2007年，國務院印發(fā)實施《關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，住房問題得到了中央政府前所未有的高度重視。如何貫徹落實國務院24號文，完善我國城鎮(zhèn)住房保障體系，滿足低收入階層居民的住房需求，成為各級政府急需解決的難題。最近，我們對我國低收入群體的住房狀況和支付能力進行了深入分析，提出以下完善我國城鎮(zhèn)住房保障體系的構想和建議。
　　
　　一、我國現(xiàn)有城鎮(zhèn)住房保障制度主要問題
　　
　　我國城鎮(zhèn)住房制度改革以來，尤其是1998年以后，突出了住房市場化和住宅建設拉動內(nèi)需的主線，而住房保障體系建設相對滯后，城鎮(zhèn)住房保障政策沒有達到預期的保障效果。
　　
　　(一)城鎮(zhèn)住房保障對象欠清晰，過度保障和保障不足并存
　　早期的經(jīng)濟適用房在供應對象上定義范圍過大，既無明確的準入標準又無明確的建設標準，致使相當部分經(jīng)濟適用房為中高收入甚至是高收入人群獲得，大量真正的城市低收入階層并沒有獲得住房保障。近年，～些地區(qū)又推出了經(jīng)濟租用房和雙限商品房來解決“夾心層”問題，這些住房面對的對象仍然不是最低收入階層。
　　城鎮(zhèn)住房保障對象不清晰的主要表現(xiàn)是，一方面，最低收入群體沒有獲得相應的住房保障，存在保障不足；另一方面，大量中等收入甚至高收入階層通過享受經(jīng)濟適用房政策得到了過度保障。住房保障的對象和范圍至今仍沒有明確。
　　
　　(二)城鎮(zhèn)住房保障投資不足
　　1998年以來，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的經(jīng)濟適用房投資增長及比重逐步下降，2002年、2004年和2005年3年均為負增長，2005年同比減少6.8％；經(jīng)濟適用房在房地產(chǎn)開發(fā)投資中的占比由1999年16.56％的最高值持續(xù)下降為2007年的3.3％。政府對廉租房建設的投入也非常有限，8年來解決的住房困難戶只有50萬戶左右。目前，國家已經(jīng)開始加大廉租房投入，但大部分資金仍需要地方政府配套，恐仍難以落實。
　　
　　(三)住房保障方式單純以“磚頭補貼”為主，未做適時調(diào)整
　　1998年以來，住房補貼的發(fā)放只存在于少數(shù)壟斷行業(yè)的國有企業(yè)中，我國城鎮(zhèn)保障住房的主要形式為新建經(jīng)濟適用房。這種新建保障住房的政策在住房普遍短缺的情況下是必需的，也是有效的。但從長期看，這種政策使政府直接介入住房的微觀生產(chǎn)過程，妨礙市場機制的充分有效發(fā)揮。
　　新建保障住房的政策也要隨著住房存量狀況的改變適時調(diào)整而不能一成不變。城鎮(zhèn)住房制度改革以來，我國城鎮(zhèn)居民居住水平得到很大提高，城鎮(zhèn)住房嚴重短缺時代基本結束。按城鎮(zhèn)常住人口計算，2005年我國城鎮(zhèn)人均住宅建筑面積為19.16平方米，自有化率超過80％，城鎮(zhèn)居民的住房需求已經(jīng)由單純的數(shù)量需求進入到數(shù)量和質(zhì)量并重階段，住房已經(jīng)成為城鎮(zhèn)家庭不可或缺的資產(chǎn)，以“磚頭補貼”為主的住房保障方式應該適時有所調(diào)整。
　　
　　二、我國現(xiàn)有城鎮(zhèn)住房保障制度存在問題的原因分析
　　
　　(一)住房保障定義過于寬泛導致受惠群體并沒有集中在最困難的低收入階層
　　依據(jù)公平原則，運用公共資源補貼的陽光，應首先惠及最低收入群體，若有余力再逐步擴大到低收入群體、中等偏下收入群體。總之要從最低收人群體開始逐級擴大?？偨Y近10年來我國住房保障制度的建設，作為主要保障方式的經(jīng)濟適用房的受惠對象并沒有集中在最困難的低收入階層，顯然政策設計之初并不是以解決最困難群體住房問題為主要的政策目標。
　　應該說，現(xiàn)有住房保障制度是伴隨我國經(jīng)濟體制轉軌的產(chǎn)物，它對促進住房體制改革、減輕住房新舊體制轉軌的劇烈震蕩，滿足城鎮(zhèn)部分中低收入居民家庭的住房保障需求，緩解體制轉軌時期政府住房保障資金短缺現(xiàn)象，促進適應市場經(jīng)濟體制下新的住房保障政策體系的形成和發(fā)展發(fā)揮了積極的作用。但隨著住房市場化改革的逐步推進，我國城鎮(zhèn)居民住房水平得到很大改善，住房自有化率超過80％，住房保障的受惠對象應逐步下降為最困難的低收入階層。從發(fā)達國家的發(fā)展歷程看，住房保障普遍經(jīng)歷了兩個階段：在早期的住宅緊缺階段，住房保障顧及面很大，基本包括全部國民；在居住升級階段，住房保障重點轉向中低、尤其是低收入家庭。
　　
　　(二)“二元體制”下缺乏對城鎮(zhèn)住房存量和居民居住狀況基礎資料的完整分析
　　由于“二元體制”的存在，建設部門只統(tǒng)計國有土地性質(zhì)上的住房存量和住房建設量，城鎮(zhèn)住房另一重要的供給源——“城中村”并不在統(tǒng)計范圍內(nèi)。同樣道理，城鎮(zhèn)居民的居住狀況也只統(tǒng)計到居住在國有土地性質(zhì)上的住房內(nèi)的居民，大部分為城鎮(zhèn)戶籍人口，進城農(nóng)民并沒有被考慮在內(nèi)。利用國家統(tǒng)計局2005年1％人口調(diào)查資料分析得出，城中村住房是城市常住人口重要的住房供給源。全國城市范圍內(nèi)，城中村住房面積占全部城市住房面積的1/3，城中村住房解決了30％城市常住人口的住房問題，尤其成為外來人口的廉租房。城中村居住的人口中全國平均來看有1/4為外來人口，在一些大城市的城中村中外來人口甚至超過本地村民。與城市住房平均租金相比，城中村住房平均租金只有其一半的水平，部分城市例如上海、重慶等城市城中村住房平均租金只有城市住房平均租金的1/3。
　　此外，近20多年以來我國沒有做過一次詳細的住房普查，缺乏對城鎮(zhèn)住房存量和居民居住狀況基礎資料的完整分析，基礎資料的缺乏難以指導住房保障制度的完善。
　　
　　(三)沒有考慮公房出售后已形成的高住房自有化率的社會背景
　　20年前，我國城鎮(zhèn)居民幾乎全部都是“無產(chǎn)者”。大量公房出售和1998年之后房地產(chǎn)市場的快速發(fā)展，使得我國城鎮(zhèn)居民的住房自有化率快速提高，今天絕大多數(shù)的城鎮(zhèn)居民都擁有自己的住房資產(chǎn)，未來“買房置業(yè)”仍會是城鎮(zhèn)居民普遍的資產(chǎn)積累形式。
　　在這種住房高自有化率的背景下，僅以收入統(tǒng)計而不計入住房資產(chǎn)的價值來確定住房保障范圍顯然是不妥的。
　　
　　
　　(四)中央和地方政府在住房保障事權和支出責任劃分上缺乏明確的職責界定
　　中央政府對事關穩(wěn)定與和諧社會建設的保障性住房一直都非常重視，但財政體制并沒有明確提出保障性住房為中央事權，也沒有明確保障性住房事權必須為地方政府承擔，使得中央政府在對提供保障性住房的財政支出責任上存在軟約束，實際支出規(guī)模很小，地方政府對保障房建設和供應的積極性也不高。這種中央政府和地方政府在住房保障方面的事權和財政支出責任不清，是造成近年各級政府對住房保障建設投入不足，導致保障性住房建設緩慢的主要原因。
　　2007年，國務院24號文明確城鎮(zhèn)住房保障職責由中央、省、市各級政府聯(lián)合負責。但該文件在財政支出責任方面只做出了定性規(guī)定，并沒有量的要求，缺乏與政府廉租房責任相對應的量化的財政支出責任安排。因此，還需要完善我國各級政府住房保障責任的對接機制或相關制度。
　　
　　三、建議
　　
　　(一)準確界定住房保障的含義
　　我們認為，住房保障是政府對社會成員中無力參與市場競爭者、以及競爭中的失敗者進行的居所救助，是社會保障體系的一個組成部分。我國城鎮(zhèn)居民的住房保障應準確定義為“救助”的含義，以解決最需要幫助的住房困難群體為主要政策目標，是保障“人人有房住”，而不是保障“人人有住房”。對于“夾心層”住房問題，必須明確不包含在住房保障的范圍之內(nèi)，對這部分家庭可考慮采取優(yōu)惠財稅政策進行住房補貼。
　　建議城鎮(zhèn)住房保障體系以廉租房為主，現(xiàn)階段可以保留少量的經(jīng)濟適用房作為過渡。其中，廉租房是住房保障制度的主要形式，涵蓋目前的廉租房和經(jīng)濟租用房兩種形式；經(jīng)濟適用房作為政策過渡保持少量建設。主要面向拆遷戶和退出宅基地的農(nóng)民，保持現(xiàn)有的管理政策。長遠看，經(jīng)濟適用房和“雙限商品房”應逐步退出住房保障體系。
　　廉租房和經(jīng)濟租用房的合并，是為了減少保障模式的復雜性，避免由于保障方式劃分過細而帶來的新的無限可分的“夾心層”家庭存在，降低實際操作難度。
　　
　　(二)明確住房保障范圍
　　首先，城鎮(zhèn)住房保障對象應該面向全部常住人口而不僅僅關注戶籍人口。人力資本是城市經(jīng)濟發(fā)展的重要資源，為城市經(jīng)濟增長做出貢獻的是城鎮(zhèn)常住人口而不僅僅是戶籍人口。從人力資本積累與城市經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的角度來看，住房保障是實現(xiàn)人力資本提升的必要條件。這種人力資本的提升可以為快速城市化進程中產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供必要的、低成本的勞動力，有利于城市產(chǎn)業(yè)結構的升級和城市社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。因此，政府應該為城鎮(zhèn)低端遷移人口包括低收入農(nóng)民工提供必要的基本的住房條件。
　　第二，初步測算，2005年我國需要納入城鎮(zhèn)住房保障范圍的家庭戶數(shù)約占城鎮(zhèn)家庭總數(shù)的5％，大約920萬戶。在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展和人口自然增長較快的人口紅利期，每年大約40萬戶新增家庭需要進入城鎮(zhèn)廉租房體系。住房保障對象包括：城鎮(zhèn)戶籍人口中最低收入階層擁有自有房產(chǎn)的家庭，城鎮(zhèn)戶籍人口中最低收入戶、低收入戶、中等偏下收入戶(其收入在平均收入50％以下)沒有房產(chǎn)的家庭及其新增家庭，5年后仍留在城鎮(zhèn)租房住的農(nóng)民工(需要對其農(nóng)村宅基地及房產(chǎn)有妥善的解決方法)，具有城鎮(zhèn)戶籍的低收入遷移家庭。
　　第三，公務員住房不宜統(tǒng)一進入住房保障體系。公務員住房一直列入經(jīng)濟適用房政策管理，這部分群體顯然不是低收入階層。根據(jù)國家統(tǒng)計局2005年1％人口調(diào)查數(shù)據(jù)分析，公務員的住房條件和收入均遠高于城鎮(zhèn)家庭平均水平。例如，公務員家庭戶均住房面積為90平方米，比城鎮(zhèn)家庭戶均住房面積高10平方米；公務員家庭月均收入2183元，遠高于城鎮(zhèn)家庭平均1782元的水平，相當于中等偏上收入水平。
　　
　　
　　(三)調(diào)整住房保障方式
　　從存量住房的戶型結構看，50平方米以下小戶型住房無論從存量還是從增量看，相對廉租房的需求都是足夠的。我國現(xiàn)階段甚至未來一段時期，城鎮(zhèn)住房保障方式應以“人頭補貼”為主，“磚頭補貼”為輔，在住房存量不足的地區(qū)可以適當進行保障房建設，或政府出資購買舊公房、小面積存量房等改造后作為廉租房源。
　　2005年，城鎮(zhèn)范圍內(nèi)扣除城中村住房后，50平方米以內(nèi)廚房和廁所設施齊備的住房占全部城鎮(zhèn)住房的比例為10.3％。顯然，對應本課題做出的5％的城鎮(zhèn)住房保障范圍，10.3％的小戶型住房是足夠的?？紤]城鎮(zhèn)化進程和人口自然增長因素下，城鎮(zhèn)廉租房用戶每年增加40萬戶，按50平方米／戶計算，每年需要住房增量2000萬平方米，不到每年城鎮(zhèn)竣工住宅6億平方米的5％。根據(jù)2000—2005年城鎮(zhèn)住宅竣工數(shù)據(jù)，城鎮(zhèn)住宅每年建設增量中50平方米以下的住房比例為25％?？梢姡瑥脑隽拷嵌瓤?，近年城鎮(zhèn)住宅建設面積結構仍可以滿足廉租房增量的要求。因此，現(xiàn)階段我國住房保障的核心問題不是小戶型住房存量的不足，而是低收入階層住房支付能力不足的問題，持續(xù)多年的“磚頭補貼”住房保障方式并不能持續(xù)符合我國國情，大量小面積住房的竣工不利于提高整個社會的住房質(zhì)量，必然造成社會資源的浪費。
　　
　　(四)確定住房補貼標準
　　廉租住房補貼包括公共住房建設和“人頭補貼”兩種形式。
　　“人頭補貼”標準方面，我們采用ELES模型分析，結果表明我國低收入家庭可支配收入中扣除基本消費需求支出后的最大住房支出比例為30％，與多數(shù)國家和地區(qū)的標準相同，扣除住房相關費用后，低收入家庭最大租房或買房的月支出標準為家庭可支配收入的25％。建議采取國際慣例，廉租住房補貼標準采用家庭可支配收入的25％與適當面積住房的平均市場房租之間的差額。
　　公共住房建設標準應該采用最低設計標準，按照24號文規(guī)定：新建廉租住房套面積控制在50平方米以下。廉租房的設計應該是各項基本使用功能齊全，根據(jù)1999年6月1日起施行的中華人民共和國國家標準《住宅設計規(guī)范》(GB50096—1999)，計算出住房最低面積設計標準如下。
　　
　　(五)采取積極措施完善住房保障制度
　　第一，將“城中村”住房作為廉租房的適宜補充。未來若干年內(nèi)，我國都會處于人口向城鎮(zhèn)大規(guī)模集中的高潮階段，其中有大量低收入人員，短期內(nèi)廉租房惠及所有外來人口的難度很大，“城中村”仍是適宜的住區(qū)選擇。但需要投入資金對設施條件較差的“城中村”進行基礎設施改造，完善公共衛(wèi)生條件，盡量消除安全隱患；通過行政管理手段對村中出租住房進行檢查整頓，允許公開出租，要求出租方對危房、簡易房進行修繕，作為城鎮(zhèn)廉租房的補充。
　　第二，各級政府的住房保障實施管理部門應在調(diào)查研究的基礎上，盡快建立本市、本地區(qū)享受廉租房優(yōu)惠政策待遇的城鎮(zhèn)居民收入檔案管理制度和收入變化追蹤制度，研究廉租房優(yōu)惠政策的退出機制。
　　第三，政府盡量收購居民小戶型舊房作為廉租房源，鼓勵居民實現(xiàn)住房改善，降低交易稅費，發(fā)展二手住房市場，利用住房梯級消費可以很好地滿足低收入居民的住房需求，還能夠刺激住房建設，拉動經(jīng)濟增長。
　　第四，可以參考發(fā)達國家的做法，為提供租賃住房的開發(fā)企業(yè)提供長期貸款，增加穩(wěn)定的租賃住房房源，為支付能力暫時不足的年輕人提供過渡房，也為無購房能力希望長期租賃住房的人群提供可靠的房源，甚至可以通過給予更多優(yōu)惠政策鼓勵開發(fā)企業(yè)建設向農(nóng)民工出租的集體宿舍。
　　第五，適時開展住房普查，建立統(tǒng)一的房屋權屬信息系統(tǒng)。
　　第六，加快住房保障領域法律法規(guī)建設，盡快制訂推進住房保障制度建設必需的各類法律法規(guī)，例如《住宅法》、《保障性住房建設和經(jīng)營管理條例》，為地方政府建立規(guī)范的城鎮(zhèn)居民住房保障體系提供法律法規(guī)支持。
　　
　　(執(zhí)筆：劉