摘要 關(guān)于仲裁機構(gòu)的法人定位，將其定位為行政化是方向性錯誤，應(yīng)將其定位為獨立于政府系統(tǒng)的民間性社會組織。

關(guān)鍵詞 仲裁機構(gòu)；定位；民間組織

中圖分類號 C916 文獻標識碼 A 文章編號 1007－1962(2008)20－0036－02

仲裁是指爭議雙方當事人通過協(xié)議自愿將爭議提交民間第三者(雙方選擇的專業(yè)人士或者仲裁機構(gòu))進行審理和裁斷，并可由法院強制執(zhí)行其裁決的一種爭議解決機制。我國1995年9月1日實施的《中華人民共和國仲裁法》借鑒國際慣例，確認了仲裁的民間性，將仲裁機構(gòu)定位為獨立于政府系統(tǒng)之外民間性社會組織，規(guī)定其“獨立于行政機關(guān)，與行政機關(guān)沒有隸屬關(guān)系”促使仲裁機構(gòu)與行政機關(guān)脫鉤，擺脫行政干預。仲裁機構(gòu)能否與行政機關(guān)脫鉤，獨立于政府系統(tǒng)之外，成為自主管理，自主發(fā)展的民間組織(仲裁機構(gòu)民間化)，是檢驗仲裁法是否貫徹實施，我國舊行政仲裁制度是否成功轉(zhuǎn)為現(xiàn)代商事仲裁制度的重要標尺。

一、仲裁機構(gòu)定位行政化是方向性錯誤

仲裁機構(gòu)法人定位是指確定仲裁機構(gòu)的法人類型。從國際經(jīng)驗來看，仲裁主要是利用社會民間自治力量化解糾紛。民間性是其本質(zhì)特制，在保持仲裁獨立性、民間性的基礎(chǔ)上，很多國家通過免稅、資助等方式推動仲裁制度發(fā)展。上世紀50年代以后，隨著全球經(jīng)濟一體化的加快，《承認和執(zhí)行外國仲裁裁決公約》(以下簡稱紐約公約)締約國的增加(目前，批準和加入這個公約的國家和地區(qū)有145個，我國1987年加入該公約)和聯(lián)合國《國際商事仲裁示范法》的推廣，以民間性為本質(zhì)特征的商事仲裁制度在國際上普遍實行，已成為國際經(jīng)濟貿(mào)易中解決爭議的主要方式。

我國國內(nèi)仲裁制度在上世紀80年代仿照前蘇聯(lián)行政仲裁模式建立，在實行過程中逐漸顯現(xiàn)出體制上的弊端，主要是仲裁機構(gòu)隸屬于行政機關(guān)，仲裁機構(gòu)領(lǐng)導、仲裁員由行政機關(guān)領(lǐng)導和工作人員擔任。仲裁權(quán)與行政權(quán)交叉、混淆，違反了仲裁民間性的本質(zhì)特征。仲裁受到行政干預，缺失獨立性和公正性。難以為社會公眾所信賴，在市場經(jīng)濟條件下不能發(fā)揮其應(yīng)有作用。

《仲裁法》實施12年來，仲裁的行政性不僅沒有得到根本扭轉(zhuǎn)，反而在近年來有日益強化的趨勢。其主要表現(xiàn)在：其一，多數(shù)仲裁委員會組成人員中官員比例過大，超過“2/3”，相當多的仲裁委員會辦事機構(gòu)(下稱仲裁辦事機構(gòu))領(lǐng)導由行政機關(guān)領(lǐng)導擔任，有的仲裁機構(gòu)是“一套人馬兩塊牌子”，即行政部門與仲裁機構(gòu)合署辦公，行政部門干部到仲裁辦事機構(gòu)中輪流任職。其二，絕大多數(shù)仲裁機構(gòu)在財務(wù)管理上實行行政模式——“收支兩條線”制度，其獨立性、民間性無法保障，缺乏自我發(fā)展的動力與活力。其三。多數(shù)仲裁機構(gòu)需靠財政維持。沒有做到“自收自支”。其四。在負責聯(lián)系指導全國仲裁工作部門業(yè)務(wù)的負責人錯誤指導下。仲裁機構(gòu)對仲裁的民間性問題的認識混亂，一些反對仲裁民間性的說法、強化仲裁行政色彩的做法大行其道，搞亂了仲裁思想，損害了仲裁的信譽。

目前，全國設(shè)區(qū)的市的仲裁機構(gòu)(約占全國仲裁機構(gòu)3/4)發(fā)展比較緩慢，大多數(shù)經(jīng)費不足，需要財政支持。在這種情況下，有人主張對這類仲裁機構(gòu)實行“參照公務(wù)員法管理體制”，以保證其生存和發(fā)展。無論這種主張的出發(fā)點如何，但以這種錯誤的觀點指導仲裁體制改革工作，將是貽害深遠的。

二、仲裁機構(gòu)定位錯誤的根源

我國《仲裁法》規(guī)定仲裁機構(gòu)“獨立于行政機關(guān)，與行政機關(guān)沒有隸屬關(guān)系”，只明確了仲裁機關(guān)不是行政機關(guān)，但沒有明確仲裁機構(gòu)是什么類型的法人組織。而在1987年實行的《中華人民共和國民法通則》，把所有在性質(zhì)、功能、組織形式、資金來源及投入程度千差萬別的事業(yè)單位確定為同一種類型的事業(yè)單位法人。與行政單位、企業(yè)單位和社團類法人并列。成為我國民商法上四大法人類別之一。

于是，在民法通則未修改，事業(yè)單位分類改革尚未啟動之前，國務(wù)院關(guān)于組建仲裁機構(gòu)的文件只能含糊其辭地規(guī)定。仲裁機構(gòu)“參照有關(guān)事業(yè)單位的規(guī)定”解決“人員編制、經(jīng)費問題”，這是“不得以為之”的權(quán)宜之策。由于這種法人定位上的含糊其辭。各地在組建仲裁機構(gòu)時只能根據(jù)自己對仲裁和仲裁機構(gòu)性質(zhì)的理解確定仲裁機構(gòu)的法人類型。有的認為仲裁具有“準司法”性質(zhì)，將仲裁機構(gòu)定為“行政機關(guān)”；有的認為仲裁具有“公共管理職能”，將仲裁機構(gòu)定為“行政性事業(yè)單位”，“參照公務(wù)員法”管理；有的根據(jù)對國務(wù)院文件“參照”“事業(yè)單位”規(guī)定的理解，將仲裁機構(gòu)定為“全民所有制事業(yè)單位”。這其中又有全額撥款、差額撥款之分，在差額撥款中又有明確要求機構(gòu)實行“自收自支”和未要求實行“自收自支”之分。隨著事業(yè)單位體制改革的進行。在實行“自收自支”的仲裁機構(gòu)中又分化出實行“收支兩條線”管理的事業(yè)單位和實行“事業(yè)單位企業(yè)化管理”(通過納稅獲得更大自主權(quán))的事業(yè)單位。

三、仲裁機構(gòu)法人定位應(yīng)堅持民間化

事實上，自2007年7月中央編辦制定的《關(guān)于事業(yè)單位分類及相關(guān)改革的試點方案(征求意見稿)》經(jīng)國務(wù)院批準后，全國事業(yè)單位分類改革已拉開序幕，這是深化仲裁體制改革的歷史機遇。筆者認為，在事業(yè)單位分類改革中，確定仲裁機構(gòu)的法人性質(zhì)，一要體現(xiàn)仲裁機構(gòu)公益性、非營利性、獨立性、民間性(非政府性)的基本特征，促進仲裁機構(gòu)向民間組織轉(zhuǎn)型，保障仲裁的獨立和公正；二要有利于促進“政事分開、政府與市場中介組織分開，規(guī)范行政行為”。促進政府轉(zhuǎn)變職能；三要有利于仲裁機構(gòu)自我約束、自我激勵機制。為仲裁發(fā)展注入新的生機與活力?！斗诸惛母锓桨浮逢P(guān)于事業(yè)單位分類標準是：現(xiàn)有事業(yè)單位劃分為承擔行政職能、從事公益服務(wù)和從事生產(chǎn)經(jīng)營活動三個大類。行使行政職能的事業(yè)單位。將視具體情況轉(zhuǎn)為行政機構(gòu)或進行其他調(diào)整；從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的事業(yè)單位，逐步轉(zhuǎn)為企業(yè)。從事公益服務(wù)的事業(yè)單位分為三個類別：一是不能或不宜由市場配置資源的，所需經(jīng)費由同級財政予以保障，不得開展經(jīng)營活動；二是可部分實現(xiàn)由市場配置資源的，所需經(jīng)費由財政按照不同方式給予不同程度的投入；三是可實現(xiàn)由市場配置資源的。實行經(jīng)費自理，財政通過政府購買服務(wù)方式給予相應(yīng)的經(jīng)費補助，今后這類單位主要由社會力量舉辦。根據(jù)上述標準和仲裁性質(zhì)，仲裁機構(gòu)應(yīng)列為“可由市場配置資源的公益性組織”(下稱公益三類)。仲裁機構(gòu)選擇為公益三類，有利于仲裁機構(gòu)與行政性事業(yè)單位相區(qū)別，與行政機關(guān)脫鉤，理順仲裁機構(gòu)與行政部門的關(guān)系，清理行政機關(guān)干部在仲裁辦事機構(gòu)中兼職，行政機關(guān)與仲裁機構(gòu)合署辦公等“政事不分”等問題：有利于體現(xiàn)仲裁機構(gòu)民間性質(zhì)爭取適合其發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策和財務(wù)管理制度；有利于將仲裁服務(wù)與由政府壟斷的公共服務(wù)相區(qū)別，體現(xiàn)仲裁當事人意思自治原則，推動仲裁事業(yè)良性發(fā)展。

按照仲裁法規(guī)定，當事人可自由選擇仲裁機構(gòu)(全國仲裁機構(gòu)實際已超過200家)、仲裁員，“市場配置資源”實際上已經(jīng)在仲裁中發(fā)揮作用。仲裁法規(guī)定“仲裁委員會可以在直轄市和省、自治區(qū)人民政府所在地的市設(shè)立，也可以根據(jù)需要在其他設(shè)區(qū)的市設(shè)立，不按行政區(qū)劃層層設(shè)立”，國務(wù)院組建機構(gòu)文件規(guī)定仲裁機構(gòu)“應(yīng)當逐步做到自收自支”，也是尊重“市場配置資源”作用。當然，“市場配置資源”并不意味完全取消對仲裁機構(gòu)的財政補助。而是要以“自收自支”為主，以財政補助為輔，補助通過“購買服務(wù)”的方式。補助多少取決于仲裁機構(gòu)向社會提供服務(wù)的質(zhì)和量，而不是“人員”數(shù)量。今后仲裁機構(gòu)“主要由社會力量舉辦”，政府“購買”服務(wù)將有所選擇，仲裁機構(gòu)要把精力放在仲裁服務(wù)而不是“爭取政府支持”上。

還需要說明的是，對于那些已經(jīng)實行企業(yè)化經(jīng)營的仲裁機構(gòu)而言，國家應(yīng)當充分尊重其財產(chǎn)權(quán)利，不應(yīng)將其納入國有資產(chǎn)管理范圍，防止管理部門以維護國有資產(chǎn)的名義侵犯仲裁機構(gòu)的合法財產(chǎn)權(quán)。

(本文作者：北京仲裁委員會秘書長)

責任編輯 金 城