法人員100余人，在市城市規(guī)劃局、市建委、市土地局等多家單位的共同協(xié)助下，對轄區(qū)內(nèi)4處違章建設工程不服從管理、強行施工的部分工程，依據(jù)《哈爾濱市城市規(guī)劃管理條例》第70條進行了依法拆除。7月13日，南崗區(qū)聯(lián)合執(zhí)法檢查組在南崗區(qū)紅旗鄉(xiāng)政府的配合下，依法拆除了該區(qū)建設在農(nóng)田上的違法建筑1100多平方米。與香坊區(qū)執(zhí)法局一道在對未經(jīng)審批的違法工程拆除工作中，頂住壓力，積極努力，在2007年共拆除違法建設工程近四萬平方米。有效打擊了違法建設行為，在維護了城市建設法律尊嚴的同時，也得到了人民群眾的好評。

為了及時研究管理工作中存在的問題，聯(lián)合執(zhí)法工作辦公室還實行不同層面的部門聯(lián)席會議制度，及時協(xié)調(diào)、議決重大事項。由牽頭部門定期召開三級會議，即每季度召開成員單位領導參加的高層會議，重點解決工作中方向、政策方面的問題；每月召開執(zhí)法單位具體負責人參加的中層會議，研究工作中的難點、熱點問題；每周召開一次檢查小組組長會議，對檢查出的問題工程提出處理意見。

記者：應該說，哈爾濱市開展的對建設項目實施聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)察管理效果還是十分明顯的，那么，從管理層面講，主要的收獲是什么呢？

王世華：聯(lián)合執(zhí)法工作經(jīng)過兩年來的實踐，已經(jīng)取得了較好的成效，維護了城市規(guī)劃建設的良好環(huán)境。兩年來，聯(lián)合執(zhí)法辦公室共向相關執(zhí)法部門或單位下達督辦單420多份;對32處違法建設工程采取了停電的強制措施;通過加強監(jiān)督管理督促建設單位交納各項稅費3億多元，維護了城市的整體利益;直接組織與協(xié)調(diào)各聯(lián)合執(zhí)法部門和區(qū)政府及其執(zhí)法部門，查處典型違法建設工程4792處，拆除違法建設751處、近10萬平方米。通過這一帶頭和示范作用，推動了各執(zhí)法主體部門的管理工作，收到了較好的效果。

一是積極探索城市建設集中統(tǒng)一管理的有效途徑。十七大提出了“加大機構(gòu)整合力度，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機制。減少行政層次，降低行政成本，著力解決機構(gòu)重疊、職責交叉、政出多門問題”的要求，聯(lián)合執(zhí)法采取的部門牽頭聯(lián)席會議制度，把有效的行政資源進行合理的組合，是科學發(fā)展觀的集中體現(xiàn)，既符合中央提出的行政管理體制改革的基本方略，也適合城市建設發(fā)展的實際需要。對建設項目實施聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)察管理，實行“歸口管理”，還是積極探索職能有機整合、充分發(fā)揮政府的社會管理和公共服務職能的創(chuàng)新之舉，必將對轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化人力資源配置，促進和諧社會建設起到重要作用。

二是有利于進一步貫徹落實《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》?！俺青l(xiāng)規(guī)劃法”中明確規(guī)定了在整個城鄉(xiāng)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，由城市規(guī)劃主管部門實施集中統(tǒng)一監(jiān)督管理的模式，經(jīng)國務院批準的哈爾濱市現(xiàn)行城市規(guī)劃區(qū)面積為1886平方公里，而在目前的情況下，一些地區(qū)特別是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，規(guī)劃監(jiān)察管理的力量還不到位，實施全面管理尚有一定的難度，在這種情況下，對建設項目實施聯(lián)合執(zhí)法既有利于消除管理的真空地帶，也為下一步建立全方位規(guī)劃監(jiān)督管理體系打下了基礎。

三是改變了以往管理部門之間推諉扯皮的現(xiàn)象，提高了行政執(zhí)法效率。在過去的管理監(jiān)察工作中，由于管理部門多，管理職能交叉，經(jīng)常出現(xiàn)難管的事無人管，有利的事?lián)屩艿木置?，群眾意見較大。通過聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)察管理，理順了各單位的執(zhí)法工作職責，使其各司其職，各負其責，在人員、力量沒有添加的情況下，確保了監(jiān)察管理工作的順利實施。加之多家管理單位聯(lián)合踏察現(xiàn)場，避免了重復勞動，減輕了建設單位負擔，起到整合執(zhí)法力量、提高執(zhí)法效能的作用。

四是增加了執(zhí)法的透明度。在過去的執(zhí)法檢查工作中，市場出現(xiàn)各執(zhí)法主體各自為戰(zhàn)，互不溝通，對一些違法建設工程管理不到位或漏管、漏查的現(xiàn)象。通過實施聯(lián)合執(zhí)法，成員單位互相監(jiān)督、互相制約，彌補了工作中的漏洞，同時也堵住了個別人私自放行的違法、違紀行為。

五是初步遏制了為謀取動遷經(jīng)濟補償突擊進行違法建設的行為，維護了開發(fā)建設單位的合法利益；同時控制了在農(nóng)村集體土地上違法住宅建設的增加，避免了土地資源及國家稅費出現(xiàn)流失，維護了城市規(guī)劃建設的長遠利益;

記者：可以看出，聯(lián)合執(zhí)法的實施，對管理建筑市場起到了一定的作用，收效也比較明顯，那么，以您的工作經(jīng)驗，您感覺目前在聯(lián)合執(zhí)法工作還存在哪些問題呢。

王世華：聯(lián)合執(zhí)法促進和規(guī)范了建設單位依法建設的自覺性，保證了建筑市場良好的建設秩序。但此項工作畢竟開始時間不長，還需要進一步探索研究，以期使這項工作不斷走向科學化、制度化、規(guī)范化。一是聯(lián)合執(zhí)法是一個剛剛開始工作的組織，且不具備執(zhí)法主體資格，在工作中只能通過會議紀要及向成員單位發(fā)放督辦單等形式落實執(zhí)法監(jiān)察工作，約束力還不夠強；二是個別成員單位領導對此項工作重視程度不夠，在人員、車輛、經(jīng)費上不能完全保證。三是欲實施的四級網(wǎng)絡信息管理還難以實現(xiàn)，區(qū)級以下政府對聯(lián)合執(zhí)法工作的認識還不統(tǒng)一，無法保證其自覺融入聯(lián)合執(zhí)法工作中來。

記者：對于聯(lián)合執(zhí)法工作，下一步有什么打算？

王世華：從目前的情況看，下一步的工作還有很多，需要總結(jié)和改進的內(nèi)容也很多，主要是抓好以下幾個方面：

一是要強化各級領導和各級執(zhí)法主體單位對此項工作的認識，確保聯(lián)合執(zhí)法工作在協(xié)調(diào)運作、依法行政的基礎上，科學有效地開展下去。

二是要加強聯(lián)合執(zhí)法隊伍建設。新頒布實施的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，要求市、縣人民政府強化規(guī)劃監(jiān)督管理，國務院也三令五申要求對規(guī)劃實施集中統(tǒng)一管理，這使得聯(lián)合執(zhí)法工作變得更具緊迫性，要不斷提高聯(lián)合執(zhí)法隊伍的素質(zhì)和水平，進一步規(guī)范執(zhí)法行為，加強執(zhí)法能力建設。

三是提高信息化水平。要進一步利用可共享的資源，如地理信息中心、衛(wèi)星遙感技術、城管數(shù)字系統(tǒng)等，對所有的建設行為進行監(jiān)測。利用先進的科技手段進行管理，便于宏觀把握全市建設情況，克服由于人員少、工作量大造成的漏洞，起到事半功倍的作用。

四是完善四級網(wǎng)絡管理機制，發(fā)揮各級政府的作用。聯(lián)合執(zhí)法需要各級政府機關的支持和幫助，在今后的工作中，將不斷理順四級監(jiān)督網(wǎng)絡，調(diào)動區(qū)（縣）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）及社區(qū)、村屯管理、監(jiān)督的積極性，使其自覺地融入聯(lián)合執(zhí)法工作中來。

五是不斷拓寬聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)管的范圍，由單一型的管理向全能型轉(zhuǎn)變。聯(lián)合執(zhí)法檢查管理工作目前還停留在單純對建設項目的管理范圍，在管理幅度上沒有做到全覆蓋，在今后的工作中，還將加大對執(zhí)法主體部門的監(jiān)督管理，確保其能夠真正做到依法行政，到位不越位。同時也要強化對管理對象各環(huán)節(jié)的行政許可實行緊密聯(lián)動，對工程的設計單位、施工單位的統(tǒng)一管理，使管理觸角覆蓋建設工程項目的各個方面。

六是固定組織形式，加大執(zhí)法力度。要進一步總結(jié)經(jīng)驗，積極探索既適合城鄉(xiāng)建設管理，又符合法律、法規(guī)要求的管理新模式、新機制。

七是充分發(fā)揮媒體的作用，加大對違法建設工程的曝光力度。在適當?shù)臅r機在有關報刊上開設聯(lián)合執(zhí)法工作宣傳專欄，對正反兩方面典型進行通報，使社會各界更加理解、支持聯(lián)合執(zhí)法工作。

責任編輯于朝霞