摘要 國家權力在政治過程中行使著重要的權力，同時也承擔著相應的責任；權責關系有非均衡的權責關系和均衡的權責關系之分，權責均衡是一個理性政府的內在要義；實現(xiàn)權責均衡必須從制度建設、培育公民社會的角度入手。

關鍵詞 權力； 責任；均衡；制度建設

中圖分類號 D693.6 文獻標識碼 A 文章編號 1007－1962(2008)20－0019－03

一、均衡的權責關系與非均衡的權責關系

在政治學與行政學中，均衡概念多被看做是“制衡”、“分權”同義語，其涵義一般有兩種理解：一是指政治體系各結構之間及其參與者在力量上保持勢均力敵或各守其勢，其中哪一方都不能對對方從權力上施加超出各方早先達成協(xié)議(通常指憲法)所確定的影響。這實際上就是人們通常所說的分權制衡的政治理論：二是指政治體系在政策輸出方面同體系外行為主體的需求達成均衡，不僅前者難以隨意實施新的政策，后者也難以提出過高的要求。而政治權力中的權責均衡不僅是對制度參與者行為所作的規(guī)范，而且也是對制度參與者權益所作的分配和安排，所以權責均衡實際上涵蓋政治權力各方行為層面上的均衡和權益需求方面的均衡。其基本公式就是：甲對乙擁有權力(權利)，并對乙承擔責任(義務)，甲的權利和乙的義務對應，甲的義務和乙的權利對應，我們將之稱之為權利一義務均衡或對稱。如果單有甲對乙的權利而無甲對乙的義務。或者相反，單有甲對乙的義務而無甲對乙的權利，可將之稱為權利－義務的不均衡或不對稱。

在社會歷史發(fā)展的長河中，人類在權責配置的比例關系中，大致有兩種不同的類型：

1、非均衡的權責關系。

非均衡的權責關系表現(xiàn)為一種聚合型的特點：一方面它將一切權力賦予政府，對之卻缺乏有效的約束或制約。忽視其必須承擔的義務和責任；另一方面又將一切義務推給社會或公民，忽視了公民應有的權利，公民僅僅作為政治統(tǒng)治的客體而存在，喪失了自己的自由選擇權。這種非均衡的權力關系不僅在長達2000多年的中國封建社會長期存在，即使新中國成立之后，在計劃經(jīng)濟體制時期，國家、社會、公民之間的權力關系，以及各政治權力內部的權責關系方面也體現(xiàn)出非均衡性的特點。這種非均衡性的權力關系，一方面使國家權力失去了有效約束。阻礙了民主政治的發(fā)展，強化了政治決策過程中的主觀性和隨意性：另一方面由于社會、人民大眾權利意識的缺乏，整個社會失去了激勵機制。喪失了發(fā)展的內在動力，而只能靠政治動員、行政命令從外部加以驅動。而失去社會約束和制約。以及社會成員的參與，決策也就難以保證它的科學性。

導致權力失衡現(xiàn)象的原因：首先，是對權力認識上存在的偏差。長期以來我們一直認為國家權力是階級斗爭工具，適應統(tǒng)治和管理的需要，賦予了國家權力以神圣的光環(huán)，強制性、權威性、主權性、公共性等特點，淡化了對國家權力的制約和監(jiān)督，忽視了國家權力的責任和義務。殊不知，國家權力既有謀取公共福利，為社會成員服務。提供安全的一面，也有謀取自身特殊利益、損害社會公共利益，即也有惡的一面。其次，由于上述原因，所以在制度安排上行政權力過大，缺乏有效的法律限制，以及一套可操作的責任追究機制。這是非均衡性權責關系的制度根源。最后，社會監(jiān)督滯后。均衡的權責關系還必須要有充分的公民權利，及其強有力的監(jiān)督，但在權責失衡的地方，由于公民的參與權利得不到保障。造成社會參與動力不足，限制了公民對政府權力的監(jiān)督。公眾參與監(jiān)督不足使得政府負責的外部壓力不夠，成為權責失衡的重要原因。

2、均衡的權責關系。

在這種權責結構中。政治權力主體在行為過程中既履行著法定的職權，同時又承擔一定的責任和義務。在現(xiàn)代民主國家，權責均衡是通過三條途徑體現(xiàn)出來的：首先，體現(xiàn)在國家權力內部分權制衡上。在橫向上表現(xiàn)為立法、司法和行政機關及其相應的立法權、司法權和行政權的分立和相互制衡，這三種權力分別對應的是民主、公正和效率。其中一方在行使職權過程中。受到其他兩個權力的制衡。在縱向上表現(xiàn)為聯(lián)邦政府和州政府之間，州政府與地方政府之間的相互制衡，避免了地方割據(jù)和中央集權兩種極端情況的發(fā)生。托克維爾在考察了美國政制后指出，這種權力劃分方法“對聯(lián)邦的每個成員的好處，無論是怎樣想象都不會過分?！?[法]托克維爾：《論美國民主》，商務印書館1991年版，第183頁)其次，體現(xiàn)在國家、社會、公民之間的權力均衡上。即國家在行使權力的過程中，接受社會和公民的監(jiān)督。同樣，社會、公民在行使政治參與權時，也要自覺承擔相應的義務，如納稅、服兵役、守法等。最后，表現(xiàn)為政府內部權責的均衡。在民主制度下，政府實際上在行使著由人民委托的權力，所以在保持政府正當權威性的同時，還必須承擔一定的責任和義務。包括：政府必須對民眾對政策變革的接納和對民眾的需求做出積極的回應：政府應積極履行其在整個社會中的職能和義務。正確地做事，做正確的事，它的行為應當是有效率和有效能的；政府的行為應受到法律的約束，而非受到武斷意志的支配，非經(jīng)法律程序不得剝奪任何人的生命、自由和財產(chǎn)；政府機關及其工作人員違反法律規(guī)定的責任和義務?；蜻`法行使職權時應承擔否定性的法律后果。

均衡的權責關系意味著無限權力或無限國家、全能國家的消除。從理論上講，無限權力具有這樣幾個特征：一是權力使用中的任意性：二是權力空間范圍的模糊性，國家權力能夠干預社會的任何方面和領域；三是權力被賦予絕對的權威，權力對行使的結果不負責任。權責均衡的權力結構中，沒有無限權力，也沒有絕對自由。如果我們將權力視為一種可以或者不可以從事一定行為的能力，那么無限權力就是政治行為主體不受任何約束可以做任何他想做的事情。無限權力、絕對自由就意味著任何外部強制力都不存在，自然也敵視國家存在的合理性。所以。均衡的權責關系實際上就是有限國家權威與有限的社會、個人權利(自由)的有機的結合、相對平衡。

二、權責均衡的制度建設

當前我國正處于社會轉型期，轉型不僅是經(jīng)濟體制、價值觀念的轉型，而且也是政治體制的轉型。政治體制轉型的主要任務就是消除權力過分集中或過分分散，即權責不對稱的問題，提高行政效率，實現(xiàn)社會公正，最終建成高度的社會主義民主政治。實現(xiàn)政治行為體權責關系的均衡或對稱必須從制度建設人手。

1、加強正式制度建設，實現(xiàn)權責均衡的法治化。

首先，建立健全權責均衡的法律制度規(guī)則。具體舉措：一是合理劃分各政治行為體之間的權責范圍，使國家、社會和公民在行使各自權力的過程中，對其他權力形成一種制約，哪方在行使權力過程中都不能為所欲為。二是通過憲政改造，將無限國家有限化。這是因為，憲政乃是對政府施加的一種法律限制，憲政乃是專橫統(tǒng)治的反命題，憲政的對立面是專制政府，即恣意妄為的政府。憲政強調憲法和對基本權利的保障。憲法精神是用法律的手段，使政治家對公民采取負責任的行動。三是完善責任追究機制。責任追究機制是指對政治活動中不用權力或濫用權力的組織和個人，進行相應處罰的方式、程序和關系的一系列制度總稱。它包括責任追究的主體、責任追究的程序、責任追究的方式和方法，以及承擔責任的形式等。對于我國說來，完善責任追究機制應該從選舉制度、質詢制度、罷免制度、政務公開制度、財產(chǎn)登記制度、政府官員的離任審計制度等建設人手。通過各項制度建設，形成一套經(jīng)常的、高效的、可操作性的責任追究機制，最后達到問責主體的權威性、問責程序的可操作性和問責方式的多樣性目標。

其次，權責均衡的法治化還要求養(yǎng)成守法和執(zhí)法的習慣。守法和執(zhí)法一方面是指各組織和社會成員必須依照憲法和法律所賦予的職責權限，依法行使自己的職權。承擔相應的責任和義務；另一方面，是指通過法律制度對憲政行為的合法性進行監(jiān)督，并采取措施防止違法行為的發(fā)生，矯正違法的行政行為，履行責任政府的職責。守法、執(zhí)法之所以成為制度的重要組成部分，是因為現(xiàn)實政治生活里，我國雖然形成了較為完備的法律、法規(guī)，但有法不依，只講權利，不講義務的現(xiàn)象比比皆是，不僅影響了法律的嚴肅性和權威性。而且降低了政府的威信，出現(xiàn)所謂的信任危機。固然原因相當復雜，但從利益機制上看，就是守法成本大于違法成本，以及法治觀念的淡薄。所以，加大違法成本，加強法治教育。也成為制度建設方面的一項重要任務。

2、增加意識形態(tài)資本的投入，提高人們的權責均衡意識。

實現(xiàn)權責均衡不僅要重視正式制度的建設，而且還應重視通過意識形態(tài)教育投資來對個人意識形態(tài)資本積累進行補貼。使人們從內心深處樹立起正確的權責意識，既不能放棄或轉讓自己的權利，也不能逃避應承擔的責任或義務。從而對政治活動過程中的違規(guī)、不負責任的行為產(chǎn)生一種內在厭惡感，在政治實踐活動中主動放棄違規(guī)和不負責任的選擇。

思想政治教育是增加意識形態(tài)資本投入的主要途徑。從我國的現(xiàn)實情況來看，這種資本投入主要涉及兩個層面：一是通過家庭培養(yǎng)、學校教育、大眾傳播媒介等社會化途徑，加強對公民的權利義務觀教育，使人們掌握正確的權利義務觀，形成正確的政治行為模式，成為一個合格的政治公民：二是加強對國家公職人員的思想教育，核心是加強責任意識教育。增強對社會對人民負責的精神。

培養(yǎng)人們的權責意識。需要從東西文化中吸取養(yǎng)料。相對來說，西方文化較為強調權利，東方文化較為重視義務。前者十分典型地表現(xiàn)在美國政治文化中，后者則充分體現(xiàn)在儒家政治文化中。但事實上，西方先哲們在倡導自由與權利的時候并沒有忘記責任與義務，主張維護公民權利，對國家權力實行有效的制約。同樣，東方的哲人們在弘揚義務與責任的時候。也沒有拒絕權利和自由。只不過是對于統(tǒng)治階級來說，這種責任和義務更多的是一種人情關懷，而不是一種執(zhí)政理念。吸收東西文化中的養(yǎng)分就是將自由與責任、權利與義務協(xié)調和平衡，這是政治制度建設和創(chuàng)新的靈魂。

3、培育社會，在社會自治與參與中實現(xiàn)權責關系的均衡。

社會參與對實現(xiàn)權責均衡的作用主要表現(xiàn)在三個維度上：

首先，從公民的角度來看，社會的成長和壯大，有序的公民參與，有助于培育起公民權責意識。改變傳統(tǒng)社會只要利益不愿守法的“暴民”心理；或者是只講奉獻、納糧完稅。不講權利的“臣民”意識。

其次，從國家的角度來看，一方面，相對獨立、自治的社會，有利于限制政府的權力，實現(xiàn)政府權責的平衡。在一個全能政府里，政府無所不能，無處不管，無處不在，卻很少或者不承擔什么責任。隨著公民社會的成長和壯大，客觀上要求明確社會、公民與政治國家之間的權責邊界。為政府權力和公民權利設定一個合理的邊界和范圍。公民與政府各有自己活動的領域，并在各自領域內擔負相應的責任。如果政府管了不應該管的事，侵犯了公民的權利，就是嚴重的失職，承擔相應的責任；同樣，政府如果沒有管好應該管的事，造成公民利益的損失。也要承擔責任。另一方面。健全的公民社會還是落實政府責任追究機制的最有效途徑。在民主政治下，政治參與雖然不能使每個公民都成為領導者。但能實現(xiàn)公民選擇自己的代表來管理社會公共事務、參與“為自己立法”的權利。因為民主機制決定了治者的權力需要以受治者的同意為先決條件。只有經(jīng)過有效多數(shù)的批準，各級政府才有掌握權力的合法性。既然，政府權力是公民授予的，那么如果政府違背了當初的承諾，人們就有權收回。

最后，從國家與社會的關系看，公民進行政治參與，如參加選舉、進行利益表達、參加政治組織、發(fā)表政治見解等，這是公民的權利，既不能放棄也不能轉讓；對于政府來說，支持公民政治參與，不斷拓寬公民參與渠道，保障公民的知情權，積極回應公民的需求，這是它的責任和義務。國家與社會之間的權責均衡在民主政治下得到了充分展現(xiàn)。

從我國現(xiàn)實情況來看，社會發(fā)育不健全、功能不完善。對政府權責關系的均衡配置產(chǎn)生不利的影響。所以。從實現(xiàn)權責均衡的意義上看，當前所要做的是，不斷完善社會主義市場經(jīng)濟體制，為社會發(fā)展、公民參與奠定堅實的經(jīng)濟基礎；優(yōu)化政治環(huán)境，發(fā)展社會主義民主政治，為社會的發(fā)展、公眾的廣泛參與創(chuàng)造良好的發(fā)展空間；健全法律制度，規(guī)范社會的權利和義務。使社會在法治的軌道上健康的運轉。

(本文作者：南京信息工程大學公共管理學院教授)

責任編輯 柳 波