四、自治事務管理

什么是民主管理？

民主管理就是指村民依照一定的法規(guī)制度參與村級事務的管理，它是農(nóng)村民主政治建設的重點。村民自治中的民主管理，主要體現(xiàn)在以下兩個方面：一是通過村民會議或者村民代表會議，讓村民就村內(nèi)事務發(fā)表意見直接參與管理；二是依據(jù)黨的方針政策和國家法律法規(guī)，結(jié)合本地實際，制定村規(guī)民約或者村民自治章程，讓村民和村干部自我約束、自我教育、自我管理。

為什么要制定村規(guī)民約？

一般來看，國有國法，家有家規(guī)，村也有自己的村規(guī)。一個村就是一個小社會，村民在日常生活中經(jīng)常會遇到一些國家法律、政策沒有涉及、沒有具體規(guī)定的事情。這時就需要建章立制，實行制度管理。而村規(guī)民約、村民自治章程就是民主管理活動的制度遵循，是民主管理活動和過程的外化形態(tài)。在現(xiàn)在農(nóng)村的村民自治過程中，主要包括以下幾種類型的村級規(guī)約：村民自治章程、村規(guī)民約、各類專項規(guī)約、臨時性的制度規(guī)定。

什么是村民自治章程?它的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容是什么？

村民自治章程是目前農(nóng)村實行村民自治、民主管理的綜合性規(guī)章制度，群眾稱之為“小憲法”，具有結(jié)構(gòu)合理、形式完備、內(nèi)容廣泛、語言通俗、實用規(guī)范的特點，所以被各地廣泛采用。它的結(jié)構(gòu)形式和內(nèi)容基本趨向一致，比較統(tǒng)一。

章程在結(jié)構(gòu)上分為總則、分則、附則，有“章”、“節(jié)”、“條”三級形式。總則為第一章，包括制定章程的依據(jù)、目的和作用。分則為若干章，少則三四章，多者七八章，一般為五章：“村民組織”為一章，內(nèi)容包括村民會議、村民代表會議、村委會、村委會下屬各工作委員會、村民小組的設立、產(chǎn)生、職責、任務、相互關(guān)系、議事規(guī)則等；“經(jīng)濟管理”為一章，內(nèi)容包括發(fā)展村辦企業(yè)、勞動積累、土地管理、承包費的收取使用、生產(chǎn)服務、財務管理、國家任務的完成、宅基地審批等；“社會秩序”為一章，內(nèi)容包括社會治安、村風民俗、鄰里關(guān)系、婚姻家庭、計劃生育、戶籍管理、民事調(diào)解等；“社會福利”為一章，內(nèi)容包括村民的權(quán)利和義務、村民保險、興辦公益事業(yè)、養(yǎng)老辦法、獎勵學生學習的辦法、村民檔案管理等；“監(jiān)督機制”為一章，內(nèi)容包括村干部的廉政制度、村民和村民代表的監(jiān)督渠道、村務公開、民主評議村委會干部等?！案絼t”為最后一章，內(nèi)容包括本章程何時由村民會議通過、何時執(zhí)行、如何修改、解釋權(quán)歸屬等問題。當然，也有的章程分則各章的名稱用“組織建設”、“物質(zhì)文明建設”、“精神文明建設”和“廉政建設”來表述，但實際內(nèi)容基本相同，這也是一種模式。

什么是村規(guī)民約?它的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容是什么？

村規(guī)民約是在村民自治過程中，依據(jù)黨的方針政策和國家法律法規(guī)，結(jié)合本村實際，為維護本村的社會秩序、社會公共道德、村風民俗、精神文明建設等方面制定的約束規(guī)范村民行為的一種專門性規(guī)章制度。它屬于公約的一種形式，一般由名稱、正文、結(jié)尾三部分組成。它的名稱應為“××村村民公約”；它的結(jié)構(gòu)基本上是“條款式”，即第一條、第二條、第三條……但也有的采用數(shù)碼順序自然排列，即一、二、三……；它的結(jié)尾部分，主要是規(guī)定何時通過、何時生效。村規(guī)民約的內(nèi)容主要分為兩個方面。一方面是規(guī)定村民的行為，應該怎么做，另一方面則是規(guī)定村民違反和破壞規(guī)章制度的處罰條款，主要有進行教育、給予批評、作出書面檢查等內(nèi)容。

專項規(guī)約主要包括哪些內(nèi)容？

各類專項規(guī)約主要包括村務公開制度、財務管理制度、干部廉潔制度、村民檔案管理制度、村民代表會議議事規(guī)則、計劃生育公約、村委會及下屬各委員會的工作職責等等，這些是與村民自治章程、村規(guī)民約并行不悖的有關(guān)各種專門組織、專項事務的工作規(guī)章，現(xiàn)在幾乎在每個村都有這類專項規(guī)定。臨時性的制度規(guī)定，是指選舉方案、村民代表選舉辦法等。

制定村規(guī)民約的原則和程序是什么？

要想制定出切實可行的村規(guī)民約，必須堅持以下幾個原則：(1)合法的原則。就是說村規(guī)民約的指導思想不能與黨的路線方針和國家的法律、法規(guī)相違背，其條文不能與現(xiàn)有政策規(guī)定相抵觸，否則，村規(guī)民約就會失去合法性。(2)民主原則。就是在村規(guī)民約的制定過程中一定要遵循民主原則，由村民會議討論決定，不能由村委會自行制定，更不能由少數(shù)人說了算，這是由村民自治的屬性決定的。(3)簡便易行的原則。村規(guī)民約由于是對全體村民的要求，務必要切合實際，簡單明了，倡導什么，禁止什么，一目了然，便于實行。

制定村規(guī)民約，除了應堅持上述原則外，還要經(jīng)過有關(guān)程序，通過有關(guān)步驟。從各地的實踐來看，一般主要采取以下四個步驟：第一步，宣傳教育，提高認識，講明意義。主要是采取多種方式途徑向村民講清村規(guī)民約的性質(zhì)、作用，制定村規(guī)民約對村子發(fā)展的重要意義；第二步，集中意見，擬定草案。主要是在宣傳教育的基礎(chǔ)上，組織村民結(jié)合本村具體實際情況，廣泛醞釀討論，提出具體意見，形成草案；第三步，召開村民大會表決通過，使其具有約束力；第四步，張榜公布，并報鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府備案。

怎樣抓好村規(guī)民約的執(zhí)行？

村規(guī)民約由村委會監(jiān)督執(zhí)行，那么，村委會如何才能很好地監(jiān)督、執(zhí)行村規(guī)民約呢？

第一，建立健全村規(guī)民約管理執(zhí)行機構(gòu)，經(jīng)常檢查村規(guī)民約的落實執(zhí)行情況。一般來說，村規(guī)民約的執(zhí)行人員要由村委會干部和村內(nèi)具有一定威望、熱愛公益事業(yè)、辦事公道正派的村民代表共同組成。

第二，堅持有約必依、執(zhí)約必嚴、違約必究的原則，尤其是村委會干部更應帶頭遵守和執(zhí)行。如果一旦有人違反，就應當根據(jù)其違約的輕重、損失的大小、態(tài)度的好壞等具體情況，按照具體規(guī)定給予適當處罰。

第三，堅持以思想教育為主的原則，依靠輿論和道德的力量來監(jiān)督村規(guī)民約的執(zhí)行。對違反村規(guī)民約的村民，要以思想教育為主，不能一味靠經(jīng)濟處罰來代替思想教育工作。同時要注意的是，不能以村規(guī)民約代替法律制裁，對已構(gòu)成違法犯罪的案件，要及時移交司法機關(guān)處理。

什么是民主監(jiān)督?民主監(jiān)督的形式主要有哪幾種？

村民自治中的民主監(jiān)督就是指村民群眾依照黨和國家的方針、政策、法律、法規(guī)以及村民自治章程、村規(guī)民約，運用多種監(jiān)督形式，對村民自治的各項工作，特別是對決策以及決策執(zhí)行過程進行監(jiān)督，以及對村委會及其成員的工作情況進行監(jiān)察、督促的過程。它在整個村民自治中，起著一個整合、糾錯和保護的作用。其目的是為了保證村民自治健康發(fā)展，促進農(nóng)村兩個文明建設。

依照我國村民自治的現(xiàn)行體制，從民主監(jiān)督的對象和內(nèi)容來看，我國農(nóng)村村民的民主監(jiān)督主要有三種形式：一是通過定期召開村民會議或者村民代表會議，聽取和審議村委會的工作報告，對村委會的工作進行評價和監(jiān)督。二是制定群眾評議干部和村務制度，通過包括村民會議和村民代表會議等各種形式，對村委會干部的工作能力、工作業(yè)績、工作作風和其他行為以及村級事務進行全面的評議。三是通過建立健全村務公開制度，推行民主監(jiān)督的經(jīng)常化。

什么是村務公開?為什么要村務公開？

村務公開是村委會把涉及村民利益和村民普遍關(guān)注的事項定期及時向村民公布，自覺接受村民的監(jiān)督。實踐證明，村務公開無疑是最有效而且是最重要的形式。

村務公開制度的建立和運行，鞏固了村委會換屆選舉成果，深化了村民示范活動，有效地推行了民主治村的全面落實。第一，村務公開滿足了廣大村民參政議政的愿望，增強了村民當家作主的主人翁精神，改善了干群關(guān)系，化解了矛盾，消除了農(nóng)民群眾對村干部的疑慮。第二，村務公開特別是財務公開，有力地推動了農(nóng)村基層干部的廉潔，改善了村干部的工作作風。第三，村務公開增強了村民的相互監(jiān)督和自我約束，減少了村民與村民之間、村民和村干部之間的誤會與摩擦，促進了農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定和兩個文明的建設。

村務公開的主要內(nèi)容是什么？

《村委會組織法》規(guī)定：“村委會實行村務公開制度?！贝鍎展_的內(nèi)容大體上可以分為以下三個方面：(1)政務公開。主要涉及黨的路線、方針、政策和國家的法律、法規(guī)和政策的宣傳教育、執(zhí)行落實情況以及上級政府依法布置的各項國家任務的完成情況。(2)事務公開。主要涉及村內(nèi)日常事務的管理，主要指在村委會職權(quán)范圍內(nèi)由村干部直接處理的正常事務，如日常工作安排、計劃生育工作、宅基地的分配等，還有村內(nèi)重大事項的處理決定情況，村委會履行職責情況以及村民自治章程和村規(guī)民約的執(zhí)行情況。(3)財務公開。主要指村財務的收入與支出情況。如各種承包費的收繳、接待支出、村干部的福利補貼、基本建設資金及公益基金的使用等情況。

為了保持農(nóng)村的穩(wěn)定，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，中辦發(fā)[2004]17號文件強調(diào)指出，當前，要將土地征用補償及分配、農(nóng)村機動地和“四荒地”發(fā)包、村集體債權(quán)債務、稅費改革和農(nóng)業(yè)稅減免政策、村內(nèi)“一事一議”籌資籌勞、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、種糧直接補貼、退耕還林還草款物兌現(xiàn)，以及國家其他補貼農(nóng)民、資助村集體的政策落實情況，及時納人村務公開的內(nèi)容。繼續(xù)把財務公開作為村務公開的重點，所有收支必須逐項逐筆公布明細賬目，讓群眾了解、監(jiān)督村集體財產(chǎn)和財務收支情況。

當然，各地情況不同，村務公開的內(nèi)容也會有所不同，關(guān)鍵是要堅持村民想知道啥就公開啥。比如，山東省昌樂縣在村務公開方面重點做好“一緊跟”，就是在公開內(nèi)容上緊跟發(fā)展變化的形式和群眾關(guān)注的焦點，實行動態(tài)管理。哪個時期群眾最關(guān)注什么就公開什么，什么問題與群眾利益最直接就公開什么。

村務公開的形式、時間和基本程序是什么？

中辦發(fā)[2004]17號文件指出，村務公開的基本形式是公開欄，還可以通過廣播、電視、網(wǎng)絡、“明白紙”、民主聽證會等形式公開。

在我國村民自治的具體實踐中，廣大村民遵循使用方便、節(jié)儉的原則，創(chuàng)造了多種多樣的村務公開形式，怎么方便怎么公開。比如山東省五蓮縣在公開形式上很有特色，大力推行點題公開。各村根據(jù)實際情況定期召開點題公開會，對村務活動中存在的模糊問題、村務公開中沒有涉及的事項，由村民向村干部提出質(zhì)詢，村干部當場答復或以其他形式答復。

關(guān)于村務公開的時間，中辦發(fā)[2004]17號文件指出：“一般的村務事項至少每季度公開一次，涉及農(nóng)民利益的重大問題以及群眾關(guān)心的事項要隨時公開。集體財務往來較多的村，財務收支情況應每月公布一次?！?/p>

關(guān)于村務公開的程序，中辦發(fā)[2004]17號文件指出：“村務公開的基本程序是：村委會根據(jù)本村的實際情況，依法提出村務公開的具體方案；村務公開監(jiān)督小組對方案進行審查、補充、完善后，提交村黨組織和村委會聯(lián)席會議討論確定；村委會通過村務公開欄等形式及時公布。”

如何強化監(jiān)督制約機制，保障村務公開？

(1)充分發(fā)揮村黨支部的領(lǐng)導核心作用，為實現(xiàn)有效監(jiān)督提供政治保障。

(2)重視制度安排，為實現(xiàn)有效監(jiān)督提供制度保證。一是村民組織的辦事制度。主要是村民代表議事會制度、民主議事規(guī)則、村民理財小組和村民小組的工作制度等。二是確立嚴格的村務公開糾錯機制。

(3)設立村務公開監(jiān)督小組，為實現(xiàn)有效監(jiān)督提供組織保證。村務公開監(jiān)督小組成員經(jīng)村民會議或村民代表會議在村民代表中推選產(chǎn)生。村干部及其配偶、直系親屬不得擔任村務公開小組成員。村務公開監(jiān)督小組及其成員應當熱愛集體，公道正派，有一定的議事能力，其中應有具備財會知識的成員。

如何組織領(lǐng)導好村務公開？

村務公開是村民自治的重要內(nèi)容，村委會干部要想使其發(fā)揮應有作用，就一定要加強領(lǐng)導、嚴密組織。具體來講，要注意以下幾點：

(1)加強教育，統(tǒng)一干群思想。對村委會干部來說，要自我教育，提高對村務公開重要性的認識；對群眾來說，要教育他們正確對待村務公開。

(2)正確組織實施村務公開。村務公開的重點是財務公開，主要包括財務預算的編制及執(zhí)行情況，各項收入和支出、各項債權(quán)債務、各種收益分配，代收代繳費用等，村集體經(jīng)濟組織的收益分配及執(zhí)行各項財務制度的情況。公開的內(nèi)容要簡潔明了，便于群眾了解。公開的形式和方法則可以根據(jù)實際情況因地制宜、形式多樣，如會議公布、張榜公布、廣播公布、印發(fā)公布等。公開的時間要及時，對需要公開的事項要盡快向村民公布，也可以采取定期公開或者按階段公布的形式，但不準無故拖延或蓄意隱瞞。每一項較大的事項完成之后，都要及時向群眾公布結(jié)果，接受群眾的監(jiān)督。

(3)搞好村務公開后意見反饋工作，對村務公開中暴露出的問題要及時改進。每一次村務公開后，都要及時召開會議，聽取群眾對村務公開的反饋意見，對群眾提出的疑問及時解釋，對群眾提出的要求及時答復，對群眾提出的建議及時吸納，對大多數(shù)群眾不贊成的事情馬上糾正。（完）