“雨雪冰凍災(zāi)害”一詞，對(duì)于2008年的中國(guó)人來(lái)說(shuō)，是一個(gè)既熟悉又難忘的字眼。2008年1月10日起，一場(chǎng)突如其來(lái)的雨雪冰凍災(zāi)害襲擊了我國(guó)南方大部分地區(qū)，十余個(gè)省份出現(xiàn)了歷史上罕見(jiàn)的低溫雨雪冰凍的極端天氣。由于持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)、影響范圍大，造成春運(yùn)交通大范圍受阻，農(nóng)副產(chǎn)品供應(yīng)緊張，電力、供水等基礎(chǔ)設(shè)施受損嚴(yán)重，居民日常生活受到巨大威脅。

在這冰雪肆虐的危急時(shí)刻，一場(chǎng)抗擊雨雪冰凍災(zāi)害的戰(zhàn)役在華夏大地上全面打響。面對(duì)雨雪冰凍災(zāi)害的嚴(yán)峻考驗(yàn)，胡錦濤總書(shū)記、溫家寶總理等國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人多次親自深入災(zāi)區(qū)第一線(xiàn)，指揮抗擊雨雪冰凍災(zāi)害，中央迅速啟動(dòng)了應(yīng)急機(jī)制，加強(qiáng)了抗災(zāi)工作的領(lǐng)導(dǎo)，各地區(qū)各部門(mén)強(qiáng)化應(yīng)急機(jī)制，明確工作責(zé)任，加強(qiáng)安全生產(chǎn)，加強(qiáng)輿論引導(dǎo)，加強(qiáng)社會(huì)治安，千方百計(jì)保交通、保能源、保民生；人民解放軍、武警部隊(duì)和公安民警，勇挑重?fù)?dān)、頑強(qiáng)拼搏；災(zāi)區(qū)的廣大職工頂風(fēng)冒雪、不畏艱險(xiǎn)，全國(guó)人民在黨中央的英明領(lǐng)導(dǎo)下，同心協(xié)力、眾志成城，抗災(zāi)救災(zāi)斗爭(zhēng)取得了最終勝利。

在這場(chǎng)災(zāi)害已過(guò)去了10個(gè)月的今天，再來(lái)回顧和反思這一驚心動(dòng)魄的歷程、分析這次雨雪冰凍災(zāi)害對(duì)我國(guó)的影響和破壞時(shí)，可以清楚地發(fā)現(xiàn)，雨雪冰凍災(zāi)害對(duì)人民生活的影響主要集中在城市運(yùn)行系統(tǒng)上，無(wú)論是城市交通系統(tǒng)還是電力、供水等城市生命線(xiàn)系統(tǒng)，無(wú)一不是雨雪冰凍災(zāi)害中受影響最為嚴(yán)重，與人民生活關(guān)系最密切的領(lǐng)域。如何加強(qiáng)城市運(yùn)行系統(tǒng)的防災(zāi)減災(zāi)能力，建立起能有效應(yīng)對(duì)雨雪冰凍災(zāi)害的防御應(yīng)急體系，則是我國(guó)城市管理者必須考慮的重要議題。只有盡快彌補(bǔ)我國(guó)雨雪冰凍災(zāi)害預(yù)警防御能力和抗災(zāi)應(yīng)急協(xié)調(diào)能力的欠缺，才能讓我們?cè)谟鷣?lái)愈惡化的氣候自然條件下，有信心、有能力抵御暴風(fēng)雪的不時(shí)襲來(lái)。

既熟悉又陌生的雨雪冰凍災(zāi)害

■雨雪冰凍災(zāi)害的特征

雪災(zāi)亦稱(chēng)白災(zāi)，主要是由于長(zhǎng)時(shí)間大量降雪、雨雪、積雪或吹雪，造成大范圍積雪成災(zāi)；冰凍災(zāi)害是由于氣溫陡降或持續(xù)維持零度以下，大雪，雨雪常常會(huì)轉(zhuǎn)為冷凍的災(zāi)害，而低溫冷凍災(zāi)害主要是因?yàn)閬?lái)自極地的強(qiáng)冷空氣及寒潮侵入造成的連續(xù)多日氣溫下降，使作物因環(huán)境溫度過(guò)低而受到損傷以致減產(chǎn)的農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害。以上災(zāi)害都會(huì)造成農(nóng)作物、大牲畜、交通，供水，供電，通訊等設(shè)施受災(zāi)，造成供水，供電，公路中斷，給人們的生產(chǎn)生活帶來(lái)極大困難，是影響人們正常的生產(chǎn)活動(dòng)及日常生活的一種自然現(xiàn)象。

翻開(kāi)中國(guó)的史籍，“大雨雪”(“雨”是動(dòng)詞，即現(xiàn)代漢語(yǔ)“下大雪”)、“自冬至春不絕”、“積雪盈尺”、“平地深數(shù)尺”、“商旅不行”、“樵采斷絕”、“凍餒死者以萬(wàn)計(jì)”之類(lèi)的記載屢見(jiàn)不鮮。例如，《春秋·成公十六年》(公元前575年)，“正月，雨，木冰”，就記載了農(nóng)歷正月發(fā)生在魯國(guó)(今山東曲阜一帶)一次嚴(yán)重的凍雨。又如，漢武帝元狩元年(公元前122年)十二月“大雨雪，民多凍死”；元鼎三年(前114年)“三月水冰，四月雨雪，關(guān)東十余郡人相食”。從《漢書(shū)》開(kāi)始設(shè)置的《五行志》、《災(zāi)異志》一般都有大雪和雪災(zāi)的記錄。

從時(shí)間分布看，我國(guó)的雨雪冰凍災(zāi)害主要發(fā)生在冬季，由于北方冬季氣溫較低，其降水往往以降雪、降霜、雨夾雪等形式生成，并造成冷凍冰雪災(zāi)害。

從區(qū)域分布看，以往雨雪冰凍災(zāi)害主要發(fā)生在我國(guó)北方，集中于依靠天然草場(chǎng)放牧的畜牧業(yè)地區(qū)。雪災(zāi)對(duì)畜牧業(yè)的危害，主要是積雪掩蓋草場(chǎng)，且超過(guò)一定深度，有的積雪雖不深，但密度較大，或者雪面覆冰形成冰殼，牲畜難以扒開(kāi)雪層吃草，造成饑餓。有時(shí)冰殼還易劃破羊和馬的蹄腕，造成凍傷，致使牲畜瘦弱，常常造成牧畜流產(chǎn)或仔畜成活率低，老弱幼畜饑寒交迫，死亡增多。同時(shí)還嚴(yán)重影響甚至破壞交通、生命線(xiàn)系統(tǒng)等，對(duì)牧民的生命安全和生活造成威脅。但是，在目前的氣候和自然條件下，雪災(zāi)乃至雨雪冰凍災(zāi)害正在以前所未有的方式、變化和影響闡釋著其新的內(nèi)涵，如2008年南方雪災(zāi)就是由大氣環(huán)流異常和拉尼娜事件生成的冰雪災(zāi)害。

我國(guó)的雨雪冰凍災(zāi)害的主要特征表現(xiàn)為：一是影響范圍廣，往往造成某個(gè)區(qū)域以至于數(shù)個(gè)省市的集體遭災(zāi)，如本次南方雪災(zāi)就有十余省、自治區(qū)受災(zāi)；二是危害作用強(qiáng)，即雪災(zāi)往往導(dǎo)致交通通信中斷，地面設(shè)施和農(nóng)作物受損嚴(yán)重，并伴隨嚴(yán)寒易造成人畜的傷亡；三是持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，雪災(zāi)往往會(huì)持續(xù)數(shù)天甚至數(shù)月，四是救災(zāi)難度大，即遭受雪災(zāi)的地區(qū)能否得到有效救助，取決于交通恢復(fù)狀況、天氣等一系列外界因素。

盡管2008年冰雪災(zāi)害相當(dāng)嚴(yán)重，有的地方是數(shù)十年一遇甚至是百年一遇，卻并非史無(wú)前例。我國(guó)大多數(shù)地方的氣象觀(guān)測(cè)記錄不足百年，有些“百年一遇”是一種概率性的估計(jì)，并非實(shí)際記錄。就單項(xiàng)記錄而言，如最低氣溫、降雪量、積雪厚度、持續(xù)時(shí)間等，在歷史上都曾出現(xiàn)過(guò)。從長(zhǎng)時(shí)段的氣候變化來(lái)看，尚在正常的范圍之內(nèi)。

■雨雪冰凍災(zāi)害的分類(lèi)

根據(jù)我國(guó)雨雪冰凍災(zāi)害的形成條件、分布范圍和表現(xiàn)形式，一般將其分為五種類(lèi)型：

◆雪崩。指在積雪的山坡上，當(dāng)積雪內(nèi)部的內(nèi)聚力抗拒不了它所受到的重力拉引時(shí)，便向下滑動(dòng)，引起大量雪體崩塌，也稱(chēng)為“雪塌方”“雪流沙”或“推山雪”。雪崩具有突然性、運(yùn)動(dòng)速度快、破壞力大等特點(diǎn)，是積雪山區(qū)的一種嚴(yán)重自然災(zāi)害。

◆風(fēng)雪流(又稱(chēng)風(fēng)吹雪，簡(jiǎn)稱(chēng)吹雪)。為空氣挾帶著雪粒運(yùn)行的非典型的兩相流，也就是常說(shuō)的雪粒被風(fēng)卷著隨風(fēng)運(yùn)行的一種天氣現(xiàn)象。風(fēng)雪流包括低吹雪、高吹雪和暴風(fēng)雪三種，它對(duì)自然積雪有重新分配的作用。

◆牧區(qū)雷災(zāi)。也是主要的自然災(zāi)害之一。在多個(gè)致災(zāi)氣象因子中，積雪掩埋牧草程度、積雪持續(xù)日數(shù)和積雪面積比三個(gè)要素能準(zhǔn)確地反映出雪災(zāi)發(fā)生條件。據(jù)研究表明，積雪深度與優(yōu)勢(shì)牧草高度比不足0.4為輕度雪災(zāi)；0.4～0.5為中度雪災(zāi)；0.5～0.7為嚴(yán)重雪災(zāi)；0.7以上為特大雪災(zāi)。

◆雨雪轉(zhuǎn)化的冷凍災(zāi)害。主要指發(fā)生在北方的降雪會(huì)雨加雪所延伸形成的災(zāi)害，南方則較為罕見(jiàn)。

◆低溫冷凍災(zāi)害。主要是因?yàn)閬?lái)自極地的強(qiáng)冷空氣及寒潮侵入造成的連續(xù)多日氣溫下降。

若按其發(fā)生的氣候規(guī)律，雨雪冰凍災(zāi)害可分為猝發(fā)型和持續(xù)型兩種類(lèi)型。猝發(fā)型災(zāi)害發(fā)生在惡劣天氣過(guò)程中或以后，在幾天內(nèi)保持較厚的積雪、積冰和降霜對(duì)當(dāng)?shù)鼐用裆拓?cái)產(chǎn)構(gòu)成威脅。本類(lèi)型多見(jiàn)于深秋和氣候多變的春季，如青海省1982年3月下旬～4月上旬和1985年10月中旬出現(xiàn)的罕見(jiàn)大雪災(zāi)，便是近年來(lái)這類(lèi)雪災(zāi)最明顯的例子；持續(xù)型雨雪冰凍災(zāi)害的時(shí)間較長(zhǎng)，如雪災(zāi)達(dá)到危害牲畜的積雪厚度隨降雪天氣逐漸加厚，密度逐漸增加，穩(wěn)定積雪時(shí)間長(zhǎng)，此類(lèi)型發(fā)生可從秋末一直持續(xù)到第二年的春季，如青海省1974年10月～1975年3月的特大雪災(zāi)，持續(xù)積雪長(zhǎng)達(dá)5個(gè)月之久，極端最低氣溫降至零下三、四十度。

除上述分類(lèi)外，還可根據(jù)時(shí)間順序進(jìn)行分類(lèi)：每年10月15日～12月31日發(fā)生的冰雪災(zāi)害稱(chēng)為前冬雨雪冰凍災(zāi)害；翌年1～2月發(fā)生的冰雪災(zāi)害稱(chēng)為后冬雨雪冰凍災(zāi)害；翌年3月～5月15日生的冰雪災(zāi)害稱(chēng)為春季雨雪冰凍災(zāi)害。

■雨雪冰凍災(zāi)害的衡量指標(biāo)

衡量是否成災(zāi)，標(biāo)準(zhǔn)也有很多，如從時(shí)間尺度上有天氣學(xué)標(biāo)準(zhǔn)和氣候?qū)W標(biāo)準(zhǔn)，從空間尺度上有單站標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)等。

根據(jù)多年觀(guān)察調(diào)查資料分析、歷年降雪量和雪災(zāi)形成的關(guān)系比較，雨雪冰凍災(zāi)害的指標(biāo)主要為：(1)輕度災(zāi)害，如雪災(zāi)，冬春降雪量相當(dāng)于常年同期降雪量的120％以上；(2)中度災(zāi)害，如雪災(zāi)，冬春降雪量相當(dāng)于常年同期降雪量的140％以上；(3)重度災(zāi)害，如雪災(zāi)，冬春降雪量相當(dāng)于常年同期降雪量的160％以上。另外其指標(biāo)還可以用其它物理量來(lái)表示，如雪災(zāi)，可以用積雪深度、密度、溫度等來(lái)衡量，不過(guò)上述指標(biāo)的最大優(yōu)點(diǎn)是使用簡(jiǎn)便，且資料易于獲得。

在分析雨雪冰凍是否形成災(zāi)害時(shí)，還應(yīng)考慮其它因素，如降雪：一是降雪厚度，降雪的厚度越大，成災(zāi)的可能性就越大；二是下雪季節(jié)，春秋天下雪，兩三天就融化了，但如果下雪的季節(jié)是在12月、1月，降大雪后就形成了成災(zāi)條件；三是雪后天氣變化，下完雪，不劇烈降溫，不形成暴風(fēng)雪，成災(zāi)的可能性就?。凰氖欠e雪的時(shí)間，降雪不化的時(shí)間越長(zhǎng)，雪災(zāi)越嚴(yán)重；五是雪災(zāi)的影響還與當(dāng)?shù)鼐用竦姆罏?zāi)抗災(zāi)能力有關(guān)。

■我國(guó)雨雪冰凍災(zāi)害的形成要素和成災(zāi)機(jī)制

◆北方傳統(tǒng)的雪災(zāi)及形成。我國(guó)傳統(tǒng)的雨雪冰凍災(zāi)害主要是指北方積雪和南方冬季降雨引起的冷凍災(zāi)害。根據(jù)災(zāi)害程度可以劃分為不同的類(lèi)型。

以最常見(jiàn)的雪災(zāi)為例：根據(jù)積雪的穩(wěn)定程度，積雪可以分為4種類(lèi)型：(1)永久積雪，即在雪平衡線(xiàn)以上降雪積累量大干當(dāng)年消融量，積雪終年不化；(2)穩(wěn)定積雪(連續(xù)積雪)，即空間分布和積雪時(shí)間(60天以上)都比較連續(xù)的季節(jié)性積雪；(3)不穩(wěn)定積雪(不連續(xù)積雪)，雖然每年都有降雪，而且氣溫較低，但在空間上積雪不連續(xù)，多呈斑狀分布，在時(shí)間上積雪日數(shù)10～60天，且時(shí)斷時(shí)續(xù)；(4)瞬間積雪，主要發(fā)生在華南、西南地區(qū)，這些地區(qū)平均氣溫較高，但在季風(fēng)特別強(qiáng)盛的年份，因寒潮或強(qiáng)冷空氣侵襲，發(fā)生大范圍降雪，但很快消融，使地表出現(xiàn)短時(shí)(一般不超過(guò)10天)積雪。

雪災(zāi)主要發(fā)生在穩(wěn)定積雪地區(qū)和不穩(wěn)定積雪山區(qū)，偶爾出現(xiàn)在瞬間積雪地區(qū)。除積雪外，大尺度環(huán)流異常、冷空氣活動(dòng)及主要天氣系統(tǒng)等都與雪災(zāi)有關(guān)。

雪災(zāi)是在特定環(huán)境形勢(shì)下，強(qiáng)冷空氣活動(dòng)和高原低值系統(tǒng)共同作用的結(jié)果，因此冷空氣活動(dòng)是形成雪災(zāi)不可缺少的重要因素。以我國(guó)為例：對(duì)青南高原雪災(zāi)的研究就表明，冬半年形成于西西伯利亞上空的強(qiáng)大的地面冷高壓，在有利的環(huán)境形勢(shì)引導(dǎo)下，冷空氣大舉南下，形成一次次寒潮天氣過(guò)程。追蹤影響青藏高原的強(qiáng)冷空氣，絕大多數(shù)都是源于西西伯利亞，然后分三條路徑影響高原地區(qū)。根據(jù)30年歷史天氣圖普查，造成高原雪災(zāi)的天氣系統(tǒng)主要有以下幾種：(1)冷風(fēng)切變線(xiàn)，即冬半年高原上盛行西——西南氣流，通常天氣晴朗，日照充裕，氣溫很低，晝夜溫差大，在一定范圍大氣環(huán)流背景下，當(dāng)西部高脊東移時(shí)，脊前偏北氣流加強(qiáng)，在高原上形成北到東北風(fēng)，與印緬和高原南部的西南氣流形成高原切變線(xiàn)。在切變線(xiàn)上經(jīng)常還有低渦切變線(xiàn)東傳，此時(shí)若有強(qiáng)冷空氣活動(dòng)，峰區(qū)南壓到40°N附近，偏北氣流引導(dǎo)冷空氣南下，就會(huì)在切邊線(xiàn)附近造成持續(xù)性降雪降溫天氣；(2)冷峰低槽，即冬半年高原完全處于西風(fēng)帶控制下，西風(fēng)帶低槽東移到75°E附近受高原大地形的阻滯作用，常斷裂為南北兩段，北槽越過(guò)高原后東移稍快，并引導(dǎo)冷空氣南下，南槽(或高壓槽)輸送暖濕氣流北上，兩者在高原上結(jié)合，使低槽加深發(fā)展，造成大風(fēng)雪和強(qiáng)烈降溫天氣；(3)高原輻合線(xiàn)，即我國(guó)西北地區(qū)的西北氣流與高原南部的西南氣流匯合于高原東部，形成高度場(chǎng)比較均勻而風(fēng)速很強(qiáng)的輻合區(qū)。該輻合區(qū)雖尺度不大，卻比較深厚，影響著天氣的變化。

雪災(zāi)發(fā)生的時(shí)段，冬雪一般始于10月，春雪一般終于4月。危害較重的，一般是秋末冬初大雪形成的所謂“坐冬雪”，隨后又不斷有降雪過(guò)程，使積雪越來(lái)越厚，以致危害性積雪持續(xù)整個(gè)冬天。雪災(zāi)發(fā)生的地區(qū)與降水分布有密切關(guān)系，如內(nèi)蒙古雪災(zāi)主要發(fā)生在內(nèi)蒙古中部的巴彥諾爾盟、烏蘭察布盟、錫林郭勒盟、伊克昭盟和哲里木盟的北部一帶，發(fā)生頻率在30％以上，其中以陰山地區(qū)雪災(zāi)最重最頻繁，西部因冬季異常干燥，則幾乎沒(méi)有雪災(zāi)發(fā)生；新疆雪災(zāi)主要集中在北疆準(zhǔn)噶爾盆地四周降水多的山區(qū)牧場(chǎng)，南疆除西部山區(qū)外，其余地區(qū)雪災(zāi)很少發(fā)生；青海雪災(zāi)也主要集中在南部的海南、果洛、玉樹(shù)、黃南、海西5個(gè)冬季降水較多的州；西藏雪災(zāi)主要集中在藏北唐古拉山附近的那曲地區(qū)和藏南日喀則地區(qū)，前者常與青海南部雪災(zāi)連在一起。

◆大氣環(huán)流異常等因素導(dǎo)致的雨雪冰凍災(zāi)害。近年來(lái)我國(guó)的雪災(zāi)乃至雨雪冰凍災(zāi)害，正在以前所未有的方式、變化和影響闡釋其新的內(nèi)涵，大氣環(huán)流異常和拉尼娜事件導(dǎo)致的冰雪災(zāi)害愈來(lái)愈趨于頻繁。如2008年南方雪災(zāi)就是由大氣環(huán)流異常和拉尼娜事件生成的冰雪災(zāi)害。

從世界范圍看，近期內(nèi)也出現(xiàn)了類(lèi)似的氣象災(zāi)害，在氣候持續(xù)變暖的大背景下，全球正處于極端天氣的頻發(fā)期，包括極端暴風(fēng)雪和冷凍災(zāi)害的頻繁襲擊。2008年1月29日至31日，一場(chǎng)極為罕見(jiàn)的強(qiáng)烈暴風(fēng)雪天氣襲擊了素以氣候溫暖著稱(chēng)的地中海東部的中東國(guó)家，敘利亞和黎巴嫩交界處積雪厚度超過(guò)1米，狂風(fēng)掀起地中海大浪高達(dá)10米左右，惡劣天氣造成以色列國(guó)內(nèi)航班停飛，并有數(shù)十人凍死街頭。1月8日，伊朗遭到十多年來(lái)最大降雪影響，北部和中部積雪有55厘米厚，至少造成21人死亡、88人受傷。1月中旬，阿富汗遭遇罕見(jiàn)的全國(guó)范圍持續(xù)降雪并引發(fā)雪災(zāi)，一些地區(qū)積雪深達(dá)2米，60多人死于山區(qū)雪崩和交通事故。另外，1月11日伊拉克也降下了100年以來(lái)的第一場(chǎng)雪。

從近期雨雪冰凍災(zāi)害形成的機(jī)理看，大氣環(huán)流異常是造成這次大范圍低溫雨雪冰凍災(zāi)害的根本原因。大氣環(huán)流異常形勢(shì)主要表現(xiàn)在四個(gè)方面：(1)2008年1月以來(lái)，中高緯度歐亞地區(qū)的大氣環(huán)流呈現(xiàn)西高東低分布，這種環(huán)流異常型持續(xù)19天，是多年氣候狀況的3倍以上，為1951年以來(lái)該環(huán)流型持續(xù)時(shí)間最長(zhǎng)的一次，有利于冷空氣自西北方向沿河西走廊連續(xù)不斷入侵我國(guó)。(2)西北太平洋副熱帶高亞偏強(qiáng)偏北，強(qiáng)大副高的位置穩(wěn)定維持在我國(guó)東南側(cè)的海洋上空，并多次向西伸展，使冷暖空氣交匯的主要地區(qū)位于我國(guó)長(zhǎng)江中下游及其以南地區(qū)。(3)青藏高原南緣的南支低壓槽活躍，是近十多年來(lái)少有的，促使暖濕空氣沿云貴高原不斷向我國(guó)輸送。(4)在冷暖空氣交匯區(qū)，由于暖濕空氣位于上部，形成對(duì)流層中低層穩(wěn)定的逆溫層，是大范圍凍雨出現(xiàn)的主要原因。上述這種穩(wěn)定的大氣環(huán)流異常形勢(shì)組合自1月中旬初開(kāi)始，持續(xù)維持了20多天，造成我國(guó)東部地區(qū)出現(xiàn)罕見(jiàn)的大范圍持續(xù)低溫雨雪冰凍天氣。

同時(shí)，拉尼娜現(xiàn)象對(duì)這次災(zāi)害的發(fā)生和發(fā)展也起到了推波助瀾的作用。自2007年8月，赤道中東太平洋海溫進(jìn)入拉尼娜狀態(tài)后迅速發(fā)展，至2008年1月已連續(xù)6個(gè)月海表溫度較常年同期偏低0.5攝氏度以上。分析表明，這次拉尼娜現(xiàn)象縣1951年以來(lái)發(fā)展最為訊涑的一次，也是前6個(gè)月累計(jì)強(qiáng)度最強(qiáng)的一次。這也是影響我國(guó)東部大范圍持續(xù)低溫雨雪冰凍災(zāi)害的重要原因之一。

2008年雨雪冰凍災(zāi)害的特性及對(duì)城市運(yùn)行的影響

■城市運(yùn)行及城市運(yùn)行管理

城市運(yùn)行是一個(gè)全新的概念，指城市正常、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)、有序地持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)，以使城市基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)不斷滿(mǎn)足人們的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化需求的過(guò)程。它是城市管理的重要內(nèi)容，是城市規(guī)劃的實(shí)施過(guò)程。

城市運(yùn)行，涉及到城市生活的方方面面。從行業(yè)上分，涉及到交通、市政、環(huán)境秩序、水務(wù)、環(huán)境保護(hù)、醫(yī)療防疫、電力、氣象、食品衛(wèi)生、安保等20余個(gè)專(zhuān)業(yè)；從層級(jí)上分，分為省市、區(qū)縣、街道、社區(qū)等不同管理層的指揮機(jī)構(gòu)。

城市運(yùn)行系統(tǒng)的良好運(yùn)轉(zhuǎn)，是保障城市正常運(yùn)行的前提。也就是說(shuō)，它不僅要確保城市運(yùn)行的常態(tài)安全，也要確保城市運(yùn)行的非常態(tài)安全。城市管理者要本著“預(yù)防為主”的原則，對(duì)城市運(yùn)行進(jìn)行有力的檢測(cè)、控制，及時(shí)化解和排除可能導(dǎo)致城市正常運(yùn)行中斷的各種風(fēng)險(xiǎn)因素，確保城市基礎(chǔ)設(shè)施的正常運(yùn)轉(zhuǎn)及公共服務(wù)的正常提供。當(dāng)城市系統(tǒng)因?yàn)椴豢深A(yù)測(cè)，不可控制、未能化解和排除的風(fēng)險(xiǎn)因素而運(yùn)行中斷時(shí)，城市管理者應(yīng)迅速反應(yīng)，及時(shí)采取有效措施，最大限度地消除不利影響，恢復(fù)城市基礎(chǔ)設(shè)施的正常運(yùn)轉(zhuǎn)及公共服務(wù)的正常提供。這是城市應(yīng)急管理所追求的重要目標(biāo)。即保證城市運(yùn)行秩序不為自然災(zāi)害，事故災(zāi)難，突發(fā)公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件的產(chǎn)生而長(zhǎng)時(shí)間或不可恢復(fù)性地打破。

■2008年雨雪冰凍災(zāi)害對(duì)城市運(yùn)行的影響

南方城市運(yùn)行系統(tǒng)在這場(chǎng)雨雪冰凍災(zāi)害中遭受了嚴(yán)峻考驗(yàn)。城市交通、生命線(xiàn)、能源和生活必需品供應(yīng)等受災(zāi)情況嚴(yán)重，人民生活受到極大影響。此次雨雪冰凍災(zāi)害與以往城市雨雪冰凍災(zāi)害的不同之處在于，這次雨雪冰凍災(zāi)害發(fā)生在以往降雪較少的南方地區(qū)，防災(zāi)經(jīng)驗(yàn)欠缺，城市運(yùn)行系統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施缺乏對(duì)大雨雪冰凍災(zāi)害的防護(hù)能力和措施，為此次雨雪冰凍災(zāi)害造成巨大損失埋下了伏筆。此外，雨雪冰凍災(zāi)害的發(fā)生時(shí)間剛好同春運(yùn)重合，這無(wú)疑使得城市運(yùn)行系統(tǒng)受到更大的災(zāi)難。具體講，2008年雨雪冰凍災(zāi)害對(duì)我國(guó)城市運(yùn)行產(chǎn)生的直接影響主要有：

◆導(dǎo)致城市及城市間交通不暢。城市交通系統(tǒng)包括市內(nèi)交通、高速公路、鐵路和民航等系統(tǒng)。對(duì)市內(nèi)交通系統(tǒng)而言，大量積雪及冰凍給人民出行帶來(lái)極大不便，極易造成事故，積雪和低溫易造成車(chē)輛冰凍，引發(fā)故障，并使車(chē)輛控制難度增大，不利于出行；積雪和冰凍嚴(yán)重危害橋梁等建筑，給市內(nèi)交通帶來(lái)安全隱患。高速公路長(zhǎng)期擔(dān)任著城市間快速聯(lián)通的作用，速度快，流量大。雨雪冰凍災(zāi)害嚴(yán)重降低了高速公路的通行量，使相關(guān)人流物流難以運(yùn)送，給國(guó)民經(jīng)濟(jì)帶來(lái)了極大損失。對(duì)鐵路系統(tǒng)而言，我國(guó)目前使用的幾乎全是電力機(jī)車(chē)，雨雪冰凍災(zāi)害對(duì)電力系統(tǒng)的破壞，積雪淹沒(méi)鐵路以及軌道結(jié)冰使鐵路無(wú)法運(yùn)行，且正值春運(yùn)，大量的人流物流使本已遭到破壞的鐵路系統(tǒng)壓力更大；對(duì)民航系統(tǒng)而言，雨雪冰凍災(zāi)害天氣嚴(yán)重影響了機(jī)務(wù)維護(hù)，航材供應(yīng)等，給航空公司帶來(lái)危害；積雪和冰凍也嚴(yán)重?fù)p害了機(jī)場(chǎng)服務(wù)系統(tǒng)，危害到機(jī)場(chǎng)安全及地面保障系統(tǒng)，雨雪冰凍災(zāi)害氣候所帶來(lái)的天氣不確定性，也增加了民航空中管理的難度。

此外，雨雪冰凍災(zāi)害造成的交通癱瘓更給救災(zāi)帶來(lái)了不便。眾所周知，城市正常運(yùn)行離不開(kāi)周?chē)貐^(qū)的供應(yīng)，城市所需食品、藥品及其他生活必需品都依賴(lài)于外界的供應(yīng)，交通作為其中的紐帶發(fā)揮著不可替代的作用。由于修復(fù)受損道路往往進(jìn)展較慢，需要大量的人力、物力投入，一時(shí)間救援物資不能順利運(yùn)抵到位，災(zāi)后重建工作往往受到影響?？梢哉f(shuō)，交通不暢，使得災(zāi)后城市失去自我運(yùn)轉(zhuǎn)的能力。

◆導(dǎo)致供給城市的能源供應(yīng)緊張。城市能源供應(yīng)主要是指煤、電、油的供應(yīng)(電僅僅包括發(fā)電部分，這和生命線(xiàn)系統(tǒng)中的供電業(yè)務(wù)是有區(qū)別的)。此次雨雪冰凍災(zāi)害之前，國(guó)內(nèi)煤炭、石油與電力的供需已經(jīng)存在問(wèn)題，煤電聯(lián)動(dòng)機(jī)制不暢已經(jīng)埋下隱患，而雨雪冰凍災(zāi)害再次將四年前曾極為嚴(yán)重的“煤電油運(yùn)”瓶頸再度暴露無(wú)遺。當(dāng)煤炭、電力、燃油、交通運(yùn)輸這四個(gè)城市生活基礎(chǔ)保障系統(tǒng)相互交織，出現(xiàn)聯(lián)動(dòng)形式的問(wèn)題時(shí)，城市能源供給和能源安全勢(shì)將面對(duì)前所未有的歷史性困難。

作為基礎(chǔ)能源，煤炭供應(yīng)可謂牽一發(fā)而動(dòng)全身，造成電力供應(yīng)中斷，城市運(yùn)行安全無(wú)從談起。對(duì)煤炭而言，受冬季用煤用電增加、春運(yùn)高峰到來(lái)、地方煤礦提前放假、小煤礦安全整治以及雨雪和冰凍的極端天氣等多重因素的影響，煤炭的有效供應(yīng)被大大壓縮；特別是雨雪冰凍災(zāi)害期間交通不暢，煤炭轉(zhuǎn)運(yùn)成為難題。燃油供需緊張局面，是雨雪冰凍的極端天氣，加上冬季用煤用電增加、春運(yùn)高峰到來(lái)共同造成的；雨雪冰凍災(zāi)害造成的煤電供應(yīng)緊張導(dǎo)致成品油和天然氣需求增加，春運(yùn)期間運(yùn)輸緊張的矛盾加劇原油調(diào)運(yùn)的難度，造成了國(guó)內(nèi)南方成品油市場(chǎng)供應(yīng)趨緊，供求矛盾突出。

◆導(dǎo)致城市生命線(xiàn)系統(tǒng)受到嚴(yán)重威脅。眾所周知，城市本身并不具備自我循環(huán)的“新陳代謝”能力，城市的正常運(yùn)行依賴(lài)外界對(duì)其的“輸血”，而“輸血”則需要大量順暢的“血管”，由此，城市生命線(xiàn)系統(tǒng)包括供電、供水、供氣、供暖和通訊系統(tǒng)。城市生命線(xiàn)系統(tǒng)具有復(fù)雜性、網(wǎng)絡(luò)性和系統(tǒng)性的特征，極易受到雨雪冰凍災(zāi)害的影響。而且，生命線(xiàn)的子系統(tǒng)之間相互作用緊密，特別是電力系統(tǒng)的破壞，無(wú)異于生命線(xiàn)系統(tǒng)的中樞神經(jīng)受到了破壞。更嚴(yán)重的是，生命線(xiàn)系統(tǒng)的破壞極易引發(fā)次生災(zāi)害以及社會(huì)動(dòng)亂和社會(huì)恐慌等。

以雨雪冰凍災(zāi)害期間電煤短缺為例，電煤短缺導(dǎo)致了電廠(chǎng)停工、城市電力供應(yīng)緊張，許多省份拉閘限電；南方地區(qū)電力設(shè)施應(yīng)對(duì)50年不遇的雨雪冰凍災(zāi)害能力不足，許多輸電線(xiàn)路因覆冰、舞動(dòng)，發(fā)生架空地線(xiàn)斷線(xiàn)、倒塌而被迫停運(yùn)，受雨雪、凍凝天氣的影響，高壓線(xiàn)路結(jié)冰，引起電力鐵塔倒塌，造成部分地區(qū)大范圍長(zhǎng)時(shí)間停電；對(duì)供水系統(tǒng)而言，電力短缺影響了城市供水，低溫造成了水管凍裂；在這次雨雪冰凍災(zāi)害中，南方部分省份的城市通信系統(tǒng)損失也巨大，移動(dòng)通信大面積中斷，固定通信也受到影響，主要原因是停電導(dǎo)致的移動(dòng)基站退出服務(wù)；此外，雨雪天氣造成局部地區(qū)交通中斷，應(yīng)急搶修人員、發(fā)電油機(jī)無(wú)法到達(dá)，在電力無(wú)法保障的情況下，造成基站退出服務(wù)和移動(dòng)通信中斷。

◆導(dǎo)致城市居民生活必需品嚴(yán)重缺乏。城市的正常運(yùn)行，需要以足夠的生活必需品作為支持，生活必需品泛指居民日常生活中經(jīng)常性使用的物品，相對(duì)于農(nóng)村地區(qū)，城市生活必需品的供應(yīng)更為重要，并具有其特殊性。城市系統(tǒng)是集中交易與專(zhuān)業(yè)化分工的產(chǎn)物，通過(guò)特定領(lǐng)域的生產(chǎn)并與其他系統(tǒng)間進(jìn)行交換得以維持。在雨雪冰凍災(zāi)害的侵襲下，無(wú)論是食品供應(yīng)，還是其他必需品供應(yīng)，都將受到嚴(yán)重影響。對(duì)食品而言，其供應(yīng)主要受以下三個(gè)因素的影響：一是受雨雪冰凍災(zāi)害天氣影響高速公路、鐵路以及民航等多種運(yùn)輸途徑受到影響，使食品流轉(zhuǎn)產(chǎn)生困難，一些地區(qū)生活必需品無(wú)法充分供應(yīng)；二是南方雨雪冰凍災(zāi)害導(dǎo)致大量農(nóng)作物受損，如受災(zāi)嚴(yán)重的地區(qū)安徽，三成蔬菜大棚倒塌，小麥減產(chǎn)嚴(yán)重；三是由于正值春運(yùn)期間，大量返鄉(xiāng)旅客被滯留在各個(gè)交通樞紐城市，加劇部分地區(qū)的物資短缺。這些因素使得城市生活必需品價(jià)格猛漲，市場(chǎng)秩序混亂，產(chǎn)品供不應(yīng)求。其它生活必需品如棉衣、衛(wèi)生用品、照明用品等也有同樣的情況。在局部地區(qū)，由于生活必需品供應(yīng)滯后，甚至出現(xiàn)了商家和個(gè)人趁機(jī)囤積居奇，哄抬物價(jià)的問(wèn)題。

◆其它影響。為了盡快疏導(dǎo)交通，消融冰雪，這次南方雨雪冰凍災(zāi)害中廣泛使用工業(yè)鹽作為融雪劑。工業(yè)鹽可以降低水的熔點(diǎn)，撒了鹽的路面水要到零下好幾度才能結(jié)冰，可以達(dá)到融雪的效果，但是，由此造成的后遺癥也非常嚴(yán)重，不僅會(huì)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的造成破壞(尤其是混凝土和鋼筋)，也會(huì)在一定程度上影響生態(tài)環(huán)境。雨雪冰凍災(zāi)害還會(huì)引起傳染病蔓延、地質(zhì)災(zāi)害等次生災(zāi)害，這些災(zāi)害在此次雨雪冰凍災(zāi)害過(guò)程中體現(xiàn)得也較明顯。值得一提的是，由于雨雪冰凍災(zāi)害與春運(yùn)伴生，春運(yùn)期間在火車(chē)站、汽車(chē)站等城市交通樞紐人群大量積聚，極易產(chǎn)生傳染病的流行。雨雪冰凍災(zāi)害對(duì)城市經(jīng)濟(jì)的影響也不容小覷。由于大雪，城市二三產(chǎn)業(yè)大量停產(chǎn)，直接影響城市的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。

■2008年南方雨雪冰凍災(zāi)害的特性及對(duì)城市運(yùn)行的特殊影響

與以往雪災(zāi)不同，這次雪災(zāi)發(fā)生在很少降雪的南方，這是它造成重大損害的特性所在。南方省市防御水災(zāi)經(jīng)驗(yàn)豐富，但防御雪災(zāi)卻是少有經(jīng)驗(yàn)可談。甚至在初降大雪的時(shí)候，人們并沒(méi)有意識(shí)到有可能引發(fā)災(zāi)害。此次雪災(zāi)波及20省(區(qū))，受災(zāi)人數(shù)過(guò)億，造成二十多個(gè)機(jī)場(chǎng)、眾多高速公路封閉，京廣鐵路主干線(xiàn)和諸多鐵路路段及國(guó)道停運(yùn)，由此造成人員和物質(zhì)流動(dòng)阻滯的連鎖反應(yīng)，直接推動(dòng)物價(jià)高漲和其他社會(huì)不穩(wěn)定因素出現(xiàn)。黨和國(guó)家最高領(lǐng)導(dǎo)人親赴災(zāi)區(qū)、煤礦現(xiàn)場(chǎng)視察和指揮，空軍和幾個(gè)大軍區(qū)全面“應(yīng)戰(zhàn)”，大批軍、警出動(dòng)，全國(guó)各地展開(kāi)救援，全世界高度關(guān)注。

這次雨雪冰凍災(zāi)害對(duì)我們城市運(yùn)行能力是一次很好的檢驗(yàn)。眾所周知，城市運(yùn)行依靠電力，如果沒(méi)有電，我們的城市便不堪一擊，失去正常運(yùn)行能力。軍事專(zhuān)家稱(chēng)，這場(chǎng)雪災(zāi)的最大破壞力體現(xiàn)在對(duì)電力的中斷上，這和現(xiàn)代戰(zhàn)爭(zhēng)的打擊重心如出一轍。大雪壓斷電纜導(dǎo)致電網(wǎng)中斷，電氣化列車(chē)因此無(wú)法開(kāi)行，又使電廠(chǎng)急需的煤炭無(wú)法運(yùn)抵，人員、物資流通受阻，正常生活秩序陷入混亂。公路和機(jī)場(chǎng)的冰封，使鐵路的困境更加凸顯。交通依賴(lài)電力，電力又依賴(lài)能源，能源又依賴(lài)交通，而經(jīng)濟(jì)又依賴(lài)上述三者的循環(huán)。

城市運(yùn)行大系統(tǒng)的脆弱不是中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程所獨(dú)有，但卻是應(yīng)該引起我們特別警惕的，此次雪災(zāi)證明了這一潛在威脅。

南方一些地方對(duì)百年不遇的大雪及雨雪冰凍災(zāi)害措手不及，并不是所有的事情都能在經(jīng)驗(yàn)的指導(dǎo)下進(jìn)行，惟有準(zhǔn)備才能無(wú)患，“準(zhǔn)備”是降低危害的基礎(chǔ)，“準(zhǔn)備”不足，是很難僅憑應(yīng)急搶修彌補(bǔ)損失的。如果從國(guó)防安全或者城市運(yùn)行安全的角度來(lái)考察，則是一個(gè)警示。經(jīng)過(guò)“非典”的洗禮，我國(guó)城市應(yīng)急措施和應(yīng)對(duì)突發(fā)事件處理措施有了很大的提高，但也不難發(fā)現(xiàn)，城市運(yùn)行建設(shè)尚不完善，人們的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)尚不強(qiáng)烈，應(yīng)急準(zhǔn)備還不夠充分，因此，加強(qiáng)建設(shè)、加強(qiáng)教育、加強(qiáng)儲(chǔ)備是這次雪災(zāi)給我們的最大啟示和特殊影響。

從2008年雨雪冰凍災(zāi)害看城市運(yùn)行的安全

如何在雨雪冰凍災(zāi)害威脅下保證我國(guó)城市運(yùn)行系統(tǒng)安全，這是當(dāng)前城市管理中一個(gè)亟待研究和解決的重大課題。針對(duì)2008年雪災(zāi)發(fā)生后我國(guó)應(yīng)對(duì)過(guò)程中存在的問(wèn)題，應(yīng)從以下幾個(gè)方面采取措施：

■必須加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

◆要加強(qiáng)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的完善和升級(jí)，合理維護(hù)，延長(zhǎng)基礎(chǔ)設(shè)施和應(yīng)急設(shè)施的使用年限，提高公共安全設(shè)施的使用能力。需要重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的是，科學(xué)的城市規(guī)劃是保證基礎(chǔ)設(shè)施得到有效利用的前提，也是使安全設(shè)施充分發(fā)揮作用的前提。城市作為經(jīng)濟(jì)政治中心，往往人口密度較大，自身抗災(zāi)能力很差，遭災(zāi)后損失又較為明顯，因此城市安全顯得尤為重要。在城市布局方面，要多建一些地下工程和公共安全設(shè)施，聘請(qǐng)權(quán)威人士和有關(guān)專(zhuān)家，研究提出符合安全標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)劃方案和意見(jiàn)，按照要求配置所需設(shè)施和相關(guān)部件。各級(jí)政府要充分重視和切實(shí)落實(shí)基礎(chǔ)設(shè)施和應(yīng)急設(shè)施的建設(shè)，要將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防能力納入到領(lǐng)導(dǎo)干部的政績(jī)考核中。

◆要著重保障事關(guān)應(yīng)急救災(zāi)方面的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，突出重點(diǎn)。在我國(guó)資源有限的前提下，搞“平均主義”往往會(huì)導(dǎo)致各方面均不完善，因此，要在關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重點(diǎn)領(lǐng)域下大力氣，重點(diǎn)保障應(yīng)急救災(zāi)設(shè)施建設(shè)和暢通。(1)在交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，要做好全國(guó)鐵路、公路、航空、水運(yùn)、管道運(yùn)輸?shù)然A(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)籌規(guī)劃和建設(shè)，遠(yuǎn)期目標(biāo)是在兩地之間規(guī)劃建設(shè)多條運(yùn)輸通道，形成路網(wǎng)和多層次交通體系，近期主要是建立應(yīng)急狀況下相同運(yùn)輸形式和不同運(yùn)輸形式之間的應(yīng)急替代和分流機(jī)制。(2)在城市公共設(shè)施建設(shè)方面，應(yīng)加強(qiáng)供電、供水、供氣、交通等設(shè)施改造和建設(shè)，可以考慮盡可能多地鋪設(shè)地下管道，增加備用設(shè)施和應(yīng)急措施，提高防風(fēng)險(xiǎn)能力。(3)要加強(qiáng)基礎(chǔ)物資的儲(chǔ)備，如燃油、電煤等。(4)要加強(qiáng)交通防災(zāi)應(yīng)急戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備，如鐵路方面增加必要的內(nèi)燃機(jī)車(chē)，在車(chē)站配置獨(dú)立發(fā)電機(jī)組等。(5)在其它方面也要加強(qiáng)應(yīng)急準(zhǔn)備，如高山通訊基站，要備有應(yīng)急發(fā)電柴油機(jī)等設(shè)備和物資。

◆要提高和完善相應(yīng)設(shè)施的能力標(biāo)準(zhǔn)和抗災(zāi)防災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)，確立基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，確立政府應(yīng)急程序和設(shè)施使用程序，使整個(gè)城市運(yùn)行系統(tǒng)都能夠提高抵御能力，確保安全性。(1)要考慮雨雪、冰凍、臺(tái)風(fēng)、高溫、大霧等極端惡劣天氣，全面提高規(guī)劃和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，并將標(biāo)準(zhǔn)法制化、責(zé)任化、具體化，嚴(yán)格執(zhí)行。(2)要開(kāi)展定期檢查與抽樣檢查相結(jié)合，成立部門(mén)聯(lián)合工作組，對(duì)于不配套或者不完善的要給予警告并責(zé)令限期整改，整改后要派專(zhuān)人或相關(guān)責(zé)任人查驗(yàn)，確保設(shè)施質(zhì)量符合標(biāo)準(zhǔn)、配套設(shè)施完善和正常使用，簽署責(zé)任狀并嚴(yán)加監(jiān)督。(3)要借鑒國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)，積極研究防災(zāi)應(yīng)急技術(shù)和方法，如國(guó)外使用的“道路升溫裝置”等。在電網(wǎng)規(guī)劃建設(shè)技術(shù)上，要全面提高抗災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)和水平，考慮應(yīng)急情況下電網(wǎng)之間的相互影響，設(shè)立多條備用線(xiàn)路，加強(qiáng)電網(wǎng)抗冰融冰技術(shù)的研究等。

■不斷完善雨雪冰凍災(zāi)害預(yù)警預(yù)報(bào)機(jī)制

◆要加強(qiáng)雨雪冰凍災(zāi)害綜合監(jiān)測(cè)系統(tǒng)建設(shè)。各有關(guān)部門(mén)應(yīng)按照職責(zé)分工進(jìn)一步完善國(guó)家與地方綜合氣象監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，加快新一代天氣雷達(dá)系統(tǒng)、氣象衛(wèi)星工程和氣象監(jiān)測(cè)與災(zāi)害預(yù)警工程建設(shè)，建立完整的雪災(zāi)專(zhuān)業(yè)觀(guān)測(cè)網(wǎng)，加密自動(dòng)氣象觀(guān)測(cè)網(wǎng)站，形成地面、高空、空間相結(jié)合的監(jiān)測(cè)體系，提高對(duì)雪災(zāi)及其次生衍生災(zāi)害的綜合監(jiān)測(cè)能力；氣象部門(mén)應(yīng)組織跨地區(qū)、跨部門(mén)聯(lián)合監(jiān)測(cè)，加強(qiáng)對(duì)各關(guān)聯(lián)單位的氣象知識(shí)和應(yīng)急措施培訓(xùn)；同時(shí)，我國(guó)應(yīng)當(dāng)完善國(guó)家、省、市、縣四級(jí)雨雪冰凍災(zāi)害預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)體系，完善新一代立體化、可視化、人機(jī)交互氣象災(zāi)害預(yù)報(bào)預(yù)警平臺(tái)，提高重大氣象災(zāi)害預(yù)報(bào)的準(zhǔn)確率和時(shí)效性，為合理防災(zāi)減災(zāi)做出科學(xué)指導(dǎo)。要加大高科技在氣象部門(mén)的應(yīng)用研究，花大力氣推廣成熟技術(shù)，使之充分發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)和體系預(yù)報(bào)功能。在培育高素質(zhì)高水平預(yù)報(bào)隊(duì)伍的同時(shí)，要重視發(fā)展高技術(shù)，從以人的觀(guān)測(cè)經(jīng)驗(yàn)預(yù)報(bào)為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐詸C(jī)器的事實(shí)數(shù)據(jù)預(yù)報(bào)為主。同時(shí)，我國(guó)應(yīng)有機(jī)整合雪災(zāi)監(jiān)測(cè)預(yù)警工作。應(yīng)該在政府的統(tǒng)一指導(dǎo)下，將與雪災(zāi)監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)預(yù)警有關(guān)的工作有機(jī)的結(jié)合起來(lái)，建立業(yè)務(wù)上的綜合協(xié)調(diào)機(jī)制。

◆要及時(shí)發(fā)布雪災(zāi)災(zāi)害預(yù)警信息。要抓緊雨雪冰凍災(zāi)害預(yù)警信息發(fā)布系統(tǒng)的建設(shè)，拓展雨雪冰凍災(zāi)害預(yù)報(bào)信息發(fā)布系統(tǒng)功能，增加信息發(fā)布內(nèi)容和實(shí)時(shí)發(fā)布頻率，延長(zhǎng)預(yù)報(bào)天數(shù)，建設(shè)針對(duì)不同群體的發(fā)布接收子系統(tǒng)，運(yùn)用信息系統(tǒng)及時(shí)、準(zhǔn)確、快速的將可能造成重大影響的天氣情況進(jìn)行總結(jié)匯報(bào)，供社會(huì)運(yùn)行系統(tǒng)決策者進(jìn)行判斷，將災(zāi)害損失降至最低。

◆借鑒外國(guó)成功模式，加強(qiáng)體制性建設(shè)。合理的權(quán)責(zé)體制對(duì)于成功的預(yù)報(bào)亦有重要的影響，預(yù)報(bào)者在面對(duì)有可能出現(xiàn)的災(zāi)害天氣面前，往往承受著巨大的心理壓力，預(yù)報(bào)錯(cuò)誤會(huì)導(dǎo)致相應(yīng)的結(jié)果，因此，要進(jìn)一步完善體制建設(shè)，明晰權(quán)責(zé)，除很有可能出現(xiàn)災(zāi)難卻偶然沒(méi)有出現(xiàn)而導(dǎo)致的預(yù)報(bào)錯(cuò)誤外，對(duì)于僅考慮個(gè)人前途而忽略群眾安全的預(yù)報(bào)錯(cuò)誤要嚴(yán)加懲治；同時(shí)，要完善雪災(zāi)新聞報(bào)道體制，堅(jiān)持正確的原則，加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)和歸口管理，強(qiáng)化新聞發(fā)布責(zé)任，講究報(bào)道方式，嚴(yán)肅突發(fā)事件新聞報(bào)道紀(jì)律，避免因不實(shí)報(bào)道引發(fā)騷亂。

■迅速提高雨雪冰凍災(zāi)害應(yīng)急處理水平

◆改革現(xiàn)有的災(zāi)害管理體制，建立健全權(quán)責(zé)明確、統(tǒng)籌兼顧、及時(shí)有效的綜合自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理體制。要將自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理納入未來(lái)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的主流規(guī)劃活動(dòng)中，建立一個(gè)綜合性、常設(shè)性、權(quán)威性的綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的組織體系和協(xié)調(diào)部門(mén)，研究制定綜合自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理政策和法規(guī)，把綜合自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)、基本框架、主要內(nèi)容和對(duì)策措施等，以國(guó)家應(yīng)急法或國(guó)家安全法的方式確定下來(lái)。同時(shí)，界定受災(zāi)人和受益人的權(quán)利和義務(wù)，確定不同利益主體之間的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，以期提高我國(guó)的綜合管理和減災(zāi)能力。要建設(shè)中國(guó)綜合自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理體系和跨部門(mén)的政府綜合自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理信息系統(tǒng)和決策支持系統(tǒng)，合理地組織與協(xié)調(diào)不同管理部門(mén)和利益主體在自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的不同階段以及不同風(fēng)險(xiǎn)管理對(duì)策中的功能和作用。

◆要進(jìn)一步加強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案的建設(shè)工作。應(yīng)急處理預(yù)案應(yīng)當(dāng)能在辨識(shí)和評(píng)估潛在的重大危險(xiǎn)、事故類(lèi)型、發(fā)生的可能性及發(fā)生過(guò)程、事故后果及影響嚴(yán)重程度的基礎(chǔ)上，對(duì)應(yīng)急機(jī)構(gòu)職責(zé)、人員、技術(shù)、裝備、設(shè)施(備)、物資、救援行動(dòng)及其指揮與協(xié)調(diào)等方面預(yù)先做出的具體安排，并能充分預(yù)見(jiàn)到冰雪災(zāi)害可能引發(fā)的次生災(zāi)害及其它嚴(yán)重后果。在預(yù)案制定之后，政府還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)預(yù)案的動(dòng)態(tài)管理，經(jīng)常性地開(kāi)展預(yù)案演練，特別要加強(qiáng)大中型城市、人口密集地區(qū)、重點(diǎn)保護(hù)部位和邊遠(yuǎn)山區(qū)的氣象災(zāi)害預(yù)案演練，促進(jìn)各單位的協(xié)調(diào)配合和職責(zé)落實(shí)。

◆要高度重視災(zāi)害抗救中的民生問(wèn)題。各級(jí)政府要高度重視災(zāi)害抗救中的民生問(wèn)題，領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)和指揮相關(guān)部門(mén)迅速行動(dòng)，在各司其職的基礎(chǔ)上相互協(xié)調(diào)，第一時(shí)間救災(zāi)，努力使災(zāi)害損失最小化。中央和地方財(cái)政部門(mén)應(yīng)及時(shí)安排和預(yù)撥各項(xiàng)救災(zāi)資金，及時(shí)預(yù)撥增撥城鄉(xiāng)低保資金，對(duì)重災(zāi)省(區(qū)、市)城鄉(xiāng)低保對(duì)象給予生活補(bǔ)助；各級(jí)衛(wèi)生部門(mén)應(yīng)及時(shí)派出醫(yī)療、防疫、衛(wèi)生監(jiān)督隊(duì)伍救治傷病人員和受災(zāi)群眾；建設(shè)部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)城鎮(zhèn)受損基礎(chǔ)設(shè)施修復(fù)工作的指導(dǎo)，保證災(zāi)區(qū)供水、供氣和公共交通等盡快恢復(fù)正常；農(nóng)業(yè)部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)抗災(zāi)救災(zāi)的技術(shù)指導(dǎo)和服務(wù)，及時(shí)調(diào)度救災(zāi)種子和急需物資；商務(wù)、糧食部門(mén)應(yīng)投放儲(chǔ)備肉和糧食、食用植物油，加強(qiáng)蔬菜產(chǎn)銷(xiāo)銜接，穩(wěn)定市場(chǎng)秩序；供銷(xiāo)社系統(tǒng)應(yīng)積極組織麻袋、草袋等抗災(zāi)物資和農(nóng)村生活必需品的購(gòu)銷(xiāo)調(diào)運(yùn)工作。交通、物價(jià)、財(cái)政部門(mén)應(yīng)減免鮮活農(nóng)產(chǎn)品道路通行費(fèi)和運(yùn)銷(xiāo)環(huán)節(jié)收費(fèi)，加強(qiáng)市場(chǎng)價(jià)格監(jiān)管。與此同時(shí)，要注意在抗擊雪災(zāi)的過(guò)程中最大限度地保護(hù)環(huán)境，加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測(cè)，確保災(zāi)區(qū)群眾飲水安全，特別是各級(jí)環(huán)保部門(mén)要全力配合當(dāng)?shù)卣畧?jiān)持分類(lèi)指導(dǎo)，標(biāo)本兼治。

■加速培養(yǎng)居民的防災(zāi)自救意識(shí)

各級(jí)政府和相關(guān)單位要加強(qiáng)危機(jī)宣傳教育工作與應(yīng)急自救知識(shí)普及，通過(guò)多種渠道，普及基本的防災(zāi)知識(shí)和必要的減災(zāi)經(jīng)驗(yàn)?？梢钥紤]在學(xué)校教育中加入必要的基本防災(zāi)減災(zāi)知識(shí)，以提高年輕一代的生存能力和整體素質(zhì)。要使群眾樹(shù)立危機(jī)意識(shí)和憂(yōu)患意識(shí)，讓群眾冷靜地面對(duì)災(zāi)害，理智地應(yīng)對(duì)災(zāi)害，科學(xué)地防御災(zāi)害。尤其要加強(qiáng)大中型城市、人口密集地區(qū)、重點(diǎn)保護(hù)部位和邊遠(yuǎn)山區(qū)居民的自救教育。只有平時(shí)重視培養(yǎng)居民防災(zāi)意識(shí)，才能使群眾面對(duì)災(zāi)害不慌張、不混亂，合理自救，合理避災(zāi)。

同時(shí)，政府要向群眾說(shuō)明公共應(yīng)急場(chǎng)所的位置和使用程序，確保群眾能夠合理使用，確保公共應(yīng)急場(chǎng)所安全夠用，在災(zāi)害期間能有效避災(zāi)減災(zāi)。城市建設(shè)中，要在科學(xué)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，確保公共應(yīng)急場(chǎng)所的優(yōu)先發(fā)展和暢通有效。災(zāi)害期間，城鄉(xiāng)基層政府也要積極行動(dòng)起來(lái)，組織發(fā)動(dòng)群眾掃雪鏟冰，及時(shí)自救。要做到既掃“自家門(mén)前雪”，又除“他人瓦上霜”，只有這樣，才能既可以減少災(zāi)害損失，又可以在應(yīng)對(duì)災(zāi)害過(guò)程中增進(jìn)協(xié)作精神，共同提高防災(zāi)意識(shí)。

除此之外，我國(guó)應(yīng)加強(qiáng)減災(zāi)專(zhuān)業(yè)人才教育培訓(xùn)體系建設(shè)，提高教育培訓(xùn)能力，開(kāi)展全方位、多層次的減災(zāi)科技教育培訓(xùn)，提高減災(zāi)工作者整體素質(zhì)。要加大經(jīng)費(fèi)投入和裝備投入，提高各級(jí)減災(zāi)隊(duì)伍特別是基層隊(duì)伍的應(yīng)急救援能力。要立足減災(zāi)工作的實(shí)際需要，整體規(guī)劃、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，整合優(yōu)化人才隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)減災(zāi)人才隊(duì)伍和專(zhuān)家隊(duì)伍的協(xié)調(diào)發(fā)展。要構(gòu)建全民參與減災(zāi)的安全文化氛圍，培育和發(fā)展社會(huì)公益組織和志愿者團(tuán)體，積極參與減災(zāi)工作。要充分發(fā)揮解放軍、武警、公安消防部隊(duì)、民兵預(yù)備役在減災(zāi)救災(zāi)中的骨干作用。

■盡快建立多重保障體系

◆要制定和完善相關(guān)法律法規(guī)體系，加強(qiáng)災(zāi)害防治立法體系和救助立法體系的理論研究。要合理選擇我國(guó)災(zāi)害防治立法體系的模式并逐層次加以充實(shí)完善，制定災(zāi)害對(duì)策基本法，完善專(zhuān)門(mén)災(zāi)害防治法，配套災(zāi)害防治行政法規(guī)和規(guī)章，因地制宜，加強(qiáng)地方性災(zāi)害防治法規(guī)。要理順災(zāi)害行政管理體制，成立統(tǒng)一的災(zāi)害行政管理部門(mén)，強(qiáng)化行政執(zhí)法與司法功能，完善法律監(jiān)督機(jī)制。要完善救災(zāi)應(yīng)急機(jī)制，確保災(zāi)后地區(qū)秩序穩(wěn)定，生活質(zhì)量有所保證。要加強(qiáng)對(duì)預(yù)報(bào)災(zāi)害和救助災(zāi)害的立法研究，保證獎(jiǎng)懲機(jī)制的客觀(guān)、合理、公正。

◆要提高救助物資儲(chǔ)備能力，開(kāi)展救災(zāi)物資儲(chǔ)備應(yīng)急能力評(píng)價(jià)工作，提高倉(cāng)儲(chǔ)能力，提高快速接收和處置社會(huì)捐贈(zèng)物資的能力。要提高應(yīng)急調(diào)控能力，尤其是協(xié)調(diào)合作能力、裝卸搬運(yùn)能力、快捷運(yùn)輸能力和緊急采購(gòu)能力。要合理布局，合理規(guī)劃，使應(yīng)急物資儲(chǔ)存分布合理，避免大范圍大規(guī)模運(yùn)調(diào)。要提高科學(xué)管理能力，建立科學(xué)的管理機(jī)制，提高管理者能力和標(biāo)準(zhǔn)化管理水平，加強(qiáng)法規(guī)和制度建設(shè)，加強(qiáng)救災(zāi)物資儲(chǔ)備部門(mén)的內(nèi)部管理，使得應(yīng)急救災(zāi)物資合理使用，適時(shí)更新。

◆要進(jìn)一步加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，把握正確的輿論導(dǎo)向。要建立一支高素質(zhì)的新聞工作者隊(duì)伍，做到堅(jiān)持正確的輿論導(dǎo)向，要學(xué)會(huì)把握宣傳的“度”，注重典型報(bào)道，提高真實(shí)性、典型性、鼓舞性。要合理發(fā)揮輿論監(jiān)督作用。

◆要確保應(yīng)急救災(zāi)措施的有力實(shí)施，特別要重視災(zāi)后重建和災(zāi)民的社會(huì)保障。各級(jí)政府和相關(guān)部門(mén)要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和地區(qū)，確保災(zāi)區(qū)食品藥品以及生活必需品的充足供應(yīng)，確保市場(chǎng)秩序的合理有序，確保經(jīng)濟(jì)運(yùn)行迅速回到正常軌道上來(lái)。同時(shí)，應(yīng)發(fā)展多重能源，建立多重保障體系，包括核能、沿海風(fēng)能、太陽(yáng)能等等。城市運(yùn)輸設(shè)施也不能僅依靠成本較低的地面設(shè)施，要考慮到戰(zhàn)略安全，發(fā)展地下海下運(yùn)輸。古人曾說(shuō)：不能謀全局者不能謀一域，不能謀萬(wàn)世者不能謀一時(shí)。我們必須從全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)的觀(guān)念出發(fā)，建立起多重保障體系，以科學(xué)發(fā)展觀(guān)謀劃好國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的方方面面。