四、政府監(jiān)管部門應對措施

可以用網絡理論解釋內部控制制度有效性問題。網絡系統(tǒng)有相互依賴性、復合性、自給自足性和不穩(wěn)定性四個特點。

內部控制制度可以看作是政府為了使企業(yè)避免出現(xiàn)失控現(xiàn)象而使用的一種手段，根據(jù)網絡系統(tǒng)理論，政府只是網絡中的一環(huán)。在實現(xiàn)企業(yè)控制制度有效性方面：第一、國資委、證券會、財政部、公司等之間具有相互依賴性。他們各自擁有不同的可自由支配的資源（如法定權利和民主合法性；信息和資源；公共支持），在非合作條件下，行動者不能實現(xiàn)自己的目標。第二、復合性。行動者之間不一定具有穩(wěn)定的偏好，內部控制制度的發(fā)布可能和一些大的國企商量，與中小民營企業(yè)未能達成一致，引致內部控制執(zhí)行會在他們之間引起不同反應。第三、自給自足性。網絡中存在諸多不確定性，公司可能試圖從中制定自己的內部控制制度，而并不愿意經由政府強制推廣所謂的標準。第四、不穩(wěn)定性。由于內部控制制度在政策網絡中地位和關系的變化，各企業(yè)可利用的資源也可能變化。外部環(huán)境可能改變執(zhí)行成本造成不穩(wěn)定性。

上述的這些特點，使得內部控制制度的有效執(zhí)行存在復雜多變性。手段治理成為最常用的方法，即通過強制上市公司或央企評估內部控制制度，并經由民間審計評價出具評估報告。這種手段治理的方法前提是假定網絡系統(tǒng)是既定的，即所謂的外部條件在較長時期內是不變的。實際上，這種結果難以預料。制度經濟學理論認為，可以通過網絡系統(tǒng)的管理和重建來達到目標。可以有四種方法：

一是增加信息披露渠道，形成冗長的關系鏈條。政府部門可以從證監(jiān)會、國資委、上交所和深交所、公司本身、會計師事務所不同渠道獲取信息，增加了公司隱瞞信息的風險，促使公司盡可能披露更真實的信息。

二是考慮企業(yè)執(zhí)行內部控制制度應滿足激勵相容與參與約束，促使企業(yè)自愿披露。參與約束是指執(zhí)行內部控制制度獲得的期望效用要等于或大于不執(zhí)行的效用，這才能保證公司自愿執(zhí)行內控制度。激勵相容約束是指給定委托人（政府監(jiān)管部門或國資委或證監(jiān)會）不能觀測到代理人（公司）的行動和自然狀態(tài)，在任何的激勵合同下，公司總是選擇使公司本身的期望效用最大化的行動。內控制度只有做到這兩點，才能努力促使其自愿執(zhí)行，達到帕累托改進。一種辦法可以考慮引入新規(guī)定，如內部控制制度是否得到執(zhí)行將納入企業(yè)是否被“ST”中，作為其中一項考核因素。目前內部控制指引中，并未有相關規(guī)定，只是簡單規(guī)定需要經事務所審計并出具報告，但是如何后續(xù)處罰并沒有明確，所以公司和事務所可能會采取機會主義行為，從形式上做到多方滿意，違背政府立法初衷。

三是在企業(yè)與政府合作中找到平衡點。可以采用驅逐公司（如取消對未達標公司的配股資格）、市場機制（如降低政府對該公司產品的采購）、基本管制（如不允許擴大經營范圍）等促使企業(yè)合作。當然，這些措施從表面看來是非理性的，但它們會產生對穩(wěn)定性的需求，并因此為重建網絡提供了機會，因而也是理性的。

四是以不同方式增加宣傳力度，讓更多企業(yè)了解支持內部控制標準的推廣與執(zhí)行。從長遠看，內部控制標準的執(zhí)行應當是有利于企業(yè)的，不會增加企業(yè)負擔。政府部門的執(zhí)法監(jiān)管并不是干涉企業(yè)自主權，而是服務于企業(yè)。另外，考慮到中小企業(yè)執(zhí)行內部控制標準的成本過高，可否考慮出臺類似美國的《中小企業(yè)內部控制指引》，減少他們的執(zhí)法成本。

五、直面內部控制標準的公司的兩難抉擇

即將推出的內部控制標準，無疑會使企業(yè)面臨著如何抉擇，以使自身利益最大化的問題。一是直面內部控制標準。內部控制標準的推出已經無法改變，作為中國企業(yè)必須執(zhí)行，這是一個企業(yè)作為社會公民的應盡義務。所以，以積極的心態(tài)迎接這種挑戰(zhàn)。二是未雨綢繆，成立專門機構或專門人員制定企業(yè)的內部控制制度。我國在美國上市企業(yè)已經先行一步，已經制定并執(zhí)行了薩班斯法案，一些企業(yè)盡管沒有在美國上市，也已經按照類似標準，自覺制定了自己的內部控制標準。一旦內部控制標準開始執(zhí)行，就將很快適應新的形勢。三是正確認識內部控制標準及相關制度。盡管上面分析了諸多內部控制屬企業(yè)內部管理權限問題，但是真正良好的內部控制制度是有利于企業(yè)完善公司治理結構，是為提高企業(yè)效益服務的。所以，不應把內部控制制度的執(zhí)行當作負擔，而是作為一個改善企業(yè)業(yè)績的契機，這樣反而會真正提升企業(yè)的管理水平和經濟效益。四是對于中小企業(yè)而言，如果執(zhí)行內部控制標準過高，可以考慮將其業(yè)務外包，由民間審計或其他中間機構提供服務，盡可能減少成本。（全文完）

（作者單位：北京理工大學管理與經濟學院）