住房公積金制度于1991年率先在上海市建立?，F(xiàn)已逐步在全國(guó)建立和發(fā)展起來(lái)，成為國(guó)家住房保障體系的重要組成部分。從目前來(lái)看。廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房和住房公積金共同組成了住房保障體系。住房公積金在加快城鎮(zhèn)住房制度改革、改善中低收入家庭居住條件等方面發(fā)揮了重要作用。雖然我國(guó)住房公積金制度取得了較大的成績(jī)。但是目前仍然存在一些亟待解決的問(wèn)題，住房公積金制度仍需進(jìn)一步發(fā)展和完善。

一、住房公積金制度的缺陷

(一)公積金管理中心定位模糊

按照《住房公積金管理?xiàng)l例》，公積金管理中心被定位于“不以營(yíng)利為目的的獨(dú)立的事業(yè)單位”，隸屬于地方政府部門(mén)。但實(shí)踐當(dāng)中，公積金管理中心卻并不是一個(gè)“不營(yíng)利”的單位，在保值增值的名義下，許多地方的公積金管理中心扮演著一個(gè)“金融機(jī)構(gòu)”的角色。事實(shí)上，公積金管理中心的定位使其無(wú)法按照現(xiàn)代金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管規(guī)則進(jìn)行控制，缺乏有效監(jiān)管，只能靠其自我約束。正是現(xiàn)行制度缺陷造成公積金管理的低效與腐敗現(xiàn)象的出現(xiàn)。

(二)對(duì)中低收入階層支持力度有限

作為一項(xiàng)社會(huì)福利保障制度，公積金制度本應(yīng)是“高收入者不補(bǔ)貼，中低收入者較少補(bǔ)貼，最低收入者較多補(bǔ)貼”。但該制度使中低收入群體受益效果不明顯，公積金貸款主要受益者為高收入群體。由于無(wú)法逾越購(gòu)房首付門(mén)檻等諸多原因而無(wú)法獲得公積金貸款的居民，其中大部分是中低收入者，他們永遠(yuǎn)也享用不到自己長(zhǎng)年繳存的住房公積金，只能到退休時(shí)全額領(lǐng)取。而相對(duì)的低存低貸，實(shí)際上是讓低收入家庭承受了利息損失。所以，現(xiàn)實(shí)往往是收入越高、越有能力購(gòu)房的人，越能享受到住房公積金的好處；越買(mǎi)不起房的人，越是無(wú)法享受住房公積金之福利，這顯然不合理。住房公積金“助富”而不“濟(jì)貧”，這不僅對(duì)于低收入者不公平，也與住房公積金制度的設(shè)計(jì)初衷相違背。

(三)資金利用率低

截至2006年5月，全國(guó)住房公積金使用率(個(gè)人提取總額、個(gè)人貸款余額與購(gòu)買(mǎi)國(guó)債余額之和占繳存總額的比例)為69.8％，個(gè)貸率(個(gè)人住房貸款余額占繳存余額的比例)為45.5％，扣除必要的備付資金后，沉淀資金余額為2600多億元。雖然各地加大了住房公積金個(gè)人住房貸款力度，但反映資金運(yùn)作水平的個(gè)貸率指標(biāo)一直徘徊在45％的水平。這不是一個(gè)高效率的運(yùn)作狀態(tài)?？紤]到在公積金使用中還涵蓋了購(gòu)買(mǎi)國(guó)債的資金，以及由于經(jīng)濟(jì)狀況不同的單位所繳納的公積金有較大差距的事實(shí)，從總體效率而言，公積金真正用于職工住房的比率將可能更低。

公積金貸款利用率低的原因很多。首先，雖然明文規(guī)定可以用于自建或維修，但在城市居民中，有條件自建的很少，申請(qǐng)維修貸款，因涉及到多項(xiàng)證明，實(shí)際操作比較困難，因此，實(shí)際應(yīng)用于后兩項(xiàng)的較少。其次，一些住房公積金管理中心的積極性不高。相比為每個(gè)人辦理住房公積金貸款，購(gòu)買(mǎi)國(guó)債或銀行大額存款更省事也更安全。再次，由于個(gè)人住房貸款一直是銀行的“優(yōu)質(zhì)品種”，很多商業(yè)銀行在發(fā)放開(kāi)發(fā)貸款時(shí)，要求開(kāi)發(fā)企業(yè)從本行發(fā)放個(gè)人貸款，在一定程度上擠占了公積金貸款市場(chǎng)份額。最后，住房公積金貸款手續(xù)麻煩、環(huán)節(jié)多，有些地區(qū)還有一些額外附加條件，不如商業(yè)貸款方便、快捷，導(dǎo)致很多消費(fèi)者只能選擇較高利率的商業(yè)貸款。

繳存公積金的低收入者相當(dāng)比例的收入被“凍結(jié)”，不能用于其他投資或消費(fèi)，損害了他們的利益。這意味著其社會(huì)保障功能在很大程度上處于“休眠”狀態(tài)，說(shuō)明公積金與設(shè)立之時(shí)的目標(biāo)發(fā)生了極大偏離。如果說(shuō)拿到住房公積金的人，算是享受到了“貨幣分房”；那么沒(méi)有拿到住房公積金的人，不僅沒(méi)有享受“福利分房”，“貨幣分房”也無(wú)法享受，這顯然不公平。

(四)住房公積金覆蓋面低

住房公積金作為國(guó)家法定的職工及其所在單位繳存的長(zhǎng)期儲(chǔ)金，與醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)一樣具有社會(huì)保障性質(zhì)，是一項(xiàng)具有強(qiáng)制性質(zhì)的社會(huì)福利。然而在實(shí)際運(yùn)作中，該制度的覆蓋面和其他“三險(xiǎn)”比起來(lái)，明顯要薄弱許多。

目前住房公積金繳納的主要是黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位及國(guó)有大中型企業(yè)等國(guó)家財(cái)政或國(guó)家直接支持的單位。而且，在一些大型國(guó)有企業(yè)或事業(yè)單位也采取區(qū)別政策，對(duì)正式編制內(nèi)員工繳納公積金，而對(duì)聘用員工不繳納公積金。而絕大部分私營(yíng)企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)等非公有制企業(yè)則一直沒(méi)有建立住房公積金。住房公積金作為住房分配貨幣化的一種形式，理所應(yīng)當(dāng)成為建立者的既得收入，但相對(duì)于根本沒(méi)有這一住房補(bǔ)貼的人群而言，事實(shí)上擴(kuò)大了收入的差距。

(五)住房公積金成變相福利

目前國(guó)家規(guī)定，提取住房公積金是從稅前所得扣除，也就是說(shuō)繳存的公積金數(shù)額是不繳納個(gè)人所得稅的。然而這一規(guī)定卻成為一些單位“合理”避稅，變相增加福利收入的渠道。一些效益好的單位，如電力、通信、石油等壟斷行業(yè)，為了增加收入，同時(shí)逃避稅收，虛報(bào)工資基數(shù)，將獎(jiǎng)金、工資之外的貨幣福利通過(guò)住房公積金發(fā)放。各行業(yè)公積金個(gè)人繳存數(shù)額相差懸殊，高的月繳存額數(shù)千元，低的只有一二十元。

因此，要想讓住房公積金也惠及低收入者，避免其成為變相福利，就需要完善住房公積金制度，不能讓住房公積金成為壟斷行業(yè)瓜分國(guó)有資產(chǎn)的福利腐敗。然而，建設(shè)部近日表示，要對(duì)超過(guò)法定最高繳存比例和基數(shù)的住房公積金依法征稅，實(shí)際上等于是在公開(kāi)地默認(rèn)或許可這種變相福利。

二、住房公積金制度的改革

只有改革住房公積金制度，彌補(bǔ)其制度缺陷，規(guī)范運(yùn)作的同時(shí)加強(qiáng)監(jiān)管，才有可能充分發(fā)揮住房公積金政策性住房金融的應(yīng)有作用。

(一)明確住房公積金管理中心的定位

目前住房公積金管理中心定位模糊，身兼監(jiān)管、經(jīng)營(yíng)兩職，最終的結(jié)果是既無(wú)效率也無(wú)公平?？梢钥紤]將住房公積金管理中心的行政化管理框架轉(zhuǎn)變成真正服務(wù)于政府住房政策目標(biāo)的政策性住房金融機(jī)構(gòu)：成立國(guó)家住房?jī)?chǔ)蓄銀行總行。明確其監(jiān)管主體為銀行監(jiān)督管理委員會(huì)以及銀監(jiān)局，按照現(xiàn)代金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管規(guī)則進(jìn)行監(jiān)管，同時(shí)建立與同級(jí)財(cái)政聯(lián)網(wǎng)的動(dòng)態(tài)監(jiān)管體制，隨時(shí)把握歸集和使用情況。國(guó)家財(cái)政要撥款作為國(guó)家住房?jī)?chǔ)蓄銀行總行開(kāi)展業(yè)務(wù)的資本金。國(guó)家住房?jī)?chǔ)蓄銀行總行的職責(zé)是根據(jù)國(guó)家住房政策制定政策性住房金融規(guī)劃；制定中低收入住房困難戶(hù)的標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)；制定住房公積金的歸集和管理方案等。按省、直轄市或特大中心城市的行政區(qū)劃，成立獨(dú)立的、地方性的國(guó)家住房?jī)?chǔ)蓄銀行。將各地區(qū)、市、縣的住房公積金管理中心改成國(guó)家住房?jī)?chǔ)蓄銀行的分支機(jī)構(gòu)，各分支機(jī)構(gòu)執(zhí)行國(guó)家住房?jī)?chǔ)蓄銀行總行的政策，負(fù)責(zé)公積金的保值增值；公積金的賬戶(hù)管理；政策性貨幣補(bǔ)貼等。公積金的增值收益比例分成的部分可以作為建設(shè)城市廉租房的補(bǔ)充資金。國(guó)家住房?jī)?chǔ)蓄銀行作為獨(dú)立的政策性住房金融機(jī)構(gòu)，其職責(zé)與定位完全相符，有利于提高住房公積金制度的運(yùn)行效率。

(二)擴(kuò)大住房公積金的使用范圍

住房公積金制度設(shè)計(jì)的初衷是提高繳存公積金者的購(gòu)房支付能力，在住房公積金尚未得到有效使用情況下，可以考慮擴(kuò)大住房公積金的使用范圍，提高其使用率。對(duì)于低收入家庭，要解決只存不貸、使用效率不高的問(wèn)題，充分體現(xiàn)對(duì)這部分群體的公平性。住房公積金不應(yīng)僅限于購(gòu)房，應(yīng)支持繳存人的租房、維修、裝修更新改造支出。對(duì)于自有住房，繳存人可以提出裝修更新改造申請(qǐng)，經(jīng)相關(guān)管理部門(mén)審查合格，可以一次性提取。在租房支出超過(guò)家庭可支配收入的30％～40％時(shí)，憑租房合同及相關(guān)證明，可以申請(qǐng)領(lǐng)取公積金，用于租房補(bǔ)助。

住房公積金制度作為住房保障體系的重要組成部分理應(yīng)是社會(huì)保障體系的一部分。如果公積金繳存人發(fā)生危重病情或遭遇其他突發(fā)事件，造成家庭生活困難；享受城鎮(zhèn)最低生活保障的、連續(xù)失業(yè)兩年以上且家庭生活困難的應(yīng)允許其支取本人賬戶(hù)內(nèi)的公積金余額。甚至可以考慮將住房公積金制度擴(kuò)大到養(yǎng)老和子女教育等方面，讓更多的老百姓真正享受到住房公積金之福利，從而提高其社會(huì)保障功能。龐大的公積金沉淀數(shù)額表明：住房公積金完全有余力用于低收入群體其他方面的保障，并不會(huì)影響其正常的住房貸款需要。

(三)擴(kuò)大政策覆蓋面，明確最高和最低繳存比例和限額

住房公積金要從職工的長(zhǎng)期住房?jī)?chǔ)金轉(zhuǎn)變?yōu)槊總€(gè)城市就業(yè)者都能享有的住房保障資金，繼續(xù)力推公積金制度向非公有制經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域延伸，要把公積金制度的覆蓋面擴(kuò)大到外資、民營(yíng)、私營(yíng)企業(yè)和組織，把進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民和其他外來(lái)人員、城鎮(zhèn)個(gè)體戶(hù)等各類(lèi)城市就業(yè)者全面覆蓋進(jìn)公積金制度，維護(hù)職工的住房公積金合法權(quán)益，支持這部分人群的住房消費(fèi)能力。

對(duì)高收入企業(yè)，要規(guī)定繳存上限，對(duì)其公積金的繳存額實(shí)行限高封頂政策，避免成為變相福利和逃稅。納稅不應(yīng)成為住房公積金超額繳存的“綠燈”，既然最低繳存比例和最高繳存比例有法定的數(shù)字，那么就不允許突破。否則，這不但拉大收入差距：更將削弱法律的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。而對(duì)低收入家庭，包括進(jìn)城務(wù)工人員，規(guī)定最低繳存比例和繳存額，保證這部分職工家庭能夠逐漸積累足夠的公積金用于支持住房消費(fèi)。通過(guò)公積金的“擴(kuò)面限高”，防止不同階層公積金繳存差距擴(kuò)大化，建立和諧發(fā)展的住房公積金制度，使廣大人民群眾都能享受住房制度改革的成果。

(四)改進(jìn)住房公積金管理和服務(wù)，充分體現(xiàn)政策性住房金融的作用

政策性住房金融的作用主要體現(xiàn)在：更多向中低收入職工傾斜，通過(guò)完善利率、稅收、貼息、貸款、擔(dān)保等政策，有效支持中低收入職工購(gòu)買(mǎi)、建造和租賃住房。因此，要開(kāi)展貸款政策研究，不斷創(chuàng)新住房公積金貸款品種，在貸款條件、還款方式、貸款額度等方面放寬限制，盡可能簡(jiǎn)化手續(xù)，縮短辦理時(shí)間，推進(jìn)貸款提速。例如，對(duì)于中低收入家庭購(gòu)買(mǎi)以自住為主的一定面積標(biāo)準(zhǔn)以?xún)?nèi)的住房，實(shí)行低息、低首付、貼息的政策。

提高公積金的管理透明度，公開(kāi)住房公積金使用去向、收益分配等關(guān)鍵信息。同時(shí)，要提高職工個(gè)人明細(xì)賬的透明度，賦予職工知情權(quán)、使用權(quán)、監(jiān)督權(quán)、所有權(quán)。通過(guò)公積金的資金運(yùn)作，努力實(shí)現(xiàn)增值收益，完善住房公積金增值收益用于廉租房收購(gòu)、建設(shè)與補(bǔ)貼支出的配合機(jī)制，充分發(fā)揮住房公積金制度的社會(huì)保障作用。同時(shí)，實(shí)行全國(guó)聯(lián)網(wǎng)，統(tǒng)籌運(yùn)用資金，改變目前條塊、地域分割現(xiàn)狀，提高管理和運(yùn)營(yíng)效率。

(作者單位：浙江師范大學(xué)工商管理學(xué)院)