黨的十六大報(bào)告明確指出:“適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)全面進(jìn)步和加入世貿(mào)組織的新形勢(shì),加強(qiáng)立法工作,提高立法質(zhì)量,到2010年形成中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系。”如何適應(yīng)新形勢(shì)提出的新要求,與時(shí)俱進(jìn),推進(jìn)立法制度的完善和創(chuàng)新,不斷提高立法質(zhì)量,是地方立法理論工作者和實(shí)際工作者需要研究解決的重要課題。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,隨著政府職能向經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)方面的轉(zhuǎn)變,地方立法工作重點(diǎn)也應(yīng)作相應(yīng)調(diào)整。
創(chuàng)新觀念,轉(zhuǎn)變立法指導(dǎo)思想
地方立法應(yīng)該樹立正確的立法指導(dǎo)思想,處理好管理與服務(wù)的關(guān)系。可是在某些地方立法者看來,立法就是管理,因此,在地方性法規(guī)中隨意為公民和企業(yè)設(shè)置義務(wù),造成了許多不應(yīng)有的糾紛?!耙婪ㄖ螄?guó)”的一個(gè)重要體現(xiàn),就是淡化政府權(quán)力意識(shí),鼓勵(lì)和引導(dǎo)公民正確使用自己的權(quán)利。如果在地方立法中武斷地為公民設(shè)置許多義務(wù),增加政府的管理權(quán)力,就不但違背了法制的精神,而且容易引發(fā)社會(huì)矛盾。
對(duì)于立法者,明乎事理之當(dāng)然,究其精意之所在,是能否立出好法的關(guān)鍵。
提高立法質(zhì)量的落腳點(diǎn)是立法為民,衡量立法質(zhì)量的高低,不僅僅是看立法的技術(shù)水平的高低,也要看立法所體現(xiàn)的公平、正義的價(jià)值取向,更重要的是立法為民,是否真正體現(xiàn)對(duì)廣大人民群眾根本利益的保護(hù),并達(dá)到對(duì)各方面利益的和諧調(diào)整。
觀念的創(chuàng)新是推進(jìn)立法工作的基本動(dòng)力,沒有更新的觀念,就不可能有創(chuàng)新的思路和發(fā)展的舉措。在立法工作中要堅(jiān)持人民利益至上的根本原則,牢固樹立“立法為公、以民為本”的立法理念。立法不僅要考慮地方利益和局部利益,更要考慮國(guó)家的整體利益和人民利益,這就要求所有從事立法工作的人員必須不斷加強(qiáng)學(xué)習(xí),廣泛汲取各方面的營(yíng)養(yǎng),充分尊重廣大人民群眾的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和創(chuàng)造精神,對(duì)于傳統(tǒng)立法觀念進(jìn)行反思和檢討,更要將部門的義務(wù)和責(zé)任明晰化、具體化。
樹立“超前”觀念,強(qiáng)化自主意識(shí)。長(zhǎng)期以來,“先實(shí)踐后立法”,“先政策后法律、法規(guī)”的傳統(tǒng)立法模式一直有很大市場(chǎng),認(rèn)為立法是對(duì)現(xiàn)行政策經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)并已成為行之有效經(jīng)驗(yàn)的確認(rèn)與肯定?;谶@一立法思路,立法往往是滯后于實(shí)踐。筆者認(rèn)為,面對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化和中國(guó)加入WTO的新形勢(shì),立法工作要有前瞻意識(shí),要有預(yù)見性和超前性,如果我們立法還僅僅停留于“法只注重對(duì)現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)關(guān)系的調(diào)整”這一傳統(tǒng)觀點(diǎn),忽視法對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指導(dǎo)作用,將立法視為對(duì)過去事物的機(jī)械表述和總結(jié),那么立法工作就會(huì)一直處于被動(dòng)的落后狀態(tài),既不能適應(yīng)我國(guó)改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)發(fā)展的需要,也不能應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化這一世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大趨勢(shì)。因此,我們應(yīng)當(dāng)打破這種立法落后現(xiàn)實(shí)的被動(dòng)論理念,樹立“超前性和主動(dòng)性相結(jié)合”的立法新思路,遵循“需要一個(gè),制定一個(gè)”的原則,積極從本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的客觀實(shí)際出發(fā),加強(qiáng)創(chuàng)制性法規(guī)的制定工作;結(jié)合本地的實(shí)際,盡可能地增加一些具有超前性、創(chuàng)新性的條款,引進(jìn)國(guó)際市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則和借鑒國(guó)際法準(zhǔn)則的立法理念,從而充分發(fā)揮立法對(duì)現(xiàn)實(shí)社會(huì)生活的導(dǎo)向作用。
完善地方立法程序,提高立法質(zhì)量
(一)優(yōu)化立法項(xiàng)目選擇
目前,立法項(xiàng)目來源的通常做法是,通過政府法制工作機(jī)構(gòu)征集政府各委、辦、局和市、縣、區(qū)人民政府關(guān)于制定、修改、廢止地方性法規(guī)及政府規(guī)章的立法項(xiàng)目建議,人大直接列入立法規(guī)劃和立法計(jì)劃。這種做法,大大限制了立法項(xiàng)目的來源范圍,往往存在立法機(jī)構(gòu)依賴性強(qiáng)甚至“等米下鍋”的現(xiàn)象,地方立法的主導(dǎo)性受到了極大約束。同時(shí),政府部門在立法項(xiàng)目申報(bào)中也存在一些問題,比如某些部門將制定法規(guī)當(dāng)做部門權(quán)力和利益的法定化,從而出現(xiàn)申報(bào)項(xiàng)目中修改和廢止項(xiàng)目較少、從人民群眾的普遍需要出發(fā)確定需要立法的事項(xiàng)少等弊端。申報(bào)來源的單一,削弱了立法視角的全面性。近期以來,各地立法機(jī)關(guān)紛紛打開“立法之門”,面向社會(huì)公開征集立法建議項(xiàng)目,提高了立法工作透明度,取得了良好的社會(huì)效果。
筆者認(rèn)為,在地方立法項(xiàng)目的選擇上,首先在于進(jìn)一步端正立法指導(dǎo)思想,堅(jiān)持立法為民,緊扣發(fā)展主題,把立法的重點(diǎn)放在牽動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重大問題上,以及廣大人民群眾關(guān)心的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題上。從制定立法計(jì)劃工作所需環(huán)節(jié)來說,一般有啟動(dòng)、征集、篩選、確定、實(shí)施等幾個(gè)方面。從當(dāng)前實(shí)際出發(fā),需要建立和完善以下幾個(gè)程序:一是完善立法建議項(xiàng)目公開征集程序。面向社會(huì)公開征集法規(guī)項(xiàng)目,并使之制度化、長(zhǎng)期化。解決立法機(jī)關(guān)與社會(huì)對(duì)立法需求之間的信息不對(duì)稱問題。二是推行立法計(jì)劃項(xiàng)目專家論證制度。在初步篩選階段,就邀請(qǐng)專家進(jìn)行論證,使立法項(xiàng)目的篩選一開始就有理論上的支持和中立的意見,從而不受有關(guān)利益群體的左右。專家審查論證的主要內(nèi)容包括立法的必要性和可行性,與國(guó)家法律法規(guī)及本地相關(guān)法規(guī)的關(guān)系,以及立法條件是否具備,是否符合本地實(shí)際情況等。三是建立立法計(jì)劃項(xiàng)目的聽證制度。因?yàn)榱⒎?xiàng)目的確定是制定“良法”的基礎(chǔ),由于立法項(xiàng)目選擇不當(dāng)而使所立之法沒有發(fā)揮作用的教訓(xùn)也是發(fā)生過的。通過聽證,可以更廣泛地聽取民意,反映民情,可以使“立法為民”的指導(dǎo)思想落在實(shí)處。
(二)改革和完善起草和審查程序
1.在地方立法程序中應(yīng)當(dāng)推行“立法回避”制度,建構(gòu)遏制部門利益的程序性屏障。在立法起草工作中,凡直接涉及某部門利益,或部門之間存在“灰色地帶”(職能交叉,相互扯皮)的,該相關(guān)部門原則上都應(yīng)當(dāng)回避(盡量不讓其參與,當(dāng)然更不能讓其主持或組織立法起草工作),而由“地位相對(duì)超脫”的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)有關(guān)專門委員會(huì)或工作委員會(huì)、政府法制工作機(jī)構(gòu)組織起草,或委托大專院校、科研機(jī)構(gòu)的專家學(xué)者起草,割斷維系部門利益的紐帶。
2.要發(fā)揮各方面專家在地方性法規(guī)起草中的作用。為了保證這類法規(guī)草案能夠及時(shí)、準(zhǔn)確地起草,必須吸收有關(guān)方面的專家參加起草工作??梢匝?qǐng)專家對(duì)正在起草中的法規(guī)草案提出意見,幫助修改。有些專業(yè)性很強(qiáng)的法規(guī),可以采取委托起草或者招標(biāo)起草的方式,直接把法規(guī)草案交給大專院校、科研單位的專家、學(xué)者起草。
3.要發(fā)揮人民群眾在地方性法規(guī)起草中的作用。近年來,在人大及其常委會(huì)接待的人民群眾來信來訪中,關(guān)于立法的建議日見增多,有的還在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上,遞交了法規(guī)草案。這些草案雖然粗糙,但貼近實(shí)際,內(nèi)容實(shí)在,有其獨(dú)到之處。這類法規(guī),如果得以立項(xiàng),可以吸收建議的提出人參加法規(guī)草案的起草工作,或者直接將該草案作為法規(guī)草案的藍(lán)本。
4.應(yīng)充分發(fā)揮立法機(jī)關(guān)在立法工作中的主導(dǎo)和核心作用。對(duì)于內(nèi)容重要、綜合性強(qiáng)的地方性法規(guī),尤其是規(guī)范政府權(quán)力行使的立法,立法機(jī)關(guān)應(yīng)親自組織起草,不能完全放手讓地方政府部門“單干”。政府法制機(jī)構(gòu)除了搞好法規(guī)起草的協(xié)調(diào)工作外,在條件成熟的情況下,可以考慮由政府法制機(jī)構(gòu)統(tǒng)一負(fù)責(zé)起草需要由政府提出的地方性法規(guī)草案,因?yàn)檎ㄖ茩C(jī)構(gòu)是政府法制建設(shè)的綜合職能部門,基本上不承擔(dān)具體的執(zhí)法任務(wù),地位相對(duì)超脫,又擁有一批素質(zhì)較高的法律專業(yè)人員,熟悉法律知識(shí)和政府工作。由它負(fù)責(zé)起草工作能夠避開部門牽制,加強(qiáng)宏觀統(tǒng)籌,減少人力財(cái)力的浪費(fèi),提高立法質(zhì)量。
5.改革和完善法規(guī)草案的調(diào)研、論證制度。為了保證相關(guān)部門,特別是利害關(guān)系人的意見得到充分的反映,利益得到合理安排,可采取主要由法案利害關(guān)系人參加的調(diào)查會(huì)、聽證會(huì)、座談會(huì)等,專門聽取意見。同時(shí),他們還可以用其他各種形式,如通過大眾傳媒的廣播、電視、報(bào)刊、信件、電話、電子郵件等渠道,反映個(gè)人或者團(tuán)體等對(duì)起草的法案的意見。強(qiáng)調(diào)立法程序的過程價(jià)值,首先意味著實(shí)現(xiàn)開放性的平等參與,使各種利益都有被告知和陳述意見的機(jī)會(huì),使法律貼合民意。
6.要大膽吸收、借鑒國(guó)外的立法經(jīng)驗(yàn)。而一些市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國(guó)家,在長(zhǎng)期市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中,積累了很多有用的經(jīng)驗(yàn),制定了很多行之有效的規(guī)范、法律、法規(guī)。我們進(jìn)行地方立法,應(yīng)大膽吸收和借鑒國(guó)外的立法經(jīng)驗(yàn),在起草有些地方性法規(guī)時(shí),可以采取“拿來主義”,直接吸收國(guó)外某些成功的相關(guān)法律法規(guī)或其中的一些條文。但不能照抄照搬,而是吸取那些符合共同規(guī)律的內(nèi)容,再根據(jù)本地的實(shí)際情況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,加以修改完善,為我所用。
倘若我們說司法是社會(huì)正義的最后一道防線,那么立法可以視為社會(huì)正義的第一道堤壩;倘若我們將法官的使命定位為“護(hù)法”,那么立法者的使命堪稱“鑄法”。隨著國(guó)家法律覆蓋面的日益周全,地方立法純粹的創(chuàng)制性空間已越來越小,在這種情況下,怎樣能把地方立法質(zhì)量提高到一個(gè)新的水平,是我們地方立法工作者應(yīng)當(dāng)長(zhǎng)期思考和探索的課題。
(作者單位:鞍山市法律援助中心)