黨的十六大報(bào)告明確指出：“適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)全面進(jìn)步和加入世貿(mào)組織的新形勢(shì)，加強(qiáng)立法工作，提高立法質(zhì)量，到2010年形成中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系。”如何適應(yīng)新形勢(shì)提出的新要求，與時(shí)俱進(jìn)，推進(jìn)立法制度的完善和創(chuàng)新，不斷提高立法質(zhì)量，是地方立法理論工作者和實(shí)際工作者需要研究解決的重要課題。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，隨著政府職能向經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)方面的轉(zhuǎn)變，地方立法工作重點(diǎn)也應(yīng)作相應(yīng)調(diào)整。

創(chuàng)新觀念，轉(zhuǎn)變立法指導(dǎo)思想

地方立法應(yīng)該樹立正確的立法指導(dǎo)思想，處理好管理與服務(wù)的關(guān)系。可是在某些地方立法者看來，立法就是管理，因此，在地方性法規(guī)中隨意為公民和企業(yè)設(shè)置義務(wù)，造成了許多不應(yīng)有的糾紛?！耙婪ㄖ螄?guó)”的一個(gè)重要體現(xiàn)，就是淡化政府權(quán)力意識(shí)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)公民正確使用自己的權(quán)利。如果在地方立法中武斷地為公民設(shè)置許多義務(wù)，增加政府的管理權(quán)力，就不但違背了法制的精神，而且容易引發(fā)社會(huì)矛盾。

對(duì)于立法者，明乎事理之當(dāng)然，究其精意之所在，是能否立出好法的關(guān)鍵。

提高立法質(zhì)量的落腳點(diǎn)是立法為民，衡量立法質(zhì)量的高低，不僅僅是看立法的技術(shù)水平的高低，也要看立法所體現(xiàn)的公平、正義的價(jià)值取向，更重要的是立法為民，是否真正體現(xiàn)對(duì)廣大人民群眾根本利益的保護(hù)，并達(dá)到對(duì)各方面利益的和諧調(diào)整。

觀念的創(chuàng)新是推進(jìn)立法工作的基本動(dòng)力，沒有更新的觀念，就不可能有創(chuàng)新的思路和發(fā)展的舉措。在立法工作中要堅(jiān)持人民利益至上的根本原則，牢固樹立“立法為公、以民為本”的立法理念。立法不僅要考慮地方利益和局部利益，更要考慮國(guó)家的整體利益和人民利益，這就要求所有從事立法工作的人員必須不斷加強(qiáng)學(xué)習(xí)，廣泛汲取各方面的營(yíng)養(yǎng)，充分尊重廣大人民群眾的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和創(chuàng)造精神，對(duì)于傳統(tǒng)立法觀念進(jìn)行反思和檢討，更要將部門的義務(wù)和責(zé)任明晰化、具體化。

樹立“超前”觀念，強(qiáng)化自主意識(shí)。長(zhǎng)期以來，“先實(shí)踐后立法”，“先政策后法律、法規(guī)”的傳統(tǒng)立法模式一直有很大市場(chǎng)，認(rèn)為立法是對(duì)現(xiàn)行政策經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)并已成為行之有效經(jīng)驗(yàn)的確認(rèn)與肯定?；谶@一立法思路，立法往往是滯后于實(shí)踐。筆者認(rèn)為，面對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化和中國(guó)加入WTO的新形勢(shì)，立法工作要有前瞻意識(shí)，要有預(yù)見性和超前性，如果我們立法還僅僅停留于“法只注重對(duì)現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)關(guān)系的調(diào)整”這一傳統(tǒng)觀點(diǎn)，忽視法對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指導(dǎo)作用，將立法視為對(duì)過去事物的機(jī)械表述和總結(jié)，那么立法工作就會(huì)一直處于被動(dòng)的落后狀態(tài)，既不能適應(yīng)我國(guó)改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)發(fā)展的需要，也不能應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化這一世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大趨勢(shì)。因此，我們應(yīng)當(dāng)打破這種立法落后現(xiàn)實(shí)的被動(dòng)論理念，樹立“超前性和主動(dòng)性相結(jié)合”的立法新思路，遵循“需要一個(gè)，制定一個(gè)”的原則，積極從本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的客觀實(shí)際出發(fā)，加強(qiáng)創(chuàng)制性法規(guī)的制定工作；結(jié)合本地的實(shí)際，盡可能地增加一些具有超前性、創(chuàng)新性的條款，引進(jìn)國(guó)際市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則和借鑒國(guó)際法準(zhǔn)則的立法理念，從而充分發(fā)揮立法對(duì)現(xiàn)實(shí)社會(huì)生活的導(dǎo)向作用。

完善地方立法程序，提高立法質(zhì)量

（一）優(yōu)化立法項(xiàng)目選擇

目前，立法項(xiàng)目來源的通常做法是，通過政府法制工作機(jī)構(gòu)征集政府各委、辦、局和市、縣、區(qū)人民政府關(guān)于制定、修改、廢止地方性法規(guī)及政府規(guī)章的立法項(xiàng)目建議，人大直接列入立法規(guī)劃和立法計(jì)劃。這種做法，大大限制了立法項(xiàng)目的來源范圍，往往存在立法機(jī)構(gòu)依賴性強(qiáng)甚至“等米下鍋”的現(xiàn)象，地方立法的主導(dǎo)性受到了極大約束。同時(shí)，政府部門在立法項(xiàng)目申報(bào)中也存在一些問題，比如某些部門將制定法規(guī)當(dāng)做部門權(quán)力和利益的法定化，從而出現(xiàn)申報(bào)項(xiàng)目中修改和廢止項(xiàng)目較少、從人民群眾的普遍需要出發(fā)確定需要立法的事項(xiàng)少等弊端。申報(bào)來源的單一，削弱了立法視角的全面性。近期以來，各地立法機(jī)關(guān)紛紛打開“立法之門”，面向社會(huì)公開征集立法建議項(xiàng)目，提高了立法工作透明度，取得了良好的社會(huì)效果。

筆者認(rèn)為，在地方立法項(xiàng)目的選擇上，首先在于進(jìn)一步端正立法指導(dǎo)思想，堅(jiān)持立法為民，緊扣發(fā)展主題，把立法的重點(diǎn)放在牽動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重大問題上，以及廣大人民群眾關(guān)心的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題上。從制定立法計(jì)劃工作所需環(huán)節(jié)來說，一般有啟動(dòng)、征集、篩選、確定、實(shí)施等幾個(gè)方面。從當(dāng)前實(shí)際出發(fā)，需要建立和完善以下幾個(gè)程序：一是完善立法建議項(xiàng)目公開征集程序。面向社會(huì)公開征集法規(guī)項(xiàng)目，并使之制度化、長(zhǎng)期化。解決立法機(jī)關(guān)與社會(huì)對(duì)立法需求之間的信息不對(duì)稱問題。二是推行立法計(jì)劃項(xiàng)目專家論證制度。在初步篩選階段，就邀請(qǐng)專家進(jìn)行論證，使立法項(xiàng)目的篩選一開始就有理論上的支持和中立的意見，從而不受有關(guān)利益群體的左右。專家審查論證的主要內(nèi)容包括立法的必要性和可行性，與國(guó)家法律法規(guī)及本地相關(guān)法規(guī)的關(guān)系，以及立法條件是否具備，是否符合本地實(shí)際情況等。三是建立立法計(jì)劃項(xiàng)目的聽證制度。因?yàn)榱⒎?xiàng)目的確定是制定“良法”的基礎(chǔ)，由于立法項(xiàng)目選擇不當(dāng)而使所立之法沒有發(fā)揮作用的教訓(xùn)也是發(fā)生過的。通過聽證，可以更廣泛地聽取民意，反映民情，可以使“立法為民”的指導(dǎo)思想落在實(shí)處。

（二）改革和完善起草和審查程序

1.在地方立法程序中應(yīng)當(dāng)推行“立法回避”制度，建構(gòu)遏制部門利益的程序性屏障。在立法起草工作中，凡直接涉及某部門利益，或部門之間存在“灰色地帶”（職能交叉，相互扯皮）的，該相關(guān)部門原則上都應(yīng)當(dāng)回避（盡量不讓其參與，當(dāng)然更不能讓其主持或組織立法起草工作），而由“地位相對(duì)超脫”的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)有關(guān)專門委員會(huì)或工作委員會(huì)、政府法制工作機(jī)構(gòu)組織起草，或委托大專院校、科研機(jī)構(gòu)的專家學(xué)者起草，割斷維系部門利益的紐帶。

2.要發(fā)揮各方面專家在地方性法規(guī)起草中的作用。為了保證這類法規(guī)草案能夠及時(shí)、準(zhǔn)確地起草，必須吸收有關(guān)方面的專家參加起草工作?？梢匝?qǐng)專家對(duì)正在起草中的法規(guī)草案提出意見，幫助修改。有些專業(yè)性很強(qiáng)的法規(guī)，可以采取委托起草或者招標(biāo)起草的方式，直接把法規(guī)草案交給大專院校、科研單位的專家、學(xué)者起草。

3.要發(fā)揮人民群眾在地方性法規(guī)起草中的作用。近年來，在人大及其常委會(huì)接待的人民群眾來信來訪中，關(guān)于立法的建議日見增多，有的還在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，遞交了法規(guī)草案。這些草案雖然粗糙，但貼近實(shí)際，內(nèi)容實(shí)在，有其獨(dú)到之處。這類法規(guī)，如果得以立項(xiàng)，可以吸收建議的提出人參加法規(guī)草案的起草工作，或者直接將該草案作為法規(guī)草案的藍(lán)本。

4.應(yīng)充分發(fā)揮立法機(jī)關(guān)在立法工作中的主導(dǎo)和核心作用。對(duì)于內(nèi)容重要、綜合性強(qiáng)的地方性法規(guī)，尤其是規(guī)范政府權(quán)力行使的立法，立法機(jī)關(guān)應(yīng)親自組織起草，不能完全放手讓地方政府部門“單干”。政府法制機(jī)構(gòu)除了搞好法規(guī)起草的協(xié)調(diào)工作外，在條件成熟的情況下，可以考慮由政府法制機(jī)構(gòu)統(tǒng)一負(fù)責(zé)起草需要由政府提出的地方性法規(guī)草案，因?yàn)檎ㄖ茩C(jī)構(gòu)是政府法制建設(shè)的綜合職能部門，基本上不承擔(dān)具體的執(zhí)法任務(wù)，地位相對(duì)超脫，又擁有一批素質(zhì)較高的法律專業(yè)人員，熟悉法律知識(shí)和政府工作。由它負(fù)責(zé)起草工作能夠避開部門牽制，加強(qiáng)宏觀統(tǒng)籌，減少人力財(cái)力的浪費(fèi)，提高立法質(zhì)量。

5.改革和完善法規(guī)草案的調(diào)研、論證制度。為了保證相關(guān)部門，特別是利害關(guān)系人的意見得到充分的反映，利益得到合理安排，可采取主要由法案利害關(guān)系人參加的調(diào)查會(huì)、聽證會(huì)、座談會(huì)等，專門聽取意見。同時(shí)，他們還可以用其他各種形式，如通過大眾傳媒的廣播、電視、報(bào)刊、信件、電話、電子郵件等渠道，反映個(gè)人或者團(tuán)體等對(duì)起草的法案的意見。強(qiáng)調(diào)立法程序的過程價(jià)值，首先意味著實(shí)現(xiàn)開放性的平等參與，使各種利益都有被告知和陳述意見的機(jī)會(huì)，使法律貼合民意。

6.要大膽吸收、借鑒國(guó)外的立法經(jīng)驗(yàn)。而一些市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國(guó)家，在長(zhǎng)期市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，積累了很多有用的經(jīng)驗(yàn)，制定了很多行之有效的規(guī)范、法律、法規(guī)。我們進(jìn)行地方立法，應(yīng)大膽吸收和借鑒國(guó)外的立法經(jīng)驗(yàn)，在起草有些地方性法規(guī)時(shí)，可以采取“拿來主義”，直接吸收國(guó)外某些成功的相關(guān)法律法規(guī)或其中的一些條文。但不能照抄照搬，而是吸取那些符合共同規(guī)律的內(nèi)容，再根據(jù)本地的實(shí)際情況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，加以修改完善，為我所用。

倘若我們說司法是社會(huì)正義的最后一道防線，那么立法可以視為社會(huì)正義的第一道堤壩；倘若我們將法官的使命定位為“護(hù)法”，那么立法者的使命堪稱“鑄法”。隨著國(guó)家法律覆蓋面的日益周全，地方立法純粹的創(chuàng)制性空間已越來越小，在這種情況下，怎樣能把地方立法質(zhì)量提高到一個(gè)新的水平，是我們地方立法工作者應(yīng)當(dāng)長(zhǎng)期思考和探索的課題。

（作者單位：鞍山市法律援助中心）