本文作者建議從改進(jìn)管理體制、完善稅制、合理調(diào)整收入規(guī)模和機(jī)構(gòu)等方面入手，來(lái)解決目前中國(guó)地方稅制度存在的問(wèn)題。

近十多年來(lái)，中國(guó)的中央稅、中央與地方共享稅改革進(jìn)展比較大，而地方稅的改革相對(duì)滯后，不利于增加地方財(cái)政收入，發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)和其他各項(xiàng)建設(shè)事業(yè)。這也是造成一些地方非稅收入、預(yù)算外收入膨脹，亂收費(fèi)、亂攤派和亂罰款現(xiàn)象屢禁不止的重要原因之一。因此，目前應(yīng)當(dāng)結(jié)合稅費(fèi)改革，加快地方稅改革的步伐。這里所說(shuō)的地方稅，指在中國(guó)現(xiàn)行分稅制財(cái)政管理體制下，由地方征收管理、收入劃歸地方的稅收。

現(xiàn)實(shí)癥結(jié)

目前中國(guó)地方稅制度存在的主要問(wèn)題表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

第一，管理體制不完善。稅種劃分不夠合理，稅源相對(duì)集中、穩(wěn)定，征管相對(duì)便利，收入充足、增收潛力較大的稅種，大多列為中央稅、中央與地方共享稅。而留給地方的大多是稅源分散、征管難度大、征收成本高、收入不穩(wěn)定的小稅種，地方政府無(wú)法通過(guò)地方稅更有效地組織財(cái)政收入和調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)，客觀上刺激或者迫使地方政府及其所屬部門通過(guò)各種非稅方式籌集預(yù)算外財(cái)政資金，滿足財(cái)政支出需要。此外，稅收立法權(quán)過(guò)度集中在中央，地方缺乏應(yīng)有的稅收立法權(quán)和調(diào)整權(quán)，致使地方在地方稅方面缺乏應(yīng)有的靈活性，不利于地方因地制宜處理當(dāng)?shù)氐亩愂諉?wèn)題。

第二，稅制比較落后。1994年稅制改革時(shí)提出了一些關(guān)于地方稅改革的設(shè)想，但是其中的一些措施時(shí)至今日沒(méi)有出臺(tái)，如房產(chǎn)稅的改革。從地方稅的稅制設(shè)計(jì)來(lái)看，存在稅種老化，設(shè)置重復(fù)，性質(zhì)相近，交叉征收，內(nèi)外不統(tǒng)一，城鄉(xiāng)不統(tǒng)一，主體稅種不牢靠，稅源零散，收入微薄等問(wèn)題，很難支持地方財(cái)政，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

第三，收入規(guī)模和結(jié)構(gòu)不合理。就地方本級(jí)稅收收入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值、全國(guó)稅收收入、全國(guó)財(cái)政收入、地方本級(jí)財(cái)政收入、地方全部財(cái)政收入的比重而言，中國(guó)的比重與國(guó)外許多國(guó)家相比并不算低。但是，中國(guó)地方稅收入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值、全國(guó)稅收收入、全國(guó)財(cái)政收入、地方本級(jí)稅收收入、地方本級(jí)財(cái)政收入和地方全部財(cái)政收入的比重都偏低(2006年上述比重分別為1.0％、5.9％、5.4％、13.5％、11.2％和6.4％)；地方本級(jí)稅收收入和地方本級(jí)財(cái)政收入主要來(lái)自共享稅。從地方稅收入的結(jié)構(gòu)來(lái)看，來(lái)自房地產(chǎn)交易環(huán)節(jié)的稅收比重過(guò)大，僅契稅和土地增值稅兩項(xiàng)的收入就超過(guò)了地方稅收入總額的50％；房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的稅收和房地產(chǎn)以外的稅收比重比較小。

三大對(duì)策

針對(duì)上述目前中國(guó)地方稅制度存在的問(wèn)題，中國(guó)地方稅制度的改革應(yīng)當(dāng)以提高地方政府財(cái)力籌集與配置的有效性，增加地方稅收入，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展為主要目標(biāo)，結(jié)合中國(guó)國(guó)情，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)。從改進(jìn)管理體制、完善稅制、合理調(diào)整收入規(guī)模和結(jié)構(gòu)等方面入手，筆者建議采取三方面舉措：

首先，改進(jìn)管理體制。

應(yīng)將地方稅制度改革與中央稅、中央與地方共享稅制度的改革，非稅收入管理制度的改革，預(yù)算管理制度的改革統(tǒng)籌考慮，有機(jī)地結(jié)合起來(lái)。在稅種劃分方面，應(yīng)當(dāng)使地方也擁有一些稅源相對(duì)集中、穩(wěn)定，征管相對(duì)便利，收入充足、增收潛力較大的稅種。除了現(xiàn)有的房地產(chǎn)稅以外，還可以考慮將某些貨物和勞務(wù)稅、所得稅、財(cái)產(chǎn)稅劃歸地方，如營(yíng)業(yè)稅、地方企業(yè)所得稅、地方個(gè)人所得稅及地方資源稅等。

在立法權(quán)方面，可以考慮將地方稅的立法權(quán)劃分為兩個(gè)層次：一是全國(guó)統(tǒng)一征收的地方稅種由中央立法，同時(shí)賦予各省、自治區(qū)和直轄市一定的調(diào)整權(quán)(如房地產(chǎn)稅)：二是經(jīng)中央批準(zhǔn)，各省、自治區(qū)和直轄市可以結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，在本地區(qū)開(kāi)征某些獨(dú)特的稅種(如某些特產(chǎn)稅和行為稅)。

其次，加快地方稅制度改革的步伐。

應(yīng)盡快明確地方稅制度改革的指導(dǎo)思想、基本原則和總體目標(biāo)，據(jù)此來(lái)確定改革方案的基本框架、具體內(nèi)容和實(shí)施步驟。在地方稅的法律地位方面，隨著地方財(cái)政、稅收制度改革的實(shí)施，地方稅的法律地位也應(yīng)當(dāng)逐步提高。但考慮到目前地方財(cái)政、稅收制度改革的艱巨性和外部環(huán)境的復(fù)雜性，在近期內(nèi)普遍提高地方稅的法律地位可能是不現(xiàn)實(shí)的。

從發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，營(yíng)業(yè)稅、地方企業(yè)所得稅(法人稅)、地方個(gè)人所得稅、地方資源稅和房地產(chǎn)稅5個(gè)稅種可以考慮作為地方稅的主體稅種。因?yàn)檫@些稅種與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)，稅源相對(duì)集中、穩(wěn)定，征管相對(duì)便利，收入充足、增收潛力較大，而且這樣的改革便于與現(xiàn)行稅制和財(cái)政、稅收管理體制銜接。此外，車船稅和一些環(huán)境保護(hù)方面的稅收可以作為輔助稅種。在上述稅種當(dāng)中，房地產(chǎn)稅和環(huán)境保護(hù)方面的稅收最適合作為縣(市)的稅收。

最后，確定合理的地方稅收入的規(guī)模和結(jié)構(gòu)。

地方本級(jí)稅收收入占全國(guó)稅收收入的比重可以暫時(shí)不作大的調(diào)整，其理由一是與許多國(guó)家相比，中國(guó)的這一比重已經(jīng)不低：二是根據(jù)中國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，為了加強(qiáng)宏觀調(diào)控，中央必須保持足夠的財(cái)力。

鑒于中國(guó)地方本級(jí)稅收收入占本級(jí)財(cái)政收入的比重已經(jīng)很高，地方本級(jí)財(cái)政收入對(duì)地方本級(jí)稅收收入的依賴程度高于許多國(guó)家。地方政府應(yīng)在增加資源收入和資本收入等其他財(cái)政收入方面多下功夫，中央政府也應(yīng)當(dāng)適當(dāng)增加對(duì)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。地方稅收入中來(lái)自房地產(chǎn)交易環(huán)節(jié)的稅收比重過(guò)大的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)通過(guò)調(diào)整房地產(chǎn)稅負(fù)環(huán)節(jié)，即適當(dāng)減少房地產(chǎn)交易環(huán)節(jié)的稅收，增加房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的稅收，同時(shí)增加房地產(chǎn)稅收以外的地方稅收入來(lái)解決。

中國(guó)地方稅制度改革的主要目標(biāo)應(yīng)為：提高地方政府財(cái)力籌集與配置的有效性，增加地方稅收入，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。