四、自治事務(wù)管理

什么是民主管理？

民主管理就是指村民依照一定的法規(guī)制度參與村級(jí)事務(wù)的管理，它是農(nóng)村民主政治建設(shè)的重點(diǎn)。村民自治中的民主管理，主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是通過(guò)村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議，讓村民就村內(nèi)事務(wù)發(fā)表意見(jiàn)直接參與管理；二是依據(jù)黨的方針政策和國(guó)家法律法規(guī)，結(jié)合本地實(shí)際，制定村規(guī)民約或者村民自治章程，讓村民和村干部自我約束、自我教育、自我管理。

為什么要制定村規(guī)民約？

一般來(lái)看，國(guó)有國(guó)法，家有家規(guī)，村也有自己的村規(guī)。一個(gè)村就是一個(gè)小社會(huì)，村民在日常生活中經(jīng)常會(huì)遇到一些國(guó)家法律、政策沒(méi)有涉及、沒(méi)有具體規(guī)定的事情。這時(shí)就需要建章立制，實(shí)行制度管理。而村規(guī)民約、村民自治章程就是民主管理活動(dòng)的制度遵循，是民主管理活動(dòng)和過(guò)程的外化形態(tài)。在現(xiàn)在農(nóng)村的村民自治過(guò)程中，主要包括以下幾種類型的村級(jí)規(guī)約：村民自治章程、村規(guī)民約、各類專項(xiàng)規(guī)約、臨時(shí)性的制度規(guī)定。

什么是村民自治章程?它的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容是什么？

村民自治章程是目前農(nóng)村實(shí)行村民自治、民主管理的綜合性規(guī)章制度，群眾稱之為“小憲法”，具有結(jié)構(gòu)合理、形式完備、內(nèi)容廣泛、語(yǔ)言通俗、實(shí)用規(guī)范的特點(diǎn)，所以被各地廣泛采用。它的結(jié)構(gòu)形式和內(nèi)容基本趨向一致，比較統(tǒng)一。

章程在結(jié)構(gòu)上分為總則、分則、附則，有“章”、“節(jié)”、“條”三級(jí)形式?？倓t為第一章，包括制定章程的依據(jù)、目的和作用。分則為若干章，少則三四章，多者七八章，一般為五章：“村民組織”為一章，內(nèi)容包括村民會(huì)議、村民代表會(huì)議、村委會(huì)、村委會(huì)下屬各工作委員會(huì)、村民小組的設(shè)立、產(chǎn)生、職責(zé)、任務(wù)、相互關(guān)系、議事規(guī)則等；“經(jīng)濟(jì)管理”為一章，內(nèi)容包括發(fā)展村辦企業(yè)、勞動(dòng)積累、土地管理、承包費(fèi)的收取使用、生產(chǎn)服務(wù)、財(cái)務(wù)管理、國(guó)家任務(wù)的完成、宅基地審批等；“社會(huì)秩序”為一章，內(nèi)容包括社會(huì)治安、村風(fēng)民俗、鄰里關(guān)系、婚姻家庭、計(jì)劃生育、戶籍管理、民事調(diào)解等；“社會(huì)福利”為一章，內(nèi)容包括村民的權(quán)利和義務(wù)、村民保險(xiǎn)、興辦公益事業(yè)、養(yǎng)老辦法、獎(jiǎng)勵(lì)學(xué)生學(xué)習(xí)的辦法、村民檔案管理等；“監(jiān)督機(jī)制”為一章，內(nèi)容包括村干部的廉政制度、村民和村民代表的監(jiān)督渠道、村務(wù)公開(kāi)、民主評(píng)議村委會(huì)干部等。“附則”為最后一章，內(nèi)容包括本章程何時(shí)由村民會(huì)議通過(guò)、何時(shí)執(zhí)行、如何修改、解釋權(quán)歸屬等問(wèn)題。當(dāng)然，也有的章程分則各章的名稱用“組織建設(shè)”、“物質(zhì)文明建設(shè)”、“精神文明建設(shè)”和“廉政建設(shè)”來(lái)表述，但實(shí)際內(nèi)容基本相同，這也是一種模式。

什么是村規(guī)民約?它的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容是什么？

村規(guī)民約是在村民自治過(guò)程中，依據(jù)黨的方針政策和國(guó)家法律法規(guī)，結(jié)合本村實(shí)際，為維護(hù)本村的社會(huì)秩序、社會(huì)公共道德、村風(fēng)民俗、精神文明建設(shè)等方面制定的約束規(guī)范村民行為的一種專門性規(guī)章制度。它屬于公約的一種形式，一般由名稱、正文、結(jié)尾三部分組成。它的名稱應(yīng)為“××村村民公約”；它的結(jié)構(gòu)基本上是“條款式”，即第一條、第二條、第三條……但也有的采用數(shù)碼順序自然排列，即一、二、三……；它的結(jié)尾部分，主要是規(guī)定何時(shí)通過(guò)、何時(shí)生效。村規(guī)民約的內(nèi)容主要分為兩個(gè)方面。一方面是規(guī)定村民的行為，應(yīng)該怎么做，另一方面則是規(guī)定村民違反和破壞規(guī)章制度的處罰條款，主要有進(jìn)行教育、給予批評(píng)、作出書面檢查等內(nèi)容。

專項(xiàng)規(guī)約主要包括哪些內(nèi)容？

各類專項(xiàng)規(guī)約主要包括村務(wù)公開(kāi)制度、財(cái)務(wù)管理制度、干部廉潔制度、村民檔案管理制度、村民代表會(huì)議議事規(guī)則、計(jì)劃生育公約、村委會(huì)及下屬各委員會(huì)的工作職責(zé)等等，這些是與村民自治章程、村規(guī)民約并行不悖的有關(guān)各種專門組織、專項(xiàng)事務(wù)的工作規(guī)章，現(xiàn)在幾乎在每個(gè)村都有這類專項(xiàng)規(guī)定。臨時(shí)性的制度規(guī)定，是指選舉方案、村民代表選舉辦法等。

制定村規(guī)民約的原則和程序是什么？

要想制定出切實(shí)可行的村規(guī)民約，必須堅(jiān)持以下幾個(gè)原則：(1)合法的原則。就是說(shuō)村規(guī)民約的指導(dǎo)思想不能與黨的路線方針和國(guó)家的法律、法規(guī)相違背，其條文不能與現(xiàn)有政策規(guī)定相抵觸，否則，村規(guī)民約就會(huì)失去合法性。(2)民主原則。就是在村規(guī)民約的制定過(guò)程中一定要遵循民主原則，由村民會(huì)議討論決定，不能由村委會(huì)自行制定，更不能由少數(shù)人說(shuō)了算，這是由村民自治的屬性決定的。(3)簡(jiǎn)便易行的原則。村規(guī)民約由于是對(duì)全體村民的要求，務(wù)必要切合實(shí)際，簡(jiǎn)單明了，倡導(dǎo)什么，禁止什么，一目了然，便于實(shí)行。

制定村規(guī)民約，除了應(yīng)堅(jiān)持上述原則外，還要經(jīng)過(guò)有關(guān)程序，通過(guò)有關(guān)步驟。從各地的實(shí)踐來(lái)看，一般主要采取以下四個(gè)步驟：第一步，宣傳教育，提高認(rèn)識(shí)，講明意義。主要是采取多種方式途徑向村民講清村規(guī)民約的性質(zhì)、作用，制定村規(guī)民約對(duì)村子發(fā)展的重要意義；第二步，集中意見(jiàn)，擬定草案。主要是在宣傳教育的基礎(chǔ)上，組織村民結(jié)合本村具體實(shí)際情況，廣泛醞釀?dòng)懻摚岢鼍唧w意見(jiàn)，形成草案；第三步，召開(kāi)村民大會(huì)表決通過(guò)，使其具有約束力；第四步，張榜公布，并報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府備案。

怎樣抓好村規(guī)民約的執(zhí)行？

村規(guī)民約由村委會(huì)監(jiān)督執(zhí)行，那么，村委會(huì)如何才能很好地監(jiān)督、執(zhí)行村規(guī)民約呢？

第一，建立健全村規(guī)民約管理執(zhí)行機(jī)構(gòu)，經(jīng)常檢查村規(guī)民約的落實(shí)執(zhí)行情況。一般來(lái)說(shuō)，村規(guī)民約的執(zhí)行人員要由村委會(huì)干部和村內(nèi)具有一定威望、熱愛(ài)公益事業(yè)、辦事公道正派的村民代表共同組成。

第二，堅(jiān)持有約必依、執(zhí)約必嚴(yán)、違約必究的原則，尤其是村委會(huì)干部更應(yīng)帶頭遵守和執(zhí)行。如果一旦有人違反，就應(yīng)當(dāng)根據(jù)其違約的輕重、損失的大小、態(tài)度的好壞等具體情況，按照具體規(guī)定給予適當(dāng)處罰。

第三，堅(jiān)持以思想教育為主的原則，依靠輿論和道德的力量來(lái)監(jiān)督村規(guī)民約的執(zhí)行。對(duì)違反村規(guī)民約的村民，要以思想教育為主，不能一味靠經(jīng)濟(jì)處罰來(lái)代替思想教育工作。同時(shí)要注意的是，不能以村規(guī)民約代替法律制裁，對(duì)已構(gòu)成違法犯罪的案件，要及時(shí)移交司法機(jī)關(guān)處理。

什么是民主監(jiān)督?民主監(jiān)督的形式主要有哪幾種？

村民自治中的民主監(jiān)督就是指村民群眾依照黨和國(guó)家的方針、政策、法律、法規(guī)以及村民自治章程、村規(guī)民約，運(yùn)用多種監(jiān)督形式，對(duì)村民自治的各項(xiàng)工作，特別是對(duì)決策以及決策執(zhí)行過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督，以及對(duì)村委會(huì)及其成員的工作情況進(jìn)行監(jiān)察、督促的過(guò)程。它在整個(gè)村民自治中，起著一個(gè)整合、糾錯(cuò)和保護(hù)的作用。其目的是為了保證村民自治健康發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)村兩個(gè)文明建設(shè)。

依照我國(guó)村民自治的現(xiàn)行體制，從民主監(jiān)督的對(duì)象和內(nèi)容來(lái)看，我國(guó)農(nóng)村村民的民主監(jiān)督主要有三種形式：一是通過(guò)定期召開(kāi)村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議，聽(tīng)取和審議村委會(huì)的工作報(bào)告，對(duì)村委會(huì)的工作進(jìn)行評(píng)價(jià)和監(jiān)督。二是制定群眾評(píng)議干部和村務(wù)制度，通過(guò)包括村民會(huì)議和村民代表會(huì)議等各種形式，對(duì)村委會(huì)干部的工作能力、工作業(yè)績(jī)、工作作風(fēng)和其他行為以及村級(jí)事務(wù)進(jìn)行全面的評(píng)議。三是通過(guò)建立健全村務(wù)公開(kāi)制度，推行民主監(jiān)督的經(jīng)常化。

什么是村務(wù)公開(kāi)?為什么要村務(wù)公開(kāi)？

村務(wù)公開(kāi)是村委會(huì)把涉及村民利益和村民普遍關(guān)注的事項(xiàng)定期及時(shí)向村民公布，自覺(jué)接受村民的監(jiān)督。實(shí)踐證明，村務(wù)公開(kāi)無(wú)疑是最有效而且是最重要的形式。

村務(wù)公開(kāi)制度的建立和運(yùn)行，鞏固了村委會(huì)換屆選舉成果，深化了村民示范活動(dòng)，有效地推行了民主治村的全面落實(shí)。第一，村務(wù)公開(kāi)滿足了廣大村民參政議政的愿望，增強(qiáng)了村民當(dāng)家作主的主人翁精神，改善了干群關(guān)系，化解了矛盾，消除了農(nóng)民群眾對(duì)村干部的疑慮。第二，村務(wù)公開(kāi)特別是財(cái)務(wù)公開(kāi)，有力地推動(dòng)了農(nóng)村基層干部的廉潔，改善了村干部的工作作風(fēng)。第三，村務(wù)公開(kāi)增強(qiáng)了村民的相互監(jiān)督和自我約束，減少了村民與村民之間、村民和村干部之間的誤會(huì)與摩擦，促進(jìn)了農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定和兩個(gè)文明的建設(shè)。

村務(wù)公開(kāi)的主要內(nèi)容是什么？

《村委會(huì)組織法》規(guī)定：“村委會(huì)實(shí)行村務(wù)公開(kāi)制度?！贝鍎?wù)公開(kāi)的內(nèi)容大體上可以分為以下三個(gè)方面：(1)政務(wù)公開(kāi)。主要涉及黨的路線、方針、政策和國(guó)家的法律、法規(guī)和政策的宣傳教育、執(zhí)行落實(shí)情況以及上級(jí)政府依法布置的各項(xiàng)國(guó)家任務(wù)的完成情況。(2)事務(wù)公開(kāi)。主要涉及村內(nèi)日常事務(wù)的管理，主要指在村委會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)由村干部直接處理的正常事務(wù)，如日常工作安排、計(jì)劃生育工作、宅基地的分配等，還有村內(nèi)重大事項(xiàng)的處理決定情況，村委會(huì)履行職責(zé)情況以及村民自治章程和村規(guī)民約的執(zhí)行情況。(3)財(cái)務(wù)公開(kāi)。主要指村財(cái)務(wù)的收入與支出情況。如各種承包費(fèi)的收繳、接待支出、村干部的福利補(bǔ)貼、基本建設(shè)資金及公益基金的使用等情況。

為了保持農(nóng)村的穩(wěn)定，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，中辦發(fā)[2004]17號(hào)文件強(qiáng)調(diào)指出，當(dāng)前，要將土地征用補(bǔ)償及分配、農(nóng)村機(jī)動(dòng)地和“四荒地”發(fā)包、村集體債權(quán)債務(wù)、稅費(fèi)改革和農(nóng)業(yè)稅減免政策、村內(nèi)“一事一議”籌資籌勞、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、種糧直接補(bǔ)貼、退耕還林還草款物兌現(xiàn)，以及國(guó)家其他補(bǔ)貼農(nóng)民、資助村集體的政策落實(shí)情況，及時(shí)納人村務(wù)公開(kāi)的內(nèi)容。繼續(xù)把財(cái)務(wù)公開(kāi)作為村務(wù)公開(kāi)的重點(diǎn)，所有收支必須逐項(xiàng)逐筆公布明細(xì)賬目，讓群眾了解、監(jiān)督村集體財(cái)產(chǎn)和財(cái)務(wù)收支情況。

當(dāng)然，各地情況不同，村務(wù)公開(kāi)的內(nèi)容也會(huì)有所不同，關(guān)鍵是要堅(jiān)持村民想知道啥就公開(kāi)啥。比如，山東省昌樂(lè)縣在村務(wù)公開(kāi)方面重點(diǎn)做好“一緊跟”，就是在公開(kāi)內(nèi)容上緊跟發(fā)展變化的形式和群眾關(guān)注的焦點(diǎn)，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。哪個(gè)時(shí)期群眾最關(guān)注什么就公開(kāi)什么，什么問(wèn)題與群眾利益最直接就公開(kāi)什么。

村務(wù)公開(kāi)的形式、時(shí)間和基本程序是什么？

中辦發(fā)[2004]17號(hào)文件指出，村務(wù)公開(kāi)的基本形式是公開(kāi)欄，還可以通過(guò)廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)、“明白紙”、民主聽(tīng)證會(huì)等形式公開(kāi)。

在我國(guó)村民自治的具體實(shí)踐中，廣大村民遵循使用方便、節(jié)儉的原則，創(chuàng)造了多種多樣的村務(wù)公開(kāi)形式，怎么方便怎么公開(kāi)。比如山東省五蓮縣在公開(kāi)形式上很有特色，大力推行點(diǎn)題公開(kāi)。各村根據(jù)實(shí)際情況定期召開(kāi)點(diǎn)題公開(kāi)會(huì)，對(duì)村務(wù)活動(dòng)中存在的模糊問(wèn)題、村務(wù)公開(kāi)中沒(méi)有涉及的事項(xiàng)，由村民向村干部提出質(zhì)詢，村干部當(dāng)場(chǎng)答復(fù)或以其他形式答復(fù)。

關(guān)于村務(wù)公開(kāi)的時(shí)間，中辦發(fā)[2004]17號(hào)文件指出：“一般的村務(wù)事項(xiàng)至少每季度公開(kāi)一次，涉及農(nóng)民利益的重大問(wèn)題以及群眾關(guān)心的事項(xiàng)要隨時(shí)公開(kāi)。集體財(cái)務(wù)往來(lái)較多的村，財(cái)務(wù)收支情況應(yīng)每月公布一次。”

關(guān)于村務(wù)公開(kāi)的程序，中辦發(fā)[2004]17號(hào)文件指出：“村務(wù)公開(kāi)的基本程序是：村委會(huì)根據(jù)本村的實(shí)際情況，依法提出村務(wù)公開(kāi)的具體方案；村務(wù)公開(kāi)監(jiān)督小組對(duì)方案進(jìn)行審查、補(bǔ)充、完善后，提交村黨組織和村委會(huì)聯(lián)席會(huì)議討論確定；村委會(huì)通過(guò)村務(wù)公開(kāi)欄等形式及時(shí)公布?！?/p>

如何強(qiáng)化監(jiān)督制約機(jī)制，保障村務(wù)公開(kāi)？

(1)充分發(fā)揮村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，為實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督提供政治保障。

(2)重視制度安排，為實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督提供制度保證。一是村民組織的辦事制度。主要是村民代表議事會(huì)制度、民主議事規(guī)則、村民理財(cái)小組和村民小組的工作制度等。二是確立嚴(yán)格的村務(wù)公開(kāi)糾錯(cuò)機(jī)制。

(3)設(shè)立村務(wù)公開(kāi)監(jiān)督小組，為實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督提供組織保證。村務(wù)公開(kāi)監(jiān)督小組成員經(jīng)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議在村民代表中推選產(chǎn)生。村干部及其配偶、直系親屬不得擔(dān)任村務(wù)公開(kāi)小組成員。村務(wù)公開(kāi)監(jiān)督小組及其成員應(yīng)當(dāng)熱愛(ài)集體，公道正派，有一定的議事能力，其中應(yīng)有具備財(cái)會(huì)知識(shí)的成員。

如何組織領(lǐng)導(dǎo)好村務(wù)公開(kāi)？

村務(wù)公開(kāi)是村民自治的重要內(nèi)容，村委會(huì)干部要想使其發(fā)揮應(yīng)有作用，就一定要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、嚴(yán)密組織。具體來(lái)講，要注意以下幾點(diǎn)：

(1)加強(qiáng)教育，統(tǒng)一干群思想。對(duì)村委會(huì)干部來(lái)說(shuō)，要自我教育，提高對(duì)村務(wù)公開(kāi)重要性的認(rèn)識(shí)；對(duì)群眾來(lái)說(shuō)，要教育他們正確對(duì)待村務(wù)公開(kāi)。

(2)正確組織實(shí)施村務(wù)公開(kāi)。村務(wù)公開(kāi)的重點(diǎn)是財(cái)務(wù)公開(kāi)，主要包括財(cái)務(wù)預(yù)算的編制及執(zhí)行情況，各項(xiàng)收入和支出、各項(xiàng)債權(quán)債務(wù)、各種收益分配，代收代繳費(fèi)用等，村集體經(jīng)濟(jì)組織的收益分配及執(zhí)行各項(xiàng)財(cái)務(wù)制度的情況。公開(kāi)的內(nèi)容要簡(jiǎn)潔明了，便于群眾了解。公開(kāi)的形式和方法則可以根據(jù)實(shí)際情況因地制宜、形式多樣，如會(huì)議公布、張榜公布、廣播公布、印發(fā)公布等。公開(kāi)的時(shí)間要及時(shí)，對(duì)需要公開(kāi)的事項(xiàng)要盡快向村民公布，也可以采取定期公開(kāi)或者按階段公布的形式，但不準(zhǔn)無(wú)故拖延或蓄意隱瞞。每一項(xiàng)較大的事項(xiàng)完成之后，都要及時(shí)向群眾公布結(jié)果，接受群眾的監(jiān)督。

(3)搞好村務(wù)公開(kāi)后意見(jiàn)反饋工作，對(duì)村務(wù)公開(kāi)中暴露出的問(wèn)題要及時(shí)改進(jìn)。每一次村務(wù)公開(kāi)后，都要及時(shí)召開(kāi)會(huì)議，聽(tīng)取群眾對(duì)村務(wù)公開(kāi)的反饋意見(jiàn)，對(duì)群眾提出的疑問(wèn)及時(shí)解釋，對(duì)群眾提出的要求及時(shí)答復(fù)，對(duì)群眾提出的建議及時(shí)吸納，對(duì)大多數(shù)群眾不贊成的事情馬上糾正。（完）