我國對自然壟斷產(chǎn)業(yè)的規(guī)制改革主要是以西方發(fā)達(dá)國家的改革經(jīng)驗(yàn)作為借鑒，以分拆為主要方式，以引入競爭機(jī)制為主要目標(biāo)，這一舉措雖然取得了一定的成效，但是由于我國自然壟斷產(chǎn)業(yè)的形成、運(yùn)行等一些問題都有其特殊性，因此西方國家的改革道路在我國不能完全行得通，局限性和不適應(yīng)性也日漸彰顯。本文以我國自然壟斷產(chǎn)業(yè)的規(guī)制現(xiàn)狀分析為基礎(chǔ)，構(gòu)建了以提高效率——行政效率、主體效率、市場效率、法律效率為核心的四位一體的規(guī)制改革目標(biāo)體系。

一、我國自然壟斷產(chǎn)業(yè)的規(guī)制現(xiàn)狀

20世紀(jì)80年代末以來，我國對一些自然壟斷產(chǎn)業(yè)的規(guī)制體制進(jìn)行了初步改革?？傮w來說取得了一定的成績，但并未觸及到自然壟斷產(chǎn)業(yè)的各方面，處于相對滯后的狀態(tài)。目前我國自然壟斷產(chǎn)業(yè)的規(guī)制現(xiàn)狀有以下問題：

（一）政府的特殊角色——我國的自然壟斷以行政力量為基礎(chǔ)

根據(jù)傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點(diǎn)，自然壟斷是市場競爭優(yōu)勝劣汰的產(chǎn)物，有長期的發(fā)展演化過程。而我國的自然壟斷產(chǎn)業(yè)是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，由政府投資建立和發(fā)展起來的。企業(yè)由政府建立，負(fù)責(zé)人由政府指派，運(yùn)轉(zhuǎn)資金由政府撥給，產(chǎn)品、勞務(wù)的價(jià)格由政府制定，盈虧由政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)，不存在經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，政企一體化現(xiàn)象十分嚴(yán)重。

（二）自然壟斷產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營主體——國有企業(yè)經(jīng)營效率低下

我國自然壟斷行業(yè)的企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)單一，國有資本“一股獨(dú)大”，國有產(chǎn)權(quán)流動(dòng)困難，成為要素重組、資產(chǎn)流動(dòng)的“瓶頸”。同時(shí)政府成為單一的投資渠道，造成自然壟斷產(chǎn)業(yè)投資不足。

（三）我國自然壟斷行業(yè)獨(dú)占國內(nèi)市場份額，缺乏國際競爭力

我國自然壟斷行業(yè)在國內(nèi)受到行政力量的保護(hù)，處于“強(qiáng)者”的地位，在壟斷行業(yè)內(nèi)部沒有提高效率的動(dòng)力，行業(yè)外也沒有競爭對手的壓力。我國由壟斷企業(yè)所帶來的利潤是“虛假”的利潤，如2007年上半年國企已經(jīng)實(shí)現(xiàn)利潤7535億元，鋼鐵行業(yè)的利潤增幅高達(dá)116％，石化行業(yè)95％，機(jī)械、化工、電力等行業(yè)超過50％，分別為73.6％、63.7％、59.4％。鋼鐵、石化、機(jī)械、化工、電力這些行業(yè)的巨大利潤多數(shù)是國有企業(yè)從老百姓那里收取的壟斷利潤，并非真正的“繁榮”。而在競爭激烈的國際市場上，傳統(tǒng)的經(jīng)營方式使其面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。尤其在加入WTO以后，國外公司大量進(jìn)駐我國，我國企業(yè)由于缺乏技術(shù)創(chuàng)新和品牌創(chuàng)新意識，企業(yè)經(jīng)營方面落后于國外同行企業(yè)，處于“劣勢”的地位。

（四）缺少透明和全面的規(guī)制法律框架

目前我國規(guī)范自然壟斷產(chǎn)業(yè)行為的法律主要有兩類：一類是規(guī)范一般市場競爭行為的法律，如《反不正當(dāng)競爭法》；另一類是特定領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)法，如《鐵路法》、《電力法》等法律?！斗床徽?dāng)競爭法》對自然壟斷產(chǎn)業(yè)有關(guān)的規(guī)定過于簡單粗糙，不能滿足建立與維護(hù)自由、公平、有效競爭秩序的需要。而現(xiàn)行《鐵路法》、《電力法》等產(chǎn)業(yè)法大多制定于規(guī)制改革以前，其指導(dǎo)思想往往是為了保證國家基礎(chǔ)設(shè)施的安全，不是為了規(guī)制市場行為。而最近出臺的《反壟斷法》也未能觸及我國壟斷行業(yè)關(guān)鍵，無法動(dòng)搖其形成的根源，因此，這部法律究竟能否達(dá)到反壟斷的目的還是個(gè)未知數(shù)。

二、自然壟斷產(chǎn)業(yè)規(guī)制改革的目標(biāo)選擇

（一）行政效率——政企分開，建立獨(dú)立的規(guī)制機(jī)構(gòu)

規(guī)制機(jī)構(gòu)獨(dú)立性的核心內(nèi)容是規(guī)制機(jī)構(gòu)與相關(guān)行政部門的關(guān)系。成功的規(guī)制政策首先是要做到政府和規(guī)制者之間的職責(zé)分離，即政府設(shè)定政策框架，規(guī)制者進(jìn)行獨(dú)立的規(guī)制，無需向政府日常請示。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)只有享有充分的自主權(quán)，才能實(shí)現(xiàn)其經(jīng)營目標(biāo)。我國長期以來實(shí)行的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制使得自然壟斷產(chǎn)業(yè)的企業(yè)政企不分，政府既是壟斷產(chǎn)業(yè)相關(guān)政策法規(guī)的制定者，又是政策法規(guī)的執(zhí)行者。這種政策與規(guī)制合一的體制，一方面使政策目標(biāo)和規(guī)制目標(biāo)相互混淆，往往是用政策目標(biāo)取代規(guī)制目標(biāo)；另一方面，也使規(guī)制機(jī)構(gòu)應(yīng)有的獨(dú)立規(guī)制權(quán)力受到干擾。

（二）主體效率——提高國有企業(yè)的經(jīng)營效率，建立現(xiàn)代企業(yè)制度

國有企業(yè)是自然壟斷產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營主體，提高自然壟斷產(chǎn)業(yè)的主體效率，就要使國有企業(yè)“產(chǎn)權(quán)清晰，權(quán)責(zé)明確，政企分開，管理科學(xué)”，即在市場經(jīng)濟(jì)條件下使企業(yè)利潤最大化。提高國有企業(yè)的經(jīng)營效率，要以建立現(xiàn)代企業(yè)制度為目標(biāo)。建立所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的企業(yè)組織，要完善公司法人治理結(jié)構(gòu)，規(guī)范董事會、經(jīng)理、監(jiān)事會的各自權(quán)責(zé)，建立有效的產(chǎn)權(quán)制衡機(jī)制和科學(xué)系統(tǒng)的管理體制。

（三）市場效率——引入國際競爭機(jī)制

在經(jīng)濟(jì)全球化的今天，我國的壟斷產(chǎn)業(yè)將進(jìn)一步面臨更為激烈的國際競爭，為了增強(qiáng)我國國有企業(yè)的國際競爭力，保持其壟斷地位有一定的合理性，應(yīng)通過聯(lián)合、重組、購并等手段全力打造大型企業(yè)和企業(yè)集團(tuán)，培育自己的跨國公司，而避免由于簡單的分拆使行業(yè)分裂。同時(shí)，政府應(yīng)積極鼓勵(lì)國內(nèi)企業(yè)參與國際競爭，協(xié)調(diào)企業(yè)間在國際市場上的競爭。有壓力才有動(dòng)力，只有使我國企業(yè)積極參與到國際競爭中，才能使企業(yè)有持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力。

（四）法律效率——建立健全反壟斷法，維護(hù)公平競爭秩序

我們正處于經(jīng)濟(jì)與社會的轉(zhuǎn)型期，與市場經(jīng)濟(jì)相配套的制度和管理尚不健全，因此建立健全與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的法律法規(guī)成為自然壟斷規(guī)制的重要目標(biāo)，以使政府規(guī)制具有明確的法律依據(jù)和實(shí)施程序，提高法律的權(quán)威性和統(tǒng)一性，確保市場經(jīng)濟(jì)健康有序地運(yùn)行。同時(shí)，要注意與國際社會通行的法律規(guī)定和慣例保持一致或相銜接，吸收和借鑒其他國家現(xiàn)代民主政治和立法經(jīng)驗(yàn)，提高立法的先進(jìn)性和開放性。

“建章立法”是自然壟斷產(chǎn)業(yè)規(guī)制改革的前提條件和根本保證。從中國改革實(shí)踐看，沿襲了一種先進(jìn)行改革而后再立法的傳統(tǒng)，規(guī)制法律體系的滯后性導(dǎo)致了許多問題的產(chǎn)生。比如在某些行業(yè)，即使已經(jīng)頒布了相應(yīng)產(chǎn)業(yè)立法，但由于這些法律是由其主管部門牽頭起草，從而具有較大局限性。因此，應(yīng)加快建立、修改和完善自然壟斷產(chǎn)業(yè)規(guī)制法規(guī)。

三、自然壟斷產(chǎn)業(yè)規(guī)制目標(biāo)體系的建立——以我國電力產(chǎn)業(yè)為例

電力產(chǎn)業(yè)是我國國民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)，曾經(jīng)長期處于政府管制之下。自20世紀(jì)80年代以來，各國政府紛紛對電力產(chǎn)業(yè)的規(guī)制政策進(jìn)行改革，我國也不例外。2002年電力資產(chǎn)拆分重組，而后成立了國家電力監(jiān)管委員會，使我國電力行業(yè)形成了“競價(jià)上網(wǎng)”的競爭格局。2005年頒布的《電力監(jiān)管條例》、新的電力定價(jià)機(jī)制的確立、電監(jiān)會與發(fā)改委的分權(quán)等，都是我國電力產(chǎn)業(yè)規(guī)制體系不斷完善的表現(xiàn)。但是，我國電力產(chǎn)業(yè)規(guī)制還存在一些問題，下面就規(guī)制體系目標(biāo)的構(gòu)建來談一下這些問題。

(一)提高行政效率——電力規(guī)制機(jī)構(gòu)職能與政府宏觀調(diào)控職能相區(qū)別

規(guī)制機(jī)構(gòu)對電力產(chǎn)業(yè)進(jìn)行規(guī)制屬微觀層面的職能，政府對經(jīng)濟(jì)的管理屬于宏觀層面的職能，二者不可混淆。我國雖然已經(jīng)成立了電監(jiān)會，但與政府的職能仍有交叉，電力規(guī)制機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性有待加強(qiáng)。規(guī)制機(jī)構(gòu)應(yīng)依照法律對電力企業(yè)監(jiān)督、對違法行為處罰，監(jiān)督電力系統(tǒng)的運(yùn)行，處理各方面的利益關(guān)系。而政府應(yīng)側(cè)重于制定宏觀經(jīng)濟(jì)政策確保國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定健康運(yùn)行。

（二）提高主體效率——我國電力產(chǎn)業(yè)仍以國有企業(yè)為主體

我國的電力產(chǎn)業(yè)規(guī)制改革是在引入競爭機(jī)制的基礎(chǔ)上構(gòu)建的，其經(jīng)營主體仍是國有企業(yè)。企業(yè)的軟預(yù)算約束仍然存在，國有產(chǎn)權(quán)缺陷帶來激勵(lì)機(jī)制明顯不足，企業(yè)的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)與政治目標(biāo)相混合。因此，我國電力產(chǎn)業(yè)的規(guī)制改革仍應(yīng)以建立現(xiàn)代企業(yè)制度，明晰產(chǎn)權(quán)為目標(biāo)。

（三）提高市場效率——對適當(dāng)?shù)沫h(huán)節(jié)進(jìn)行管制

電力產(chǎn)業(yè)規(guī)制改革可以在多個(gè)環(huán)節(jié)引入競爭，但是目前我國輸電、配電等環(huán)節(jié)的競爭受到限制，因此加強(qiáng)對輸電、配電網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商的規(guī)制必不可少。規(guī)制機(jī)構(gòu)應(yīng)本著公平、公開、公正的原則，采用激勵(lì)為主的措施，進(jìn)一步提高電力企業(yè)的競爭意識和服務(wù)意識，促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

（四）提高法律效率——對已有法律的修改和完善

我國對電力產(chǎn)業(yè)規(guī)制的立法主要是《電力法》、《投資法》、《價(jià)格法》等，有些內(nèi)容過于老套，不能適應(yīng)新的形勢。因此，在借鑒國外規(guī)制改革的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，結(jié)合我國具體國情，分析目前電力產(chǎn)業(yè)的運(yùn)行特點(diǎn)，考慮電力產(chǎn)業(yè)未來的發(fā)展方向，對已有法律法規(guī)的修改和完善成為電力產(chǎn)業(yè)規(guī)制改革的重要目標(biāo)之一。

四、總結(jié)

總之，以行政勢力為基礎(chǔ)的自然壟斷不僅減少了社會福利，阻礙了市場機(jī)制作用的發(fā)揮，而且助長了政治生活中的腐敗，阻礙了經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)程。因此，處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型階段的中國，反壟斷的主要任務(wù)是反對政府造成的人為壟斷行為。

政府必須承擔(dān)反壟斷、建立和維持公平競爭秩序的任務(wù)，建立一套適應(yīng)中國自然壟斷產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點(diǎn)的現(xiàn)代規(guī)制制度，同時(shí)還必須加強(qiáng)自身建設(shè)，轉(zhuǎn)變職能，消除自身行為對市場秩序的消極影響。要將政府管理自然壟斷產(chǎn)業(yè)的方式，從對自然壟斷產(chǎn)業(yè)運(yùn)作和發(fā)展的直接控制，轉(zhuǎn)向通過法律法規(guī)授權(quán)獨(dú)立、專門規(guī)制機(jī)構(gòu)執(zhí)行的以市場為導(dǎo)向的規(guī)制，從而實(shí)現(xiàn)四位一體的提高經(jīng)濟(jì)效率的目標(biāo)。

（作者單位：南開大學(xué)經(jīng)濟(jì)系）