現(xiàn)階段我國教育事業(yè)還存在區(qū)域和城鄉(xiāng)教育發(fā)展不平衡問題，教育投入不足困擾著許多地區(qū)的教育發(fā)展。以我國義務(wù)教育為例，我國義務(wù)教育投入在城鄉(xiāng)之間、地域之間嚴(yán)重不均衡，農(nóng)村義務(wù)教育長期以來經(jīng)費(fèi)都處于較低水平。為了彌補(bǔ)國家在農(nóng)村義務(wù)教育資金投入的不足，從上世紀(jì)80年代以來成立各類教育基金會，在籌集民間資本、促進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展方面做出了巨大貢獻(xiàn)。但是，對教育捐贈當(dāng)事人之間法律關(guān)系尚未厘清，促進(jìn)教育捐贈有效發(fā)展的保障機(jī)制尚未建立等，限制了教育捐贈的進(jìn)一步發(fā)展。為更好促進(jìn)教育捐贈在我國的發(fā)展，明確教育捐贈當(dāng)事人之間的法律關(guān)系、建立教育捐贈發(fā)展的保障機(jī)制就迫在眉睫。

一、 教育捐贈當(dāng)事人之間的法律關(guān)系

由于教育捐贈當(dāng)事人是三方，捐贈人、受贈人、受益人，捐贈人和受益人并不發(fā)生直接聯(lián)系，受贈人在教育捐贈過程中是捐贈者和受益人之間的中介，因此，教育捐贈法律關(guān)系需要將其分為兩個部分來分析，一部分是捐贈者與受贈人之間的關(guān)系，另外一部分則是受贈人與受益人之間的關(guān)系。

首先，在教育捐贈中，捐贈者與受贈人之間是附條件的贈與合同關(guān)系。捐贈人將財(cái)產(chǎn)捐贈給受贈人時，捐贈人即喪失其所捐贈的財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)，受贈人取得對捐贈財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)，能夠?qū)ζ浣邮芫栀浀呢?cái)產(chǎn)享有使用權(quán)和一定處分權(quán)等，但財(cái)產(chǎn)處分或受贈人對其財(cái)產(chǎn)運(yùn)作所得的收益歸屬于不特定的受益人。捐贈人捐贈財(cái)產(chǎn)給受贈人時往往是附帶條件的，捐贈人一般會對該筆財(cái)產(chǎn)指定特別用途，即使捐贈人沒有為所捐財(cái)產(chǎn)設(shè)定特別用途，也同樣期望受贈人提供教育公益服務(wù)，因而受贈人雖然取得捐贈財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，其行使所有權(quán)的權(quán)利是受到限制的。受贈人在受贈財(cái)產(chǎn)使用中，首先應(yīng)滿足捐贈人的意愿，特別是當(dāng)捐贈人為捐贈財(cái)產(chǎn)指定了特別用途，則應(yīng)該嚴(yán)格遵從其關(guān)于財(cái)產(chǎn)用途的意愿。如果受贈人未能按照約定用途使用財(cái)產(chǎn)的，就會構(gòu)成對捐贈人意愿的違反，捐贈人則有權(quán)依法請求受贈人實(shí)現(xiàn)其捐贈意愿，以實(shí)現(xiàn)教育捐贈的目的。由此，筆者認(rèn)為，捐贈者與受贈人之間是附條件贈與合同關(guān)系。

其次，教育捐贈中，受贈人（教育基金會、政府、學(xué)校）與受益人之間是附條件的捐贈合同關(guān)系。在教育捐贈中，受贈人確定具體受益人的時候，受贈人應(yīng)以捐贈人的捐助意向?yàn)榛A(chǔ)，設(shè)定受益人接受捐贈的標(biāo)準(zhǔn)條件。受贈人與受益人簽訂捐贈合同后，受贈人有義務(wù)按照捐贈合同約定的時間和數(shù)量發(fā)放教育捐贈資金，對受益人有權(quán)監(jiān)督其使用教育捐贈資金的目的和方式，一旦受益人沒有合法或者合理理由而對教育捐贈資金的約定使用目的和方式進(jìn)行變更，受贈人可以將教育捐贈資金收回。由此，筆者認(rèn)為，受贈人與受益人之間是附條件捐贈合同關(guān)系。

二、 建立教育捐贈發(fā)展的保障機(jī)制

1.建立統(tǒng)一的教育捐贈稅收減免體系

目前，政府對教育捐贈的政策上的支持主要通過稅收優(yōu)惠來調(diào)節(jié)，但是，現(xiàn)有有關(guān)教育捐贈稅收優(yōu)惠的法律、法規(guī)沒有有效銜接，導(dǎo)致實(shí)踐中稅收減免操作中的混亂?！豆媸聵I(yè)捐贈法》規(guī)定，自然人、法人或者其他組織為教育等公益事業(yè)向公益型組織捐款的，其中，個人捐贈額未超過其申報(bào)的應(yīng)納稅所得額30%的部分，企業(yè)捐贈數(shù)額在年度利潤總額12%以內(nèi)的部分，可以從其應(yīng)納稅所得額中扣除。財(cái)政部、國家稅務(wù)總局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于完善城鎮(zhèn)社會保障體系試點(diǎn)中有關(guān)所得稅政策問題的通知》規(guī)定，向慈善機(jī)構(gòu)、基金會如中國青少年發(fā)展基金會等非營利機(jī)構(gòu)的公益、救濟(jì)型捐贈，準(zhǔn)予在交納企業(yè)所得稅和個人所得稅前全額扣除?！蛾P(guān)于納稅人向農(nóng)村義務(wù)教育捐贈有關(guān)所得稅政策的通知》從2001年7月1日起，對納稅人向農(nóng)村義務(wù)教育捐贈通過非營利的社會團(tuán)體和國家機(jī)關(guān)向農(nóng)村義務(wù)教育的捐贈，準(zhǔn)予在繳納企業(yè)所得稅和個人所得稅前的所得額中全額扣除。通過以上規(guī)定可知，目前對教育捐贈有區(qū)別性的劃分，對農(nóng)村義務(wù)教育捐贈、對中國青少年發(fā)展基金會捐贈享有稅收減免優(yōu)惠比一般教育捐贈幅度較大，這就導(dǎo)致公眾對教育捐贈稅收優(yōu)惠認(rèn)識上的混亂，不利于激發(fā)公眾在教育捐贈上的熱情，客觀上也制約了教育捐贈的發(fā)展。由此，為了統(tǒng)一公眾對教育捐贈稅收優(yōu)惠的認(rèn)識，激發(fā)公眾參與教育捐贈的熱情，從而使得教育捐贈得以更快發(fā)展，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)一教育捐贈稅收減免體系。只要是公眾實(shí)施教育捐贈行為，都可以享有在繳納企業(yè)所得稅和個人所得稅前的所得額中全額扣除的優(yōu)惠，為教育捐贈提供激勵保障機(jī)制。

2.采用公益信托確保教育基金保值增值

長期以來，我國并沒有對公益捐增和公益信托這兩種法律行為作出明確的界定，教育基金會接受社會各界捐贈的教育資金究竟是捐贈財(cái)產(chǎn)還是信托財(cái)產(chǎn)存在爭論。按照《中華人民共和國信托法》的規(guī)定，如果組織和個人在委托基金會從事公益事業(yè)時，與基金會簽訂了信托合同，約定了信托成立的法定要件，雙方法律關(guān)系明確，那么基金會接受的資金就是公益信托。不過，現(xiàn)實(shí)中很多組織和個人進(jìn)行教育捐贈時，他們并未與教育基金會簽訂信托合同，經(jīng)常被看成是一種捐贈行為。由此得知，我國目前在教育捐贈基金形成、管理與運(yùn)作中，由教育基金會擔(dān)當(dāng)著教育捐贈基金運(yùn)作幾乎全部的職責(zé)。在教育捐贈基金保值增值方面，雖然《基金會管理?xiàng)l例》第二十八條規(guī)定，基金會應(yīng)當(dāng)按照合法、安全、有效的原則實(shí)現(xiàn)基金的保值、增值。但是，由于各教育基金會是非營利性法人，在教育捐贈基金的保值增值方面能力較弱。為了促進(jìn)我國教育捐贈事業(yè)的健康發(fā)展，筆者建議，可以探索出一條適合我國的教育公益信托發(fā)展之路，即教育基金會與信托機(jī)構(gòu)合作發(fā)展教育公益信托，教育基金會與信托公司簽訂教育基金管理信托合同，教育基金理事會把募集的教育基金交給信托公司，由信托機(jī)構(gòu)投資于存款、購買國債或小比例投資于市場風(fēng)險(xiǎn)低的金融產(chǎn)品，以保證公益信托財(cái)產(chǎn)的安全和增值，從而保證教育捐贈基金的保值增值。

3.完善教育基金會內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

《基金會管理?xiàng)l例》規(guī)定基金會應(yīng)當(dāng)執(zhí)行國家統(tǒng)一的會計(jì)制度，依法進(jìn)行會計(jì)核算、建立健全內(nèi)部會計(jì)監(jiān)督制度。但是，由于《基金會管理?xiàng)l例》的規(guī)定較為空泛，教育基金會普遍缺乏合理的治理結(jié)構(gòu)，教育基金會年度賬目和財(cái)務(wù)報(bào)告不向社會公開、信息不透明等現(xiàn)狀，這就導(dǎo)致教育基金會內(nèi)部和個人腐敗行為時有發(fā)生，教育基金會員工積極性得不到有效調(diào)動，教育基金會社會公信力降低，教育基金會可持續(xù)發(fā)展的能力受到限制。完善教育基金會內(nèi)部治理，應(yīng)當(dāng)包括以下幾個方面：首先，教育基金會應(yīng)當(dāng)建立完整的捐贈管理機(jī)構(gòu)體系，制定一整套嚴(yán)格的管理制度，規(guī)定教育捐贈基金在報(bào)告、接收、審核、登記、轉(zhuǎn)賬、估價減稅、運(yùn)管等各個環(huán)節(jié)的具體做法和程序，并向社會公開；其次，教育基金會對接受教育捐贈基金的使用方式與用途也應(yīng)有明確的規(guī)定，教育基金會應(yīng)嚴(yán)格遵守捐贈人的意愿，按照捐贈人指定的接收對象、捐贈用途、資金使用方式來執(zhí)行捐贈款項(xiàng)，應(yīng)非常謹(jǐn)慎變更其接受教育捐贈資財(cái)?shù)氖褂梅绞郊坝猛?；最后，教育基金會賬目必須向社會公開。公眾中的任何成員只要交付“合理的費(fèi)用”，有權(quán)獲得教育基金會的年度賬目和財(cái)務(wù)報(bào)告。只有賦予公眾對教育基金會進(jìn)行直接的監(jiān)督權(quán)，才能真正有效促使教育基金會內(nèi)部財(cái)務(wù)規(guī)范化運(yùn)作。

4.加大對教育基金使用的外部監(jiān)管力度

《基金會管理?xiàng)l例》、《公益事業(yè)捐贈法》規(guī)定，基金會、受贈人每年度應(yīng)當(dāng)向政府有關(guān)部門報(bào)告受贈財(cái)產(chǎn)的使用、管理情況，接受政府有關(guān)部門、社會監(jiān)督；捐贈人有權(quán)向基金會查詢捐贈財(cái)產(chǎn)的使用、管理情況，并提出意見和建議。對于捐贈人的查詢，基金會應(yīng)當(dāng)及時如實(shí)答復(fù)。但以上規(guī)定都過于原則，不具有操作性，也達(dá)不到真正監(jiān)督的目的，導(dǎo)致教育捐贈基金被挪用、毀壞、侵占、貪污現(xiàn)象屢見不鮮。筆者認(rèn)為，對于教育捐贈基金的管理，政府應(yīng)轉(zhuǎn)換在教育捐贈事業(yè)中的角色，逐漸淡出捐助的主體市場，而主要擔(dān)負(fù)起立法、監(jiān)督、檢查、評估、審計(jì)、執(zhí)法等職能。加大對教育基金使用的外部監(jiān)管力度，主要包括以下三個方面。首先，政府應(yīng)加強(qiáng)對教育基金會的日常監(jiān)管。政府部門通過不定期的查賬等方式，對教育基金會的資金使用情況進(jìn)行監(jiān)管，社會公眾也可就教育基金會資金使用不明等情況向政府部門舉報(bào)；其次，對教育基金會在稅收減免上的限制。如果教育基金會資金使用不是用于公益目的、其經(jīng)營活動是為個人謀取利益、教育基金會內(nèi)部財(cái)務(wù)混亂，稅收機(jī)關(guān)有權(quán)取消教育基金會的免稅資格；最后，對違法的教育基金會及行為人予以制裁。政府部門發(fā)現(xiàn)教育基金會存在違規(guī)籌款、非法挪用基金等情況，有權(quán)吊銷教育基金會的執(zhí)照，并對相關(guān)責(zé)任人予以懲罰。同時，教育基金會向政府提交的反映該組織所有財(cái)務(wù)活動細(xì)節(jié)的年報(bào)、教育基金會的經(jīng)營狀況必須通過審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)。

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