摘要：主體功能區(qū)這一概念的提出，豐富了我國區(qū)域發(fā)展的理論，必將優(yōu)化我國的空間結(jié)構(gòu)，提高開發(fā)效率，增強(qiáng)區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展能力，切實(shí)有效地保護(hù)好國土資源和生態(tài)環(huán)境。而發(fā)展戰(zhàn)略正確與否決定著主體功能區(qū)建設(shè)的成敗，本文將在主體功能區(qū)框架下對產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)行探索。

關(guān)鍵詞：主體功能區(qū) 產(chǎn)業(yè)策略 發(fā)展戰(zhàn)略

一、引言

主體功能區(qū)是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的有效舉措，是促進(jìn)資源合理開發(fā)和保持自然生態(tài)環(huán)境的迫切需要，也是促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要途徑，推進(jìn)形成和加快實(shí)施空間主體功能區(qū)，必將優(yōu)化我國的空間結(jié)構(gòu)，提高開發(fā)效率，增強(qiáng)區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展能力，切實(shí)有效地保護(hù)好國土資源和生態(tài)環(huán)境。本文將從主體功能區(qū)劃的基礎(chǔ)上，分別對優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)提出各自的發(fā)展戰(zhàn)略。

二、主體功能區(qū)的劃分

主體功能區(qū)是指根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力和發(fā)展?jié)摿Γ磪^(qū)域分工和協(xié)調(diào)發(fā)展的原則劃定的具有某種主體功能的規(guī)劃區(qū)域。按照主體功能定位調(diào)整完善區(qū)域政策和績效評價(jià)，規(guī)范空間開發(fā)秩序，形成合理的空間開發(fā)結(jié)構(gòu)?！笆晃濉币?guī)劃綱要提出，要根據(jù)資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Γy(tǒng)籌考慮未來我國人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局，將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)，優(yōu)化開發(fā)區(qū)域是指國土開發(fā)密度已經(jīng)較高、資源環(huán)境承載能力開始減弱的區(qū)域；重點(diǎn)開發(fā)主要是加快工業(yè)化和城市化進(jìn)程，在提高經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量和效益基礎(chǔ)上壯大經(jīng)濟(jì)規(guī)模，集聚人口；限制開發(fā)主要是保護(hù)好自然生態(tài)，因地制宜地發(fā)展資源環(huán)境可承載的特色產(chǎn)業(yè)；禁止開發(fā)主要是控制人為因素對自然生態(tài)的干擾，嚴(yán)禁不符合主體功能定位的開發(fā)活動。

三、主體功能區(qū)劃分基礎(chǔ)上的產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略

在主體功能區(qū)建設(shè)框架下，產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略要根據(jù)各個功能區(qū)的功能定位。正確定位每個功能區(qū)的產(chǎn)業(yè)政策的同時(shí)還要根據(jù)各功能區(qū)的特點(diǎn)進(jìn)行優(yōu)勢互補(bǔ)，利用優(yōu)化開發(fā)區(qū)域和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域的發(fā)展為限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域的順利實(shí)施創(chuàng)造條件。同時(shí)，加強(qiáng)優(yōu)化開發(fā)區(qū)域和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域的聯(lián)系，使各自的比較優(yōu)勢都能充分的發(fā)揮；優(yōu)化開發(fā)區(qū)域和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域要加強(qiáng)優(yōu)勢互補(bǔ)，還要充分利用限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域的自然資源；承擔(dān)限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)域的剩余勞動力。

(一)優(yōu)先開發(fā)區(qū)域

優(yōu)化開發(fā)區(qū)域是指國土開發(fā)密度已經(jīng)較高、資源環(huán)境承載能力開始減弱的區(qū)域，那么在這類地區(qū)，要進(jìn)一步提高國土資源的利用率，在地區(qū)發(fā)展道路上，必須走立體提升發(fā)展戰(zhàn)略。優(yōu)化開發(fā)區(qū)的立體提升戰(zhàn)略需要完成兩個方面的提升：一是產(chǎn)業(yè)提升，通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高開發(fā)密度的潛能。優(yōu)化開發(fā)地區(qū)在第一輪經(jīng)濟(jì)增長中，主要利用經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要空間，目前這個空間的開發(fā)已趨向飽和。在此背景下，優(yōu)化開發(fā)區(qū)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，把資本密集型產(chǎn)業(yè)向重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域轉(zhuǎn)移，大力培育輕工業(yè)產(chǎn)業(yè)集群。在優(yōu)化開發(fā)區(qū)推進(jìn)城鎮(zhèn)服務(wù)業(yè)的發(fā)展，也為吸引新的就業(yè)和人口流動創(chuàng)造了條件。重化工產(chǎn)業(yè)屬于資本密集型產(chǎn)業(yè)，對就業(yè)貢獻(xiàn)率遠(yuǎn)低于輕工業(yè)，但服務(wù)業(yè)屬于勞務(wù)密集型產(chǎn)業(yè)。所以，優(yōu)化區(qū)域的輕工業(yè)產(chǎn)業(yè)集群的培育，不僅有利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的立體升級，也為限制開發(fā)區(qū)的勞動力轉(zhuǎn)移創(chuàng)造了條件。

(二)重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域

重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域是指資源環(huán)境承載能力較強(qiáng)、集聚經(jīng)濟(jì)和人口條件較好的區(qū)域，這類區(qū)域既要承接優(yōu)化開發(fā)區(qū)域的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，也要承接限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域的人口轉(zhuǎn)移，逐步成為未來支撐全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口集聚的重要載體。雖然作為國家重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域的邊界有待進(jìn)一步研究劃定，但其重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域的主體功能定位是毋庸置疑的。在主體功能定位上應(yīng)突出以下三點(diǎn)。

1，通過強(qiáng)力推進(jìn)工業(yè)化來實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)率先崛起

要注重發(fā)揮已有的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，增強(qiáng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)配套能力，積極吸引外來資金和技術(shù)，大力承接優(yōu)化開發(fā)區(qū)域和國際上的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，承接國際先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)移，發(fā)展前景廣闊的新興產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集群化發(fā)展，壯大產(chǎn)業(yè)規(guī)模，力爭形成若干新的產(chǎn)業(yè)高地。要合理引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)布局，進(jìn)一步壯大區(qū)域內(nèi)中心城市的經(jīng)濟(jì)規(guī)模，充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)集群的輻射和帶動作用，使之成為經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的新的經(jīng)濟(jì)集聚區(qū)和新的經(jīng)濟(jì)增長極。

2，通過加快城市化吸納和集聚更多人口

通過發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位，為農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)創(chuàng)造條件，積極吸納限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域的人口轉(zhuǎn)移，力爭形成若干城市新區(qū)。合理引導(dǎo)人口分布和城鎮(zhèn)空間格局，優(yōu)化城市規(guī)模結(jié)構(gòu)和布局。進(jìn)一步增強(qiáng)人口集聚能力。

3，創(chuàng)建適宜人口集聚的生態(tài)環(huán)境和居住環(huán)境

重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域要實(shí)現(xiàn)高起點(diǎn)的規(guī)劃與建設(shè)，尤其要加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與規(guī)劃，改善投資創(chuàng)業(yè)環(huán)境，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程中，堅(jiān)持發(fā)展與保護(hù)并重，保護(hù)好耕地、水面、林地、濕地等綠色空間，減少經(jīng)發(fā)展對生態(tài)環(huán)境的影響，創(chuàng)造適宜人口集聚的生態(tài)環(huán)境。完善城市功能和公共服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)人口積聚和經(jīng)濟(jì)積聚的相互促進(jìn)、良性互動、協(xié)調(diào)發(fā)展。

(三)限制開發(fā)區(qū)域

限制開發(fā)區(qū)域是指資源環(huán)境承載能力較弱、大規(guī)模集聚經(jīng)濟(jì)和人口條件不夠好并關(guān)系全國或較大區(qū)域范圍生態(tài)安全的區(qū)域。那么解決限制開發(fā)區(qū)矛盾，就是要重點(diǎn)解決環(huán)境、資源的承載力與人口、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾。在國土資源規(guī)劃中專門劃分出限制開發(fā)區(qū)，為這類地區(qū)發(fā)展模式提出了新思路。既然威脅這個地區(qū)發(fā)展的最大難題是人與自然的矛盾，那么我們對限制開發(fā)區(qū)的發(fā)展模式就應(yīng)當(dāng)從原來的產(chǎn)業(yè)開發(fā)思路，轉(zhuǎn)向圍繞減少人對自然壓力上來。鑒于人與自然的矛盾，減少產(chǎn)業(yè)開發(fā)強(qiáng)度的出路，就是減少這個區(qū)域內(nèi)居住的人：如何減少人，也不能通過簡單移民來解決，而應(yīng)當(dāng)通過養(yǎng)育開發(fā)模式來解決。

所謂養(yǎng)育模式，包括對人和環(huán)境兩方面的養(yǎng)育。通過對人的“養(yǎng)”和“育”，在對人的能力和觀念的提升中實(shí)現(xiàn)人口流動和轉(zhuǎn)移。通過對自然環(huán)境養(yǎng)育，使自然發(fā)揮生態(tài)保護(hù)功能的同時(shí)，形成特定產(chǎn)業(yè)開發(fā)功能，如通過養(yǎng)育形成生態(tài)旅游集群等。具體構(gòu)想如下：在養(yǎng)育中進(jìn)行對限定產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。凡是限制開發(fā)區(qū)，大都屬于不宜發(fā)展大規(guī)模制造業(yè)的地區(qū)，只能依靠當(dāng)?shù)刭Y源稟賦進(jìn)行旅游產(chǎn)業(yè)和特定能源產(chǎn)業(yè)的開發(fā)。為了保證這類地區(qū)因產(chǎn)業(yè)過度開發(fā)而失去生態(tài)環(huán)境保護(hù)功能，對這類地區(qū)所限定的產(chǎn)業(yè)開發(fā)。要走在養(yǎng)育中對限定產(chǎn)業(yè)開發(fā)的新路子。所謂養(yǎng)育開發(fā)，就要根據(jù)生態(tài)環(huán)境養(yǎng)育的程度和承載能力，確定產(chǎn)業(yè)開發(fā)范圍、時(shí)間和強(qiáng)度。這個地區(qū)產(chǎn)業(yè)開發(fā)不能走完全市場化道路，而是根據(jù)市場的需求與養(yǎng)育的程度進(jìn)行有限制開發(fā)。

(四)禁止開發(fā)區(qū)域

禁止開發(fā)區(qū)屬于如國家級自然保護(hù)區(qū)、世界文化自然遺產(chǎn)等依法設(shè)立的各類自然保護(hù)區(qū)域等。與禁止開發(fā)相對應(yīng)，必須建立一個保護(hù)主體明確、保護(hù)職能到位的管理體制。對具有特區(qū)性質(zhì)的禁止開發(fā)區(qū)管理，傳統(tǒng)的做法往往是建立新的管理機(jī)構(gòu)來履行職能。這是一種增加管理成本、導(dǎo)致管理機(jī)構(gòu)與地方政府摩擦的低效率管理模式。有效的管理模式是將所在禁止開發(fā)區(qū)的政府實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)換，成為承擔(dān)保護(hù)職能主體。禁開發(fā)區(qū)的政府要圍繞保護(hù)職能，進(jìn)行行政機(jī)構(gòu)改革。保護(hù)區(qū)的政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制，要走出現(xiàn)行的完全與上級政府相對應(yīng)的行政管理體制，撤銷或精簡原來與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有關(guān)機(jī)構(gòu)，將其轉(zhuǎn)換為與履行保護(hù)職能有關(guān)的新機(jī)構(gòu)，根據(jù)保護(hù)功能的需要，進(jìn)行新的機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)和調(diào)整。

禁止開發(fā)區(qū)的居民盡量不要通過移民辦法來解決，這是一種弊端很大的做法。由于居住在禁止開發(fā)區(qū)的居民在長期封閉狀態(tài)下形成的生活方式和文化具有很強(qiáng)的依賴性，強(qiáng)制性的移民使他們很難適應(yīng)新環(huán)境的生活。經(jīng)常出現(xiàn)移民的回流問題。為了減輕經(jīng)濟(jì)開發(fā)對禁止開發(fā)區(qū)資源與環(huán)境的破壞，在尊重當(dāng)?shù)鼐用裆罘绞降那疤嵯?，人口轉(zhuǎn)移要通過針對不同類型的人采取不同方法來解決。總的思路是，通過保障金把禁止開發(fā)區(qū)的第一代人養(yǎng)起來，通過身份轉(zhuǎn)換，把第二代人用起來，通過教育使第三代人走出來。通過此方式，最終解決禁止開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與保護(hù)的矛盾。

四、總結(jié)與展望

主體功能區(qū)劃的提出是促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新突破，它根據(jù)資源環(huán)境的承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Γ_定哪些區(qū)域適宜優(yōu)化開發(fā)和重點(diǎn)開發(fā)，哪些區(qū)域應(yīng)當(dāng)限制開發(fā)和禁止開發(fā)。在主體功能區(qū)劃的基礎(chǔ)上，確定各區(qū)域的主體功能定位和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，并按照功能定位調(diào)整和完善區(qū)域政策和績效評價(jià)，規(guī)范空間開發(fā)秩序，推動形成各具特色的區(qū)域結(jié)構(gòu)和分工格局，形成合理的區(qū)域發(fā)展格局。同時(shí)，正確適當(dāng)?shù)漠a(chǎn)業(yè)策略保證每一個功能區(qū)的順利發(fā)展，產(chǎn)業(yè)策略的制定對主體功能區(qū)的建設(shè)具有決定性的作用。主體功能區(qū)作為一個以經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)和分工協(xié)作為基礎(chǔ)，跨行政區(qū)界的經(jīng)濟(jì)區(qū)形式，能夠促進(jìn)區(qū)際經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，充分發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢，加快區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，形成各具特色、合理分工的格局，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、人口、資源在空間上的均衡。