我國自2000年實施部門預算改革以來，積極探索、穩(wěn)步推進，部門預算管理工作取得了重大進展，部門預算編制制度和程序逐步規(guī)范和透明，預算編制到執(zhí)行相互監(jiān)督、相互制約的運行機制初步建立，預算管理的公開性、公正性日益增強?？傮w上，以部門預算改革為龍頭的財政管理制度改革成效是顯著的。但是，在部門預算具體執(zhí)行過程中，還存在一些不夠完善的問題，影響了部門預算的效果。

（一）部門預算基礎不夠扎實，科學的定額標準體系尚未建立。

盡管在部門預算改革的同時推行零基預算，但實質(zhì)上仍然沿襲“基數(shù)加增長”的方式。這種增量預算法不能充分考慮影響預算收支規(guī)模及其他變動的諸多因素，以承認既得利益為前提，固定了原有的不合理的財政供給范圍和支出結(jié)構(gòu)，這種近似靜態(tài)的操作方法，長此以往的結(jié)果當然會與實際相脫離。同時，由于增量預算只承認基數(shù)，會激勵單位部門爭相抬高基數(shù)、爭基數(shù)，使財政資金的配置難以合理化，可能造成有的部門需要的資金供給不到位，而有的部門則在積壓浪費預算資金。而且，現(xiàn)行的分類劃檔支出標準定額的測算辦法中，收費和罰沒收入仍然存在收支掛鉤現(xiàn)象，進而導致部門單位之間財政資源分配不平衡，以及部門間苦樂不均問題。另外，對定額的測定和調(diào)整也沒有規(guī)定具體的辦法和程序，隨意性較大。

（二）配套改革尚未到位，部門預算編制不夠準確。

收入預測不準確。收入預算尚未真正實行標準收入法，稅收計劃還是在政府協(xié)調(diào)下，由財政、稅務部門確定。部門預算外收入計劃主要是由各部門測算提出。財政部門根據(jù)稅務和部門報來的稅收和預算外收入計劃，結(jié)合自身組織收入情況，提出年度收入預算計劃。這樣編制的收入預算人為因素較多，與經(jīng)濟發(fā)展水平和稅源情況有出入，不切實際。

另外，部門的收入也未全部列入部門預算。部門預算的編制原則，要求將部門和單位的各項收入及支出都納入綜合財政預算。在實際中，部門和單位各種結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)的資金，國有資產(chǎn)出租、轉(zhuǎn)讓的收入等，大部分都沒有編入部門預算。有些部門和單位因上級下達項目資金的不確定性以及政策性增支、重大決策支出影響，也使部門預算收支不完整。

“收支兩條線”管理沒有完全到位，流于形式。部分單位預算外資金仍有較大比例未進入專戶，有的雖然進入專戶管理，但留用比例過高。隨收隨支、以收定支問題普遍存在。未能真正實行“收支兩條線”管理，尚未形成真正意義上的部門綜合預算。

（三）部門預算的監(jiān)督考核機制還不完善。

部門預算的透明度不高，公眾參與度較低。目前，公眾對預算的了解，恐怕只有報紙登載的財政預算報告，其他所有的政府或部門預算數(shù)據(jù)、決策過程對普通公眾而言，幾乎都屬于機密范疇。預算反映著政府的職能與政策的方向，預算收支的多與少、預算來源的變化、預算資源投入的范圍，都對公眾產(chǎn)生實質(zhì)的影響。提高部門預算的透明度和參與程度，讓公民、企業(yè)對自己將要承擔的納稅義務與將要獲得的公共服務發(fā)表看法、提出建議，不僅有利于預算決策化和民主化，而且也便于預算通過后的有效執(zhí)行和政策的順利推進。

沒有建立對部門預算編制質(zhì)量和項目績效的考核機制。盡管部門預算改革在全國各級廣泛推開，但部門預算的編制質(zhì)量如何，部門決算同年初部門預算的差異程度有多大，很少有人對此進行詳細考究。從這個角度看，部門預算改革還不夠深入和徹底，形式上的改革恐怕要多于內(nèi)容上的改革。同時，部門預算特別是項目支出預算尚沒有建立起有效的績效考評、追蹤問效機制，在具體編制過程中，由于項目缺乏可比性，可行性論證也不夠充分，難以做到分輕重緩急排列次序。

部門預算改革過程中出現(xiàn)的上述問題是在現(xiàn)有預算體制逐步向市場經(jīng)濟下公共財政制度轉(zhuǎn)變過程中的問題，有一個逐步規(guī)范和完善的過程。審計部門肩負著行政、立法雙服務的責任，對財政改革的主要內(nèi)容——部門預算改革的審計監(jiān)督，是深化部門預算改革和財政審計的一項重要內(nèi)容。因此，作為審計機關，只有切實抓住部門預算審計監(jiān)督的重點內(nèi)容，才能真正提高部門預算審計監(jiān)督水平，為提高財政資金使用效益，落實宏觀經(jīng)濟政策，優(yōu)化宏觀經(jīng)濟運行提出切實可行的意見和建議。當前，應當重點抓好以下審計內(nèi)容：

（一）部門預算的真實性、合法性。

目前部門預算尚處于起步階段，必然留有過去基數(shù)加增長的預算編制痕跡。有時往往體現(xiàn)為形式是部門預算，而實質(zhì)仍是基數(shù)加增長。因此，審計要關注部門預算收支的預測是否以社會經(jīng)濟發(fā)展計劃和履行部門職能的需要為依據(jù)，收支項目的數(shù)字指標測算是否真實。機構(gòu)、編制、人員、資產(chǎn)等基礎數(shù)據(jù)資料是否按實際情況填報；各項收入預算要結(jié)合近幾年實際取得的收入考慮增收減收因素測算，是否存在隨意夸大或隱瞞收入的情況；支出是否按規(guī)定標準，有無隨意虛增或虛列支出。合法性是部門預算的基礎，也是審計的首要內(nèi)容。主要檢查部門預算的編制是否符合《預算法》和國家其他法律、法規(guī)的規(guī)定，是否體現(xiàn)國家、省委省政府的有關方針、政策，是否在法律賦予部門的職能范圍內(nèi)編制。也就是收入要合法合規(guī)，各項支出要符合財政宏觀調(diào)控的目標，要遵守現(xiàn)行的各項財務規(guī)章制度。支出預算要結(jié)合本部門的事業(yè)發(fā)展計劃、職責和任務測算；項目和投資支出方向要符合國家產(chǎn)業(yè)政策；人員經(jīng)費支出要嚴格執(zhí)行國家的工資和社會保障的有關政策、規(guī)定及開支標準；日常公用經(jīng)費支出要按國家、部門或單位規(guī)定的支出標準測算。

（二）部門預算編制的完整性、科學性。

部門預算的完整涵義應該是部門綜合預算，即將部門預算內(nèi)外資金統(tǒng)一納入預算編制范圍。因此，預算審計中要檢查部門預算的編制是否體現(xiàn)綜合預算的思想，各種預算外資金是否嚴格執(zhí)行收支兩條線管理，所有收入和支出是否全部納入預算管理。是否仍存在預算內(nèi)外資金“兩張皮”的情況，是否存在收支掛鉤的預算核定方法。各項收入、支出預算的編制是否做到不重復、不遺漏，是否在部門預算之外保留其他收支項目等等。科學性是部門預算的內(nèi)在要求，也是審計的重要內(nèi)容。主要審查部門預算編制的指導思想是否正確，部門預算編制是否堅持預算內(nèi)外資金統(tǒng)編，一個部門一本預算的原則；是否堅持收支平衡的原則。部門預算編制的方法是否先進，著重審查部門預算編制是否堅持零基預算編制法。部門預算編制的程序是否規(guī)范，部門預算編制的依據(jù)是否公允，著重審查部門支出預算編制定額是否堅持區(qū)別對待、實事求是的原則，是否公平、公正。

（三）部門預算編制的可行性、效益性。

部門預算的可行性主要是審查監(jiān)督部門編制的預算是否切實可行，是否堅持“先維持、后發(fā)展”的原則，真正做到保人員經(jīng)費的供給、保部門機構(gòu)的正常運轉(zhuǎn)；預算是否量力而行，是否做到區(qū)分輕重緩急，保重點、保平衡；部門編制的預算指標是否積極合理、真實準確。著重審查各項收入預算測算是否先進可靠，依據(jù)是否充分合規(guī)，是否存在亂收費和隨意隱瞞收入等問題；支出預算測算是否真實準確，人員經(jīng)費預算是否存在多報或漏報，公用經(jīng)費預算是否按照定額標準測算，專項經(jīng)費預算是否虛假編報；收支預算結(jié)果是否平衡、是否留有一定的余地以保證部門預算能夠嚴格實施到位。效益性是部門預算的結(jié)果，也是審計的出發(fā)點和根本所在。主要審查部門單位是否以同樣的資金投入完成同樣的行政任務或事業(yè)發(fā)展需要。審查部門預算中專項投入是否必要，對事業(yè)發(fā)展或行政任務完成作用多大，效益高低如何，各項收支是否真正達到預期的效果，是否體現(xiàn)了節(jié)約，實現(xiàn)了既定的績效目標，有否存在鋪張浪費和重復投入等問題。

（作者單位：江西省審計廳）