一、新型城鄉(xiāng)社會救助體系的內(nèi)涵

社會救助體系，指的是由國家為保障困難群眾的基本生活，幫助解決他們生活中遇到的特殊困難而建立的一系列制度以及為保證這些制度的實施而形成的管理體制、運行機制、組織網(wǎng)絡(luò)、物質(zhì)技術(shù)條件等要素有機結(jié)合而成的整體。在我國現(xiàn)階段，新型城鄉(xiāng)救助體系則是指以城鄉(xiāng)居民最低生活保障、災(zāi)民救助和農(nóng)村五保供養(yǎng)為基礎(chǔ)，以醫(yī)療、教育、住房、法律等專項救助為輔助，以其他救助和社會幫扶為補充的社會救助體系。

二、新型城鄉(xiāng)社會救助體系的主要特征

（一）城鄉(xiāng)一體化

新體系以城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展、共同促進(jìn)為主線，把廣覆蓋作為社會救助的重要目標(biāo)任務(wù)，致力構(gòu)建統(tǒng)一的社會救助框架，使各類救助對象都能得到相應(yīng)救助。如：體系中除了要求原有的低保制度實行城鄉(xiāng)一體外，又特別針對農(nóng)民建立了被征地農(nóng)民生活保障制度、農(nóng)村合作醫(yī)療與醫(yī)療救助制度以及農(nóng)村“五?！睂ο蠹泄B(yǎng)制度等。

（二）組織網(wǎng)絡(luò)化

新體系對原來多頭管理的體制進(jìn)行了改革，實行黨政領(lǐng)導(dǎo)、民政綜合管理服務(wù)，勞動、計劃、財政、衛(wèi)生、教育、建設(shè)、國土等部門各司其職，密切配合，社會各界參與，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）具體實施的社會救助管理體制，強化了統(tǒng)籌力度，密切了部門關(guān)系，通過大協(xié)調(diào)，真正形成了大救助格局。

（三）保障制度化

一是把救助體系的長效功能建設(shè)作為制度建設(shè)的主要內(nèi)容，既使之保持與其它社會保障制度之間的關(guān)聯(lián)對接，又著眼于體系的動態(tài)正常運轉(zhuǎn)，保持它的長期性、穩(wěn)定性和持續(xù)性；二是講究制度的針對性和實效性，保證了制度的實施效果。

（四）救助多元化

主要體現(xiàn)在三個方面：一是強調(diào)救助種類的多樣化。要求以低保為基礎(chǔ)，針對困難群眾的實際需要，加快建立養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、住房等多種類別的專項救助。二是強調(diào)救助形式的多渠道。要求堅持救助與互助相結(jié)合，資金救助與實物幫困相結(jié)合，定期救濟與臨時救濟相結(jié)合，進(jìn)一步拓寬社會救助渠道。三是強調(diào)救助主體的多元化。政府是實施救助的主體，同時積極動員社會力量，調(diào)動各方面積極性，參與支持體系建設(shè)。

三、建立新型城鄉(xiāng)社會救助體系的重要性和必要性

（一）社會救助體系的建立與健全，是社會發(fā)展、社會進(jìn)步的重要標(biāo)記，同時又是衡量社會與經(jīng)濟、城市與農(nóng)村是否協(xié)調(diào)發(fā)展，能否相互促進(jìn)的重要尺度

建立新型社會救助體系能有效地縮小城鄉(xiāng)在社會發(fā)展方面的差距，減少城鄉(xiāng)在分享經(jīng)濟和社會發(fā)展成果方面的不公平，進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟與社會的協(xié)調(diào)發(fā)展、共同進(jìn)步。這與我國的城鄉(xiāng)一體化行動目標(biāo)一致，應(yīng)作為其中的一項必要內(nèi)容。

（二）建立新型社會救助體系是政府職能的一次重要回歸

社會救助是政府職責(zé)，建立新型社會救助體系的工作是政府行為。這一轉(zhuǎn)變表明，在社會主義市場經(jīng)濟條件下，政府承擔(dān)為公眾減少社會風(fēng)險，提供基本生存保障的職能的強化，把“該管的事管好”，使真正的政務(wù)成為政府的要務(wù)，這是政府職能由異化到回歸的重要標(biāo)志。

（三）建立新型社會救助體系是以人為本，立黨為公，執(zhí)政為民的具體實踐

隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，在使一部分人先富起來的同時，也會不可避免地出現(xiàn)另一部分貧困群體。面對現(xiàn)實，如何緩解兩極分化、貧富差距拉大的趨勢，既是政府的責(zé)任，也是全社會的責(zé)任。我們不能對低保戶、災(zāi)民、“五?！?、“三無”人員，貧困學(xué)生視而不見，也不能對偶發(fā)事件造成的貧困人群置之不理。以仁愛之心關(guān)懷他們，以援助之手救助他們，是黨的宗旨的體現(xiàn)，是政府當(dāng)然之責(zé)，也是社會公德所提倡的。

（四）建立新型社會救助體系是對現(xiàn)存社會救助制度的一次重大變革

新型社會救助體系從體制、機制上革除舊體制的弊端，統(tǒng)一政策，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，形成了統(tǒng)籌安排，協(xié)調(diào)有序的社會救助體制和運行機制。

（五）建立新型社會救助體系的條件已經(jīng)具備，時機已經(jīng)成熟

我國經(jīng)濟應(yīng)發(fā)展到工業(yè)化的中期階段，有加大社會救助投入的經(jīng)濟實力；同時，社會資金雄厚，民營企業(yè)大量存在，它們有回報社會，救助貧困的要求。

四、構(gòu)筑新型城鄉(xiāng)社會救助體系仍然存在著諸多亟待破解的難題

（一）社會救助資金缺口大，這是我國構(gòu)筑社會救助體系面臨的最大難題

據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，目前，我國養(yǎng)老金的征繳每年增加大約150億元，但支出的缺口卻在400億元左右，現(xiàn)存結(jié)余的幾百億養(yǎng)老保障，如果沒有中央財政轉(zhuǎn)移支付，用不了一兩年就會支出殆盡。由于體制轉(zhuǎn)軌，失業(yè)下崗人員數(shù)量增多，今后社會保障資金支出的需要量還會持續(xù)增長。

（二）各種救助制度不完善、不系統(tǒng)

目前，我國城鄉(xiāng)社會救助制度還沒有形成完善的體系，各種救助制度、救助政策及救助體系相互銜接還不是很好。政府各部門只注重本職救助工作，相互之間不能很好協(xié)調(diào)，沒有形成合力，造成救助資源浪費，救助效果不理想。

（三）城市和農(nóng)村社會救助不平衡

比如，城市低保戶冬季取暖政府給予補貼，而農(nóng)村低保戶不是集中供暖，一般靠燃煤取暖，就得不到政府的補貼，造成事實上的不公平。

(四)保障城鄉(xiāng)社會救助體系健康運行的監(jiān)督機制、獎懲機制不健全

規(guī)范的行政監(jiān)督和社會監(jiān)督，是城市救助制度得以健康運行的重要保證。當(dāng)前，行政監(jiān)督還沒有得到足夠的重視，沒有形成制度，造成社會救助監(jiān)督不力，救助資金浪費。

五、推進(jìn)新型城鄉(xiāng)社會救助體系建設(shè)的對策措施

（一）確立政府主導(dǎo)、部門配合、社會參與的救助新理念

政府各級部門必須充分認(rèn)識完善我國社會救助體系，對維護(hù)改革、發(fā)展、穩(wěn)定大局的重要意義。提高認(rèn)識，開展工作，才能有高度的責(zé)任感和緊迫感，才能盡職盡責(zé)地做好城鄉(xiāng)社會救助工作。

（二）進(jìn)一步賦予救助對象平等的公民身份，強調(diào)公民權(quán)利和義務(wù)的統(tǒng)一，并盡快覆蓋到全體農(nóng)村居民

第一，需要繼續(xù)強化對救助者平等公民身份的尊重。目前，民政系統(tǒng)在最低生活保障資格認(rèn)定上采取了家庭收入調(diào)查和對初檢符合條件者在社區(qū)張榜公示的程序。這種做法有侵犯公民個人隱私之嫌。第二，在保證救助對象權(quán)利的同時，強調(diào)其應(yīng)履行的義務(wù)，并增強責(zé)任承擔(dān)制度的可操作性。第三，社會救助的制度體系應(yīng)該盡快覆蓋到農(nóng)村居民。無論是最低生活保障救助、流浪救助，還是其它臨時性和突發(fā)性救助，都不應(yīng)該局限于保護(hù)城市居民。從某種意義上說，一個沒有涵蓋農(nóng)村居民在內(nèi)的社會救助體系，越是完備，就越是不公正。

（三）確保救助資金足額及時到位，并通過救助對象的自我組織和自我管理來不斷降低管理成本

國務(wù)院《城市居民最低生活保障條例》規(guī)定：“城市居民最低生活保障所需資金，由地方人民政府列入預(yù)算，納入社會救濟專項資金支出項目，”這就從法規(guī)上明確了落實低保資金的主要責(zé)任在地方。近年來，中央財政逐漸加大對低保的投入。省、地、市、縣的財政也要增加投入，在中央補助資金下?lián)芎?，各地?yīng)根據(jù)資金需求的實際情況，及時足額地予以安排。對于仍然存在的缺口，要立足自己解決、從快解決，不等待觀望。救助資金要列足，也要用好；既不能不列不支，也不能列而亂支。要管好用好救助資金，關(guān)鍵是實行專戶管理，?？顚Ｓ?。各級部門要協(xié)商財政部門加快建立低保資金管理專戶，將上級補助金和本級預(yù)算資金全部劃入專戶，實行封閉管理，保證?？顚Ｓ茫灰贫ㄍ晟频膬?nèi)部和外部監(jiān)督措施，強化對資金管理使用的監(jiān)督，防止挪用、擠占現(xiàn)象，嚴(yán)格查處徇私舞弊和貪污侵占行為；要探索實行救助資金的社會化發(fā)放辦法，完善社會化、信息化的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)資金的公平、準(zhǔn)確發(fā)放。

（四）依托社區(qū)，完成多方面的資源整合，構(gòu)筑多元化的社會保障網(wǎng)絡(luò)

由于我國人口多、底子薄，各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡，因此，實施規(guī)模宏大的社會救助體系單靠政府行為、失業(yè)保險部門和城市低保的力量來承擔(dān)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須發(fā)動全社會筑起內(nèi)容豐富、形式多樣的城市失業(yè)社會救助體系。近年來，隨著社區(qū)建設(shè)的發(fā)展，以城市社區(qū)建設(shè)作為新型城市社會保障體系的運作平臺是一條切實可行的新路子。它在保障城市特殊貧困群體的基本生活，滿足城市居民的各種服務(wù)需求，大批量地解決下崗職工再就業(yè)和失業(yè)者求職等諸多方面發(fā)揮著不可替代的作用。積極發(fā)展開拓社區(qū)服務(wù)和社區(qū)建設(shè)是創(chuàng)造就業(yè)機會、吸納下崗職工再就業(yè)、發(fā)揮社區(qū)服務(wù)與社區(qū)建設(shè)、鞏固基層政權(quán)建設(shè)、完善基層黨組織等社會與經(jīng)濟多元效益的綜合平臺，已經(jīng)成為推動社區(qū)服務(wù)與社區(qū)建設(shè)規(guī)范化、產(chǎn)業(yè)化、社會化的重要途徑。社會保障要依托城市社區(qū)平臺，用微機化、網(wǎng)絡(luò)化來實現(xiàn)，它不僅使城市居民最低生活保障從保障對象的核定、保障金的及時發(fā)放到保障對象的動態(tài)管理變得更加合理化、規(guī)范化、科學(xué)化和現(xiàn)代化，而且還可以有效地杜絕具體工作中出現(xiàn)的疏漏和可能發(fā)生的不正之風(fēng)。

（五）增加城鄉(xiāng)救助體系的科技信息含量

在全國基本實施應(yīng)保盡保以后，管理手段普遍滯后的矛盾也日益突出。要動態(tài)管理上千萬的低保對象，如果不依靠計算機實行信息網(wǎng)絡(luò)管理，就根本無法提高管理水平以適應(yīng)實踐的需要。一些地方之所以能夠進(jìn)行比較規(guī)范的管理，其中一個重要的原因，也是由于他們注意加強信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)建設(shè)，從而未雨綢繆，掌握主動，使低保管理工作規(guī)范有序地開展。

（六）進(jìn)一步建立健全相關(guān)法律、規(guī)章、制度，使之有章可循、有法可依，創(chuàng)造良好的法制環(huán)境

建立健全新型社會救助體系必須把建章立制放在重要位置，使之有章可循、有法可依，形成比較完整的社會救助法規(guī)體系。一是根據(jù)自身實際和條件，盡快制訂出與社會救助體系建設(shè)有關(guān)的規(guī)范性文件，及時修改或歸并與現(xiàn)階段社會救助工作不相適應(yīng)的規(guī)定、辦法。二是加大醫(yī)療、教育、就業(yè)、就學(xué)、法律等專項救助工作力度，充分發(fā)揮專項社會救助的作用。

（七）變被動救助為主動救助，積極為貧困戶創(chuàng)造就業(yè)崗位

當(dāng)前，我國城市中的大、中型國有企業(yè)。正持續(xù)著經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和現(xiàn)代企業(yè)制度改革的深化過程，企業(yè)中的失業(yè)者大批量以“下崗”的方式存在，正式登記的失業(yè)者比例不高。由于下崗職工的情況比較復(fù)雜，職能部門在對其實施保障的過程中，經(jīng)費來源和管理都相當(dāng)困難，很容易造成保障經(jīng)費來源的不穩(wěn)定等諸多問題，出現(xiàn)積重難返的嚴(yán)峻態(tài)勢。針對這些棘手的問題，政府及其有關(guān)職能部門應(yīng)該從大局著眼，停止目前對下崗職工和失業(yè)者采取的各類短期行為和不規(guī)范的保障方式，代之以在城市中建立和實施“失業(yè)保險、再就業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)介紹”三位一體的、統(tǒng)一的失業(yè)社會保障體系。各級政府應(yīng)積極開拓公益崗位，為城市貧困人口就業(yè)創(chuàng)造條件，使他們早日從根本上擺脫貧困。

（作者單位：中共漯河市委黨校）