我國目前已初步構(gòu)建了以社會保險為核心的城鎮(zhèn)社會保障制度體系，但是在農(nóng)村，作為現(xiàn)代社會保障核心內(nèi)容的社會保險卻只在少數(shù)地區(qū)實施，多數(shù)農(nóng)村人口仍然處在社會保障體系之外。這不利于縮小城鄉(xiāng)貧富差距、解決“三農(nóng)”問題、化解社會矛盾，有礙于建設(shè)社會主義新農(nóng)村和構(gòu)建和諧社會目標(biāo)的實現(xiàn)。

根據(jù)2005年人口抽樣調(diào)查結(jié)果，我國城鄉(xiāng)老年人口在總?cè)丝谥械谋戎匾堰_11％。一般估計，在我國1.43億老年人中農(nóng)村老年人口為9000萬，人口比重為12％。我國已逐步進入老齡化社會。在老齡化和農(nóng)村外流人口的雙重壓力下，我們有必要認(rèn)真研究我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保障體系，針對其中的不足提出建設(shè)性意見，從而規(guī)范農(nóng)村養(yǎng)老保障制度，切實做到農(nóng)民“老有所養(yǎng)”。

我國農(nóng)村現(xiàn)在的養(yǎng)老保障制度主要由家庭養(yǎng)老，養(yǎng)老保險，集體養(yǎng)老和儲蓄養(yǎng)老構(gòu)成。由于集體養(yǎng)老的覆蓋面為農(nóng)村五保戶，范圍非常狹窄，所以本文將不考慮集體養(yǎng)老這一模式。同時，儲蓄養(yǎng)老也是以家庭為單位進行的，因此，本文將主要分析家庭保障和養(yǎng)老保險這兩種養(yǎng)老模式。

一、家庭保障和養(yǎng)老保險制度的現(xiàn)狀及存在問題

(一)家庭保障“力不從心”

一直以來，中國農(nóng)村養(yǎng)老實行的都是以家庭為基本單位的子女負(fù)擔(dān)方式，這種家庭養(yǎng)老保障機制是以代際之間的互惠為倫理基礎(chǔ)的，在道德力量約束下有很強的自覺性。

然而，隨著社會發(fā)展和計劃生育政策的實施，農(nóng)村家庭結(jié)構(gòu)日趨小型化，出現(xiàn)了4－2－1和4－2－2家庭結(jié)構(gòu)模式，即一對中年夫婦將要承擔(dān)雙方父母四人的生老病死和一個或兩個子女的撫養(yǎng)責(zé)任，這使得家庭不堪重負(fù)。同時，農(nóng)村年輕人的外出打工更是造成農(nóng)村無子女共處，只剩下空巢老人，家庭養(yǎng)老保障機制面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，多元化的思想觀念使得傳承了幾千年的尊老敬老文化傳統(tǒng)受到了沖擊。

(二)農(nóng)村養(yǎng)老保險制度存在缺陷

1986年10月民政部在江蘇張家港市召開了全國農(nóng)村基層社會保障工作座談會，會議根據(jù)農(nóng)村地區(qū)發(fā)展的不平衡性確定了農(nóng)村社會保障制度發(fā)展的目標(biāo)，并在1987年后，開始在一些地區(qū)進行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的試點。近20年的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的改革與實踐，取得了初步成果，但是也要看到一個事實：在1999年農(nóng)村的養(yǎng)老保險人口為8000萬，而在2004年則下降為5389萬，下降了32.6％，農(nóng)村養(yǎng)老保險200多個縣出現(xiàn)了整體消亡。參保人數(shù)的降低和制度發(fā)展的緩慢，除了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平較低和農(nóng)民意識差以外，農(nóng)村養(yǎng)老保險制度本身的缺陷則是重要的原因。

我國農(nóng)村養(yǎng)老保險實行的是自愿參加與政策鼓勵相結(jié)合的方針。其特點主要是：籌集以個人繳費為主，集體補助為輔，國家給與政策扶持；管理實行個人賬戶基金積累制，個人繳費和集體補助全部記在個人名下，基金以縣為單位核算平衡。

1、“保富不保窮”——保障目標(biāo)群體不正確。我國目前開展養(yǎng)老保險的地區(qū)大多為經(jīng)濟比較發(fā)達的地區(qū)，而經(jīng)濟不發(fā)達的地區(qū)，農(nóng)民的養(yǎng)老保障依然不能解決。窮人不能從中受益，毫無疑問，這違背了社會保險制度的最根本原則。

2、“三缺二”——保費來源不穩(wěn)定。保費的來源為“個人繳納為主，集體補助為輔，國家予以政策扶持”。但是在上述規(guī)定中，只對個人繳費作了具體限制，其余兩個渠道都缺乏硬性約束。由于農(nóng)產(chǎn)品需求彈性小，農(nóng)民收入增長緩慢，因此許多農(nóng)民沒有錢參加養(yǎng)老保險；而大多數(shù)集體無力或不愿意對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險給與補助，絕大多數(shù)農(nóng)民得不到任何補貼；政府的資金投入在現(xiàn)行保險制度中更是微乎其微。沒有了資金職稱的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，很難稱之為真正意義上的社會保險。

3、“九牛一毛”——保障水平太低。如果按照《方案》設(shè)計的最低交費標(biāo)準(zhǔn)2元，月交納保險費，10年之后，每月可以領(lǐng)取養(yǎng)老金4.7元，25年后，每月可以領(lǐng)取9.9元。這不足10元的養(yǎng)老金很難說能起到什么保障作用，對于每月的基本生活支出來說，實屬“九牛一毛”。

4、“基金縮水”——管理制度不健全。農(nóng)村養(yǎng)老保險的覆蓋面是以區(qū)縣為單位的?？癸L(fēng)險的能力相對較小，而共濟性很差。以區(qū)縣為單位的分散管理形式，不僅增加了基金被挪用的風(fēng)險，而且缺乏保值增值的途徑，難以保證基金不“縮水”，削弱了保障能力。

二、養(yǎng)老保險與家庭養(yǎng)老相結(jié)合，構(gòu)造農(nóng)村養(yǎng)老模式

縱觀我國農(nóng)村家庭保障和養(yǎng)老保險金政策，固然兩項制度都存著缺陷，但是我們不能因噎廢食，而是要取其優(yōu)點，去其缺陷，尋求一種適合我國農(nóng)村現(xiàn)狀的養(yǎng)老保障模式。本文認(rèn)為，應(yīng)該建立以基本養(yǎng)老保險金為主，家庭養(yǎng)老為輔的養(yǎng)老政策。

(一)以基本養(yǎng)老保險為主

以基本養(yǎng)老保險為主，就需要政府在其中發(fā)揮重要作用。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是國家保障全體農(nóng)民老年基本生活的制度，從本質(zhì)上來講，是國家和政府對公民包括農(nóng)村居民應(yīng)盡的責(zé)任。所以，針對現(xiàn)行農(nóng)村基本養(yǎng)老保險制度改革的建議就集中到了政府的這個制定上，主要包括以下幾點：

1、突出養(yǎng)老保險的普遍性和強制性。應(yīng)該在全國范圍內(nèi)普遍建立基本社會養(yǎng)老保險制度，做到應(yīng)保盡保，讓社會保險的“陽光”普照千家萬戶。同時，基本養(yǎng)老保險應(yīng)該具有強制性，否則就不能說是純粹的社會保險。應(yīng)該像城鎮(zhèn)基本社會保險一樣，實施符合條件的人員必須參加的政策。

2、籌資機制——國家、集體、個人，—個都不能少。社會養(yǎng)老保險應(yīng)按照國家、集體、個人合理分擔(dān)的原則籌集資金，加大國家分擔(dān)比例。社會化養(yǎng)老是以社會運作的方式實現(xiàn)的，其主體是社會，而能夠代表社會、管理社會的主導(dǎo)者是政府。只有中央和地方為農(nóng)村社會養(yǎng)老保險提供資金支持，才能使之成為真正意義上的社會保險。而我國部分經(jīng)濟落后地區(qū)財政困難，集體經(jīng)濟名存實亡，無力或無法按時籌集資金。因此，中央政府應(yīng)該充分考慮各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的狀況和差異，加大對經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)的資金投入。

同時要開辟融資渠道，多種形式籌措農(nóng)村社保資金?？梢越梃b福利彩票、體育彩票的經(jīng)驗，發(fā)行社會保障彩票，從社會廣泛募集資金。還可建立統(tǒng)一的管理機構(gòu)，將三種彩票發(fā)行機構(gòu)合并，縮小管理成本。三是開征社會保障稅。稅制法定，一般具有穩(wěn)定性、規(guī)范性、強制性等特征，是相對比較固定的籌資渠道。社會保障稅作為附加稅，由稅務(wù)機關(guān)統(tǒng)一征收，一方面可以減少征收成本，另一方面富者多繳，窮者少繳，起到“抑富濟貧”的作用，有利于促進社會公平。社會保障稅應(yīng)成為社保資金的主要籌集方式，這也可以大大減輕政府面臨的財政壓力。征收社會保障稅是發(fā)達國家和部分發(fā)展中國家的成功經(jīng)驗，目前世界上已有80多個國家開征了社會保障稅，且這種稅已成為僅次于所得稅的第二大稅類，在籌集社會保障基金方面發(fā)揮著獨特的作用。從我國實際看，開征社會保障稅也是必要和可行的。

3、提高保障水平，發(fā)揮養(yǎng)老保險應(yīng)有的作用。以“低水平、廣覆蓋”為目標(biāo)，以滿足當(dāng)?shù)鼗旧钚枨鬄闃?biāo)準(zhǔn)來確定未來農(nóng)民享受的養(yǎng)老金水平。近年來，農(nóng)村居民人均純收入保持了較快的增長速度，但是，城鄉(xiāng)居民收入差距卻在進一步拉大。2006年農(nóng)民人均純收入名義增長和實際增長速度都低于城鎮(zhèn)居民人均可支配收入。全年農(nóng)民人均純收入與城鎮(zhèn)居民人均可支配收入相比，名義增長率低1.9個百分點，實際增長率低3個百分點，城鄉(xiāng)居民收入的比率由上年的3.22：1上升到3.28：1。同時，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)又嚴(yán)重制約了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，農(nóng)村人多地少、自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟導(dǎo)致農(nóng)業(yè)的低效益，農(nóng)村經(jīng)濟的落后又導(dǎo)致農(nóng)村內(nèi)需不足。

因此，確定農(nóng)村養(yǎng)老保障標(biāo)準(zhǔn)，必須考慮二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)下城鄉(xiāng)居民之間客觀存在的就業(yè)、收入和生活水平的差距。具體思路是，養(yǎng)老金領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)的下限不低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，上限不高于當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。具體到各個地區(qū)，則可以根據(jù)自身的情況包括地方財政的支付能力、集體經(jīng)濟的補貼能力、個人費用的負(fù)擔(dān)能力在上下限之間靈活確定。

4、基金管理和運營。(1)現(xiàn)行養(yǎng)老保險基金以縣為單位獨立運作?？紤]到抗風(fēng)險能力和基金安全問題，建議擴大統(tǒng)籌范圍，實行省級統(tǒng)籌機制。并且由社保經(jīng)辦機構(gòu)集中統(tǒng)一管理，專款專用。(2)為參保農(nóng)民建立個人賬戶，將個人自己繳費和部分集體補助以及歷年利息積累全部計入個人賬戶，不得從基金中提取管理費用。(3)積極探索養(yǎng)老保險基金的保值增值途徑，按國家有關(guān)基金運營的法律、法規(guī)的規(guī)定對基金進行市場化運作，力爭保值增值?；疬\營由省級社保經(jīng)辦機構(gòu)負(fù)責(zé)。

(二)以家庭養(yǎng)老為輔

家庭保障是我國農(nóng)村傳統(tǒng)的保障方式，尊老愛幼、養(yǎng)老敬老是中華民族的優(yōu)良傳統(tǒng)和美德，照顧好年邁的父母，不僅是家庭倫理道德的要求，也是每個公民的基本義務(wù)。作為傳統(tǒng)文化的重要組成部分，家庭的社會保障功能無法取代。儒家先賢曾說：“天下之本在國，國之本在家”“百善孝為先”“家和萬事興”。另有資料顯示，目前中國農(nóng)村有97.6％的老人依靠家庭養(yǎng)老，僅有2.34％的老人依靠退休金和集體養(yǎng)老?？梢?，在相當(dāng)長的一段時期內(nèi)，在農(nóng)村養(yǎng)老保障問題上家庭依然發(fā)揮著不可替代的作用。為了更好地發(fā)揮家庭在農(nóng)村養(yǎng)老保障中作用，要在廣大青少年一代中間大力開展以“孝道”、“養(yǎng)老敬老”為核心內(nèi)容的中華民族傳統(tǒng)美德教育，使年輕一代樂于擔(dān)當(dāng)起贍養(yǎng)上代的歷史責(zé)任，在全社會倡導(dǎo)構(gòu)建和諧溫馨的家庭氛圍。

另一方面，家庭保障主要依賴于子女的贍養(yǎng)，而子女的贍養(yǎng)能力往往決定于其就業(yè)狀況，就業(yè)狀況又決定于其受教育程度。但在廣大農(nóng)村尤其是中西部落后地區(qū)農(nóng)村，兒童失學(xué)輟學(xué)的現(xiàn)象并不少見，上學(xué)難的問題比較突出。因此，應(yīng)加大農(nóng)村教育投入，提高農(nóng)民子女的文化素質(zhì)，增強其將來的就業(yè)能力，從源頭著手，為家庭保障提升“造血”功能。

三、總結(jié)

可以看到，無論是傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式，還是新型的社會養(yǎng)老保險制度，在現(xiàn)有的經(jīng)濟發(fā)展水平下都存在著很大的缺陷。但是，必須看到的是，作為政府大力發(fā)展的農(nóng)村基本養(yǎng)老保險制度依然是未來解決農(nóng)村居民養(yǎng)老的不二選擇，所以我們應(yīng)該積極地對現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度進行改善，使其更加適應(yīng)農(nóng)村狀況，真正發(fā)揮保障農(nóng)村居民養(yǎng)老的作用。同時，在農(nóng)村經(jīng)濟水平依然比較落后的情況下，我們不能完全拋棄家庭養(yǎng)老的模式。應(yīng)該看到，依靠道德維系的家庭養(yǎng)老模式在我國幾千年的發(fā)展過程中起到了非常重要的作用，并且在現(xiàn)在的農(nóng)村地區(qū)依然是很多老年人賴以生存的模式。因此，我們應(yīng)該尋求農(nóng)村養(yǎng)老模式的最佳結(jié)合點，既要積極推廣養(yǎng)老保險制度，又不能放棄對家庭養(yǎng)老的宣傳，做到雙管齊下，使農(nóng)村養(yǎng)老模式由家庭養(yǎng)老到完全的社會保險養(yǎng)老轉(zhuǎn)變的過程中能夠順利，平穩(wěn)。

(作者單位：中央財經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院)