[摘要] 隨著我國城市化和市場化深入發(fā)展，我國農(nóng)村宅基地制度越來越不適應(yīng)發(fā)展的要求，現(xiàn)有宅基地產(chǎn)權(quán)制度面臨一系列深刻問題和矛盾。文章提供了啟動農(nóng)村宅基地市場化改革的具體思路，以期逐步調(diào)整和改革現(xiàn)有宅基地產(chǎn)權(quán)制度，建立具有中國特色的農(nóng)村宅基地市場。

[關(guān)鍵詞] 宅基地市場化改革； 產(chǎn)權(quán)制度； 思路

[中圖分類號] F321.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號]1007-1962（2008）13-0005-05

宅基地是當(dāng)前農(nóng)村改革中的一個(gè)難點(diǎn)問題，也是一個(gè)牽動城鄉(xiāng)居民廣泛關(guān)注的熱點(diǎn)問題，已經(jīng)在很大程度上影響到社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。我們在進(jìn)行課題調(diào)查和理論研究的基礎(chǔ)上，認(rèn)為對這個(gè)問題的最終解決，要適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大趨勢，按照十七大提出“發(fā)展和完善各類生產(chǎn)要素市場”的重要方針，逐步調(diào)整和改革現(xiàn)有的宅基地產(chǎn)權(quán)制度，探索建立具有中國特色的農(nóng)村宅基地市場。

一、中國農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度的變遷

宅基地是農(nóng)民房屋的地基，它既是居住場所，又是生產(chǎn)活動的場所，兼有農(nóng)民居住和家庭經(jīng)濟(jì)的雙重功能。根據(jù)2006年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，全國村莊用地共2.48億畝，其中住宅用地占80%以上，約有2億畝，是一項(xiàng)規(guī)模巨大的農(nóng)村用地。

建國以后，隨著農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的變革和上層建筑領(lǐng)域里發(fā)生的種種變革，我國農(nóng)村宅基地的產(chǎn)權(quán)制度也經(jīng)歷了復(fù)雜的變遷過程。

1. 1950年頒布的《土地改革法》，明確規(guī)定我國實(shí)行農(nóng)民的土地所有制。建國后，在1950年6月28日頒布的《中華人民共和國土地改革法》中第一章第一條中，提出“實(shí)行農(nóng)民的土地所有制”。這里當(dāng)然就包括了宅基地的農(nóng)民個(gè)人所有。１９５２年，在北京市人民政府發(fā)給農(nóng)民的土地和房產(chǎn)證上，寫明了耕地和房基地的畝數(shù)，并寫明這些土地“為該戶全家私有產(chǎn)業(yè)，有耕種、居住、典當(dāng)、轉(zhuǎn)讓、贈與等完全自由，任何人不得侵犯”。

2.合作化時(shí)期，土地所有制關(guān)系進(jìn)行了重大變革，但沒有對農(nóng)民宅基地和房屋的私人產(chǎn)權(quán)屬性提出改變。合作化的核心是農(nóng)村土地集體所有制關(guān)系的建立，這個(gè)時(shí)期在生產(chǎn)用地的農(nóng)民所有制向集體所有制轉(zhuǎn)變的時(shí)候，并沒有對農(nóng)民宅基地和房屋的私人產(chǎn)權(quán)屬性提出改變。1956年全國人大一屆三次會議通過的《高級農(nóng)業(yè)合作社示范章程》就明確規(guī)定：“社員原有的墳地和房屋基地不必入社”，還規(guī)定“社員有退社的自由”，退社時(shí)可以帶走土地。

3. 公社化初期，農(nóng)村集體所有制的公有化程度進(jìn)一步發(fā)展，仍然沒有對農(nóng)民宅基地的產(chǎn)權(quán)規(guī)定作出新的修改。人民公社是我國農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的一次大規(guī)?！肮谢锩?，農(nóng)村集體所有制的公有化程度大幅度提升。在人民公社初期，已經(jīng)實(shí)行高度集中統(tǒng)一的大集體所有制，取消了農(nóng)民退社的自由，但仍然沒有對農(nóng)民宅基地的原有產(chǎn)權(quán)使用規(guī)定做出改變。在1961年中共中央《關(guān)于人民公社若干問題的決議》中，提出農(nóng)民住宅是生活資料，永遠(yuǎn)歸農(nóng)民所有。

4. 公社化高潮時(shí)期，規(guī)定了宅基地歸集體所有，同時(shí)規(guī)定房屋屬農(nóng)民私有，形成了“一宅兩制”的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。1962年通過的《人民公社工作條例修正草案》（即“六十條”）中，第一次規(guī)定農(nóng)村宅基地“歸生產(chǎn)隊(duì)所有”，“不準(zhǔn)出租和買賣”。同時(shí)承認(rèn)房屋歸農(nóng)民所有，可以出租和買賣。這項(xiàng)規(guī)定在１９８２年規(guī)定寫入憲法，正式形成了“一宅兩制”的產(chǎn)權(quán)制度，即宅基地和房屋分屬于集體所有和農(nóng)民所有。在１９６３年《中共中央關(guān)于各地對社員宅基地問題做一些補(bǔ)充規(guī)定的通知》中提出，宅基地歸社員長期使用，生產(chǎn)隊(duì)?wèi)?yīng)保護(hù)社員的使用權(quán)。社員需要新建房時(shí)，經(jīng)社員大會討論同意后由生產(chǎn)隊(duì)劃撥宅基地給以解決。

5. 改革開放后的80年代，明確規(guī)定了具有面積限額的一戶一宅制度，同時(shí)允許宅基地使用權(quán)隨房屋買賣而轉(zhuǎn)移，以及允許某些城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)口可以申請使用宅基地建房。改革開放后，農(nóng)民在解決溫飽之后出現(xiàn)了建房熱，為規(guī)范建房秩序，國家出臺了一系列政策法規(guī)，最有代表性的是：1982年2月國務(wù)院發(fā)布的《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》和1986年6月公布的《土地管理法》（1998年8月修訂）。這些政策法規(guī)明確規(guī)定，農(nóng)民一戶只能擁有一處宅基地，面積要有限額，占用耕地要報(bào)縣政府批準(zhǔn)。同時(shí)，這些政策法規(guī)也允許宅基地使用權(quán)隨房屋買賣而轉(zhuǎn)移。特別是這些政策法規(guī)還規(guī)定，某些城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)口，如回鄉(xiāng)落戶的離休、退休、退職職工和軍人及回鄉(xiāng)定居的華僑，可以按程序申請使用農(nóng)村宅基地建房，并發(fā)放宅基地使用證明。

6. 改革開放后的90年代和進(jìn)入新世紀(jì)后，嚴(yán)格規(guī)定農(nóng)民住宅不得向城市居民出售，不能為在農(nóng)村購買房屋的城市居民發(fā)放土地證和房產(chǎn)證。為了進(jìn)一步加強(qiáng)對農(nóng)村建房和農(nóng)民宅基地的嚴(yán)格管理，從90年代后，出臺了三個(gè)最具代表性的文件，即1999年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》、2004年10月《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》、2004年11月國土資源部《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》，嚴(yán)格規(guī)定農(nóng)民住宅不得向城市居民出售，不能為在農(nóng)村購買房屋的城市居民發(fā)放土地證和房產(chǎn)證，嚴(yán)禁城市居民在農(nóng)村購置宅基地。

通過以上對建國后農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度變遷的考察，我們可以得到兩個(gè)基本認(rèn)識。

第一，農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度的變遷，同我們對農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系進(jìn)行社會主義改造的認(rèn)識過程和實(shí)踐過程相關(guān)。建國后，在土改中實(shí)行土地的農(nóng)民所有制，這是新民主主義綱領(lǐng)的一個(gè)重要內(nèi)容。在全國農(nóng)業(yè)合作化完成之后，我們的指導(dǎo)思想是大大加快社會主義公有化發(fā)展的進(jìn)程，表現(xiàn)在農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系方面，就是“一大二公”的集體所有制程度越來越高，先是土地生產(chǎn)資料的全部集體化，之后逐步擴(kuò)展到農(nóng)民家庭的宅基地，建立起了一個(gè)人民公社集體所有制幾乎涵括全部農(nóng)村生活的生產(chǎn)關(guān)系體系。實(shí)踐證明，這種高度集體化的所有制和農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系體系，是不符合我國農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展要求的。

第二，在高度集體化的所有制和農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系體系中，農(nóng)民宅基地產(chǎn)權(quán)制度的安排是有合理性的。這種所有制和生產(chǎn)關(guān)系體系的基本支撐，是農(nóng)村土地完全歸集體所有。農(nóng)村土地是一個(gè)完整的資源系統(tǒng)，耕地和宅基地緊密聯(lián)系，新的宅基地又總是從耕地分配出去的，為了維持土地集體所有的完整權(quán)益，宅基地就難以離開集體所有制的產(chǎn)權(quán)框架。如果把宅基地產(chǎn)權(quán)中的收益權(quán)和轉(zhuǎn)移權(quán)完全交給個(gè)人，集體所有制的土地權(quán)益就可能受到損害。同時(shí)，掌握土地所有權(quán)的集體組織又必須給自己成員以基本住房保障，從而需要把宅基地使用權(quán)交給農(nóng)民。這樣，宅基地作為一種集體公共產(chǎn)品和保障性產(chǎn)品，就不具有商品屬性，也不具有完全財(cái)產(chǎn)權(quán)利的資本屬性。

二、宅基地使用和產(chǎn)權(quán)制度面臨的新問題、新矛盾

改革開放以來特別是進(jìn)入90年代中期以來，我國城市化和市場化深入發(fā)展，使現(xiàn)有宅基地產(chǎn)權(quán)制度面臨一系列深刻問題和矛盾。大量材料表明，現(xiàn)有宅基地制度，已經(jīng)越來越不適應(yīng)發(fā)展的要求了。我們的調(diào)研表明，以下三個(gè)問題特別突出。

1.宅基地的福利性分配和無償使用，導(dǎo)致出現(xiàn)農(nóng)村人口減少和村莊用地?cái)U(kuò)大并存的悖論。

根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一般規(guī)律，當(dāng)一個(gè)國家城市化加速發(fā)展的時(shí)候，因大量農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)村居住用地總量一定會相應(yīng)減少，土地得到節(jié)約使用和集約配置。但是，目前我國卻出現(xiàn)了一種相反的情況。1978—2006年，我國城市化率從17.93%增長到25.98%，年均增長0.93；其中，1996—2006年平均每年增長1.34%。正是在城市化增長最快的這后10年中，全國農(nóng)村人口減少了1.23億，人均宅基地面積卻從0.29畝上升到0.34畝。在這10年全國共增加的100萬畝村莊用地中，新增宅基地就約占80萬畝左右。

關(guān)于農(nóng)村宅基地的使用面積，中央有關(guān)部門早就出臺了“一戶一宅”的土地面積限額政策，各地政府也都根據(jù)自己的實(shí)際情況對“一戶一宅”的使用面積進(jìn)行了測算和確定。例如北京市政府規(guī)定1982年以前的老戶每戶0.4畝，1982年以后的新戶每戶0.3畝。但是，由于現(xiàn)行宅基地制度實(shí)行福利性分配和無償使用，這種本質(zhì)上屬于按需分配的集體公共產(chǎn)品，很難有效制約農(nóng)民家庭要求無償擴(kuò)大宅基地占用的強(qiáng)烈沖動。根據(jù)我們的案例調(diào)查和一些面上的材料數(shù)據(jù)表明，宅基地面積超標(biāo)和“一戶多宅”的情況是普遍存在的。

根據(jù)遼寧省2006年調(diào)查的9個(gè)鄉(xiāng)31193戶農(nóng)民中，宅基地超標(biāo)占地14134戶，超標(biāo)占地面積6747.01畝，分別為總戶數(shù)和宅基地總面積的41%和39%。根據(jù)北京市郊平原鎮(zhèn)2006年的調(diào)查（這是一個(gè)對宅基地管理比較嚴(yán)格的鎮(zhèn)），超批多占戶占57%，私搭亂建戶占8.3%，新建不拆戶占3.5%，合計(jì)違規(guī)超占面積占宅基地總面積的59%。全鎮(zhèn)戶均宅基地1.2畝，平均宅院面積0.95畝。

盡管有關(guān)政策規(guī)定，不再具有農(nóng)村居民屬性的人口（例如農(nóng)轉(zhuǎn)非人口），應(yīng)當(dāng)退還宅基地由集體重新分配，但在宅基地實(shí)行福利性分配和無償占用的巨大利益驅(qū)動下，要村民無償退出宅基地是很難做到的，減人不減地已成為一種慣性。這種情況，使農(nóng)村集體可分配宅基地的資源非常緊缺，新增戶常常難以及時(shí)得到宅基地的分配。在正常分配無法得到滿足的情況下，農(nóng)民就會通過各種方式擠占耕地。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1980年到1996年我國耕地共減少6051萬畝，其中農(nóng)村新建房占用411.4萬畝，份額為6.8%，成為耕地流失加劇的一個(gè)重要原因。

2.宅基地不能充分流轉(zhuǎn)和正常市場交易，造成宅基地資源大量閑置，同時(shí)隱形流轉(zhuǎn)與交易大量存在。

在我國工業(yè)化、城市化的加速發(fā)展過程中，出現(xiàn)了農(nóng)村人口的歷史性轉(zhuǎn)移、遷徙，已經(jīng)約有2—3億農(nóng)民從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市就業(yè)、居住，使當(dāng)前農(nóng)村居民的住房情況出現(xiàn)了復(fù)雜的結(jié)構(gòu)性變動。根據(jù)我們的調(diào)研分析，主要有四種類型。第一，完全居住型，即農(nóng)民家庭成員完全在農(nóng)村就業(yè)和居??；第二，不完全居住型，這是指農(nóng)民家庭的部分成員在城市就業(yè)和居住，其他成員（主要是老人、婦女和兒童）仍然留居農(nóng)村，前者通常在節(jié)假日返村；第三，完全不居住型，即農(nóng)民家庭成員完全在城市就業(yè)和居?。坏谒?，租約型，主要是指農(nóng)村家庭有閑置房屋進(jìn)行出租。當(dāng)然，也存在一些中間形態(tài)的類型，比如完全不居住型的農(nóng)民家庭也可能在一些時(shí)間返鄉(xiāng)居住，等等。

工業(yè)化、城市化的加速發(fā)展，第一種類型的數(shù)量不斷減少，第二、三種類型的數(shù)量不斷增長，農(nóng)村“空心戶”和“空心村”已經(jīng)成為比較普遍的現(xiàn)象。對于目前農(nóng)村宅基地及房屋的閑置狀況，現(xiàn)在還沒有完整統(tǒng)一的數(shù)據(jù)資料。根據(jù)我們看到一些省市和縣級單位的調(diào)研材料，大致估算在10—15%左右。這樣，即使按照10%的較低估算，全國2億畝農(nóng)村宅基地中也有近2000萬畝處于閑置狀態(tài)。簡單計(jì)算一下，假定2000萬畝土地每畝年收入1000元，每年也至少有200億元的收入損失。根據(jù)河南省國土資源廳2004年的調(diào)查，全省僅“空心村”的浪費(fèi)用地就達(dá)150萬畝。在我國近年來耕地大量減少、土地資源日趨緊缺的發(fā)展形勢下，這是一個(gè)不能容忍的巨大資源浪費(fèi)。

但另一方面，在實(shí)際經(jīng)濟(jì)生活中，為現(xiàn)有宅基地制度所不允許的“非法流轉(zhuǎn)”和“非法交易活動”又大量存在。產(chǎn)生這種情況的最深層原因，是城市化發(fā)展引起城鄉(xiāng)人口對向流動和多向流動，城鄉(xiāng)居民大量混居和村民人口與非村民人口大量混居已經(jīng)成為一種趨勢。根據(jù)北京市研究機(jī)構(gòu)的調(diào)查統(tǒng)計(jì)，2004年北京農(nóng)村的全部戶籍農(nóng)業(yè)人口為308.2萬，比1990年減少83.9萬人，減少水平為27.22%。但同年農(nóng)村地區(qū)總?cè)丝谠鲩L到572萬人，增長率為85.59%。其中外來人口逐年增長，2004年達(dá)到141.8萬人。對北京遠(yuǎn)郊區(qū)3583個(gè)村的調(diào)查表明，在實(shí)際居住人口326.5萬人中，村民人口293.7萬人，非村民人口32.8萬人，后者占居住人口的10.04%，而且逐年增長。

正是這種城鄉(xiāng)居民的大量混居和村民人口與非村民人口的大量混居，產(chǎn)生了巨大的農(nóng)村住房需求。在不允許農(nóng)村宅基地及房屋向非農(nóng)流轉(zhuǎn)的制度規(guī)定下，必然導(dǎo)致形成一個(gè)日趨活躍的宅基地隱形市場。尤其是在城鄉(xiāng)結(jié)合部的城郊地區(qū)，農(nóng)民宅基地通過房屋買賣、出租和抵押等形式的私下流轉(zhuǎn)與灰色交易大量存在，據(jù)估算已經(jīng)達(dá)到10—15%左右，有的地方甚至達(dá)到40%以上。根據(jù)北京市2004年的典型調(diào)查，在郊區(qū)12個(gè)村的3730戶農(nóng)民家庭中，有160戶賣房、757戶長期出租房屋，分別為總戶數(shù)的4.3%和20.3%，合計(jì)為24.6%?，F(xiàn)在，這種具有相當(dāng)規(guī)模的私下流轉(zhuǎn)與灰色交易活動，已經(jīng)引發(fā)出越來越多的社會矛盾和法律糾紛，成為社會不安定因素的一個(gè)重要問題。

3.宅基地的非商品化、非資本化和非市場化，是造成當(dāng)前市場發(fā)展中農(nóng)民財(cái)產(chǎn)利益損失的一個(gè)重要因素。

如前分析，在我國當(dāng)前集體所有制的產(chǎn)權(quán)制度安排下，農(nóng)村宅基地作為一種集體公共產(chǎn)品和保障性產(chǎn)品，不具有商品屬性，也不具有完全財(cái)產(chǎn)權(quán)利的資本屬性，是有其制度合理性的。但是，現(xiàn)在城市的房地產(chǎn)已經(jīng)進(jìn)入高度市場化發(fā)展階段，城市住房已經(jīng)成為城市居民最重要的市場化財(cái)產(chǎn)，據(jù)統(tǒng)計(jì)大約占城市居民資產(chǎn)總量的70—80%。這種情況下，如果繼續(xù)維持農(nóng)村宅基地的非商品化、非資本化和非市場化，農(nóng)民住房就不能享受同城市居民住房一樣的財(cái)產(chǎn)權(quán)利和可能獲得的財(cái)產(chǎn)性收入，對農(nóng)民來講就不再是利益保護(hù)，而是一種財(cái)產(chǎn)利益的制度性損失了。

我們在調(diào)研中看到一個(gè)典型案例。西南地區(qū)某縣農(nóng)民，以3萬元價(jià)格把一個(gè)景觀極佳的宅院及房屋賣給縣城干部，后者在這個(gè)地方蓋起一座別墅。在我們認(rèn)為農(nóng)民吃了大虧和交易非常不合理的時(shí)候，當(dāng)?shù)赝景l(fā)表了完全不同的看法，他們認(rèn)為農(nóng)民非但沒有吃虧，而且拿到了幾乎是當(dāng)?shù)刈罡叩姆课菅a(bǔ)償價(jià)格，是很公平的買賣雙贏。這就反映了一個(gè)帶有普遍意義的問題，賣方農(nóng)民的交易價(jià)格是真實(shí)的嗎？

根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)的原理，一個(gè)物品只有在充分交易和充分競爭的情況下才能顯示其真實(shí)市場價(jià)值即交易價(jià)值。在目前制度下，宅基地使用權(quán)不能進(jìn)入市場，交易價(jià)值為零。宅基地房屋不能市場化交易，就只能進(jìn)行簡單的成本估值估價(jià)。這樣，在有農(nóng)民宅基地參與的大量交易活動中——無論是政府拆遷還是私下買賣、租賃，農(nóng)民宅基地及居屋的真實(shí)交易價(jià)值就肯定會被低估。由此判斷，在上述案例中，賣方農(nóng)民的交易價(jià)格是不真實(shí)的和被大大低估的，不等價(jià)交換的損失方是賣方農(nóng)民，買方則得到了大量超額收益。

三、啟動農(nóng)村宅基地市場化改革的思路

為了解決上述農(nóng)村宅基地面臨的問題和矛盾，現(xiàn)在全國許多地方都在根據(jù)自己的情況進(jìn)行改革探索，出現(xiàn)了蘇南、廣東、四川和北京等不同地方的改革模式。

我們看到，解決農(nóng)村宅基地面臨的問題和矛盾，現(xiàn)在有兩種不同的思路：第一是維持宅基地現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)制度的安排，在此產(chǎn)權(quán)制度框架下強(qiáng)化政府管理，并進(jìn)一步把有關(guān)管理政策（例如土地限額、不允許宅基地及居屋市場買賣等）納入法律法規(guī)體系；第二是完全推倒現(xiàn)有的宅基地產(chǎn)權(quán)制度，恢復(fù)建國初期的農(nóng)民所有性質(zhì)，實(shí)行耕地集體所有制和宅基地私人所有制的雙重所有制。

我們認(rèn)為，在當(dāng)前城鄉(xiāng)市場化改革深入發(fā)展的大趨勢下，按照十七大關(guān)于“發(fā)展和完善各類生產(chǎn)要素市場”的方針，把農(nóng)村宅基地納入生產(chǎn)要素市場的體系之中，建立農(nóng)村宅基地市場，應(yīng)當(dāng)是一個(gè)基本的方向。但是，我們也不同意完全推倒現(xiàn)有宅基地產(chǎn)權(quán)制度和恢復(fù)建國初期農(nóng)民所有的思路。我們設(shè)想，為了推動農(nóng)村宅基地市場化改革，可以探索建立一種農(nóng)村宅基地的“復(fù)合型所有制”。具體思路如下：

第一，把宅基地的永久使用權(quán)交給農(nóng)民。在“一戶一宅”和面積限額的政策規(guī)范下，宅基地的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)移權(quán)歸農(nóng)民所有，宅基地可以買賣，也可以繼承，是農(nóng)民的私有物權(quán)。與此同時(shí)，集體不再分配新的宅基地。

第二，集體享有對農(nóng)村宅基地的規(guī)劃權(quán)和使用監(jiān)督權(quán)。集體根據(jù)政府的統(tǒng)一城鎮(zhèn)規(guī)劃行使村莊的建設(shè)規(guī)劃權(quán)，農(nóng)民宅基地的市場交易行為必須在規(guī)劃制約下進(jìn)行。同時(shí)，集體有權(quán)對農(nóng)民宅基地的使用進(jìn)行規(guī)范管理，并加以監(jiān)督。例如宅基地可以轉(zhuǎn)讓出售，但不能轉(zhuǎn)讓出售給犯罪者，或轉(zhuǎn)讓出售給造成村莊污染和破壞村莊生活規(guī)律秩序的人。一旦出現(xiàn)這類情況，集體就有權(quán)執(zhí)行使用終止。

按照上述思路對宅基地定性后，就需要為農(nóng)民家庭的宅基地進(jìn)行法定確權(quán)。在“一戶一宅”和面積限定的既定政策下，把占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)移權(quán)的完整產(chǎn)權(quán)交給農(nóng)民，經(jīng)過登記取得合法證書。同時(shí)也把集體所有權(quán)對宅基地的權(quán)利內(nèi)容依法確定下來。

建立這樣一種農(nóng)村宅基地的“復(fù)合型所有制”，可以滿足三個(gè)重要的價(jià)值取向和政策目標(biāo)。

1.提高土地利用率，進(jìn)一步有效保護(hù)耕地。農(nóng)民有宅基地的永久使用權(quán)和家庭繼承權(quán)，集體不再分配新的宅基地，就可以最終切斷農(nóng)村生產(chǎn)用地和農(nóng)民宅基地之間的“血緣關(guān)系”，最終改變那種人口自然死亡不退宅基地，新建戶不斷圈占耕地的狀況。在目前全國農(nóng)村人口已經(jīng)大規(guī)模減少（僅1996—2006年就減少1.2億人），現(xiàn)有宅基地存量（２億畝）完全可以滿足農(nóng)村居民建房需要的情況下，這種制度安排在宏觀上是可行的。在農(nóng)民家庭宅基地為既定量的情況下，對農(nóng)村人口的過快增長也會起到很好的制約作用。

2.既有利于保護(hù)農(nóng)民土地利益，又能為農(nóng)民創(chuàng)造資本性財(cái)產(chǎn)。農(nóng)民有宅基地的永久使用權(quán)和完整物權(quán)，就可以在市場活動中對宅基地及居屋進(jìn)行合理的估值、估價(jià)，避免市場交易和政府拆遷活動中的壓價(jià)行為。農(nóng)民有宅基地的永久使用權(quán)和完整物權(quán)，農(nóng)民的房屋就可以同城市居民的房屋一樣成為資本化財(cái)產(chǎn)，除了具有升值的可能性外，最重要的是可以作為抵押物品得到金融機(jī)構(gòu)的貸款。目前市場資金進(jìn)入農(nóng)村和農(nóng)民家庭的最大障礙是無抵押，一旦農(nóng)民房屋可作為貸款抵押品，很可能為市場資金大規(guī)模進(jìn)入農(nóng)村打開一個(gè)制度性缺口。

3.促進(jìn)農(nóng)民城市化發(fā)展，為打工農(nóng)民提供穩(wěn)定的城鎮(zhèn)居住條件。對那些進(jìn)城打工又希望在城市長期就業(yè)和留居的農(nóng)民，最大障礙是城市住房成本很高，商品房價(jià)格無力承受，政府對城市中低收入居民實(shí)行的廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房政策又不能惠及他們。這就出現(xiàn)了一種尷尬的困境，一方面這些人在農(nóng)村確實(shí)有自己的宅基地和居屋；另一方面他們在城市又缺乏獲得穩(wěn)定居住條件的手段，原有居屋對他們的城市住房困難毫無幫助。在沒有穩(wěn)定居屋的情況下，大批農(nóng)民工就無法真正成為城市居民，只能在城鄉(xiāng)之間流動性生活。在獲得宅基地的永久使用權(quán)和轉(zhuǎn)移權(quán)之后，這些農(nóng)民就可以能夠同城市居民一樣把房屋進(jìn)行市場化出售，為改善城市住房條件提供有效資金手段，為他們最終留居城市創(chuàng)造條件。

在建立農(nóng)村宅基地“復(fù)合型所有制”的基礎(chǔ)上，啟動和推進(jìn)宅基地市場化改革，可以分類進(jìn)行。

在發(fā)達(dá)地區(qū)和大城市城郊地區(qū)，可以考慮直接建立區(qū)域性宅基地交易市場。

從理論上講，任何商品只有通過充分交易和充分競爭，才能實(shí)現(xiàn)達(dá)到一個(gè)比較合理的市場價(jià)格，即經(jīng)濟(jì)學(xué)定義的均衡價(jià)格。但農(nóng)村宅基地和其他市場化的土地商品一樣，是一種比較特殊的資源型商品。它具有明顯的地域剛性，不能自由流動，更不能通過流動性聚集規(guī)模，因此它又是一種有限交易和有限競爭的商品。同時(shí)，中國不同區(qū)域之間的發(fā)展差距很大，農(nóng)村宅基地經(jīng)濟(jì)價(jià)值的差異也很大。如果不考慮這些問題，在農(nóng)村宅基地進(jìn)行產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)重組之后就設(shè)想建立一個(gè)全國性的宅基地交易市場，并通過全國性的交易活動建立宅基地的價(jià)格形成機(jī)制，是不現(xiàn)實(shí)的。

我們認(rèn)為，建立一個(gè)“區(qū)域擴(kuò)散性的宅基地市場”，是比較可行的。主要思路是：1.先在小區(qū)域內(nèi)定價(jià)。這個(gè)小區(qū)域根據(jù)不同情況，可以是一個(gè)縣，也可以是一個(gè)鎮(zhèn)，或者是一個(gè)城市郊區(qū)。小區(qū)域定價(jià)的基本方法是，以農(nóng)地征用價(jià)格為參照系，加上該地30年的平均耕作收益，再加級差地租。2.在小區(qū)域進(jìn)行定價(jià)、交易后，隨著該區(qū)域交易活動的開展，供求信息和交易信息必然不斷擴(kuò)散，交易活動的可能性也不斷擴(kuò)散，交易雙方就會在更大區(qū)域范圍內(nèi)對價(jià)格合理性進(jìn)行比較。這個(gè)時(shí)候，也就可能在更大區(qū)域范圍內(nèi)形成更為合理的價(jià)格機(jī)制。

對欠發(fā)達(dá)地區(qū)和城市遠(yuǎn)郊地區(qū)，可以由政府出面組織，對農(nóng)民宅基地及住房進(jìn)行整體規(guī)劃和集中改造。

宅基地怎樣流轉(zhuǎn)？我們在調(diào)研中看到，現(xiàn)在很多地方一個(gè)比較普遍的做法是，由村集體組織或鎮(zhèn)、縣政府機(jī)構(gòu)出面，對農(nóng)民宅基地及住房進(jìn)行整體規(guī)劃和集中改造，先在村莊附近蓋好能夠集約用地的商品房，然后按照一定價(jià)格折算辦法同農(nóng)民的宅基地及房屋進(jìn)行置換。置換后的土地或用于擴(kuò)大耕地面積，更多則用于非農(nóng)業(yè)性開發(fā)。有的地方還成立了由政府管理的土地經(jīng)營公司，專事進(jìn)行這項(xiàng)活動。這種改革模式的最大特點(diǎn)是有政府的積極參與，可以避免農(nóng)民個(gè)人自發(fā)流轉(zhuǎn)帶來的種種問題，當(dāng)然不失為一種有益的改革探索。

我們在調(diào)研中充分感到，建立農(nóng)村宅基地市場，是一項(xiàng)影響深遠(yuǎn)的改革，也是一件復(fù)雜、敏感的事情。在調(diào)研中有關(guān)部門和地方很多同志都提出，這項(xiàng)改革需要全面考慮、系統(tǒng)設(shè)計(jì)、選擇時(shí)機(jī)，又不能長期拖延，使現(xiàn)有問題和矛盾更加擴(kuò)大、深化。應(yīng)該先在發(fā)達(dá)地區(qū)和城郊地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，取得經(jīng)驗(yàn)逐步擴(kuò)展，同時(shí)繼續(xù)加強(qiáng)理論方面的深入研究。

(本文作者：國家行政學(xué)院副院長；中國銀行董事長)

(參加該文調(diào)研討論的還有趙振華、石霞、于永臻三位教授)

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