2003年中共中央頒布《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》，以黨內(nèi)法規(guī)的形式把巡視制度確定為黨內(nèi)監(jiān)督的十項(xiàng)制度之一。在此，為了破解巡視難點(diǎn)、增強(qiáng)巡視效力，有必要在理論上深化對(duì)巡視制度的研究，為巡視制度創(chuàng)新提供思路。
　　實(shí)踐證明，巡視工作在黨的建設(shè)和黨內(nèi)監(jiān)督工作方面日益發(fā)揮著重要作用。但是，當(dāng)前的巡視工作還有一些難點(diǎn)有待進(jìn)一步破解。
　　
　　現(xiàn)行巡視工作的難點(diǎn)
　　
　　巡視定位問(wèn)題。按照黨內(nèi)監(jiān)督制度規(guī)定，中央和省、自治區(qū)、直轄市黨委建立巡視制度，派出巡視組到所轄地區(qū)，對(duì)下級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員進(jìn)行監(jiān)督，這是現(xiàn)行巡視制度的基本安排。人們按照古代監(jiān)察制度的提法，往往把巡視人員視為“欽差大臣”。但在實(shí)際上，根據(jù)現(xiàn)行的巡視制度安排，巡視人員并不是“欽差大臣”。巡視組只是一個(gè)具有“臨時(shí)性”色彩的派出機(jī)構(gòu)，即巡視制度雖然是法定的，但承擔(dān)巡視任務(wù)的工作人員卻往往是臨時(shí)組成的，有一定的工作期限，這給巡視定位帶來(lái)了問(wèn)題。
　　根據(jù)監(jiān)督條例，當(dāng)前巡視工作主要有五項(xiàng)任務(wù)，即了解領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員執(zhí)行黨的路線、方針、政策、決議、決定和工作部署的情況，執(zhí)行民主集中制的情況，落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制和廉政勤政的情況，領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用的情況，處理改革發(fā)展穩(wěn)定的情況。根據(jù)政策任務(wù)，重點(diǎn)監(jiān)督貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政、維護(hù)群眾切身利益等方面的情況。在必要時(shí)，還要發(fā)現(xiàn)并推薦優(yōu)秀干部。這些職權(quán)并不具有強(qiáng)制力，有的還顯得相當(dāng)寬泛，有些職權(quán)甚至與黨委工作部門的職能是重復(fù)的。
　　巡視組如何與一般性的工作組、檢查組、考察組及辦案組等相區(qū)別，無(wú)疑是一個(gè)現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題。
　　巡視效力問(wèn)題。巡視制度之所以得到社會(huì)的廣泛關(guān)注，其原因在于中央通過(guò)巡視工作發(fā)現(xiàn)了陳良宇、杜世成、徐國(guó)健、李寶金等人案件的線索，并最終加以處理。這說(shuō)明巡視有其不可替代的作用。但這樣大規(guī)模的明察暗訪畢竟屬于少數(shù)，更多的巡視針對(duì)一般性的工作。
　　巡視是一種自上而下的監(jiān)督方式，監(jiān)督權(quán)威主要來(lái)源于上級(jí)組織，而并非來(lái)自于巡視組本身的權(quán)力。這就造成這樣一種狀況，一方面被巡視地區(qū)和單位對(duì)巡視組隆重接待，表示要大力配合巡視工作，并提供一切工作條件；另一方面對(duì)巡視組的工作存有心理戒備，對(duì)一些情況有意識(shí)地加以隱瞞，盡量展現(xiàn)其好的一面，掩蓋其不足的一面。這種狀況在相當(dāng)程度上使巡視組與被巡視單位之間形成類似貓與鼠的博弈關(guān)系。
　　中央在巡視成果的運(yùn)用上做了很多工作，但地方一些巡視組和被巡視單位還不同程度地存在著重巡視、輕整改，忽視巡視成果運(yùn)用等問(wèn)題。巡視過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題并沒(méi)有得到有效的解決，這在一定程度影響了巡視的公信力。
　　巡視方法問(wèn)題。現(xiàn)行的巡視方法主要是聽(tīng)取匯報(bào)、列席會(huì)議、開(kāi)座談會(huì)、個(gè)別談話、查閱檔案、受理舉報(bào)、明查暗訪、實(shí)地調(diào)研、交換意見(jiàn)等等。這些方法在發(fā)揮作用的同時(shí)，也存在著很大的局限性和不適用性，特別是各種會(huì)議形式。況且，巡視組的巡視路線是提前安排好的，不一定能獲得真實(shí)的民情信息。如果巡視工作在實(shí)際開(kāi)展過(guò)程中淪為一般性的檢查工作或評(píng)估工作，肯定要降低巡視本身的價(jià)值。
　　
　　三大難題困擾巡視制度創(chuàng)新
　　
　　巡視制度是一種黨內(nèi)監(jiān)督制度，應(yīng)該突出“監(jiān)督”的特點(diǎn)，把握住“監(jiān)督”這個(gè)主題。
　　獨(dú)立性問(wèn)題。獨(dú)立性是巡視工作發(fā)揮作用的關(guān)鍵。在現(xiàn)行體制下要解決“看得見(jiàn)的管不著，管得著的看不見(jiàn)”的問(wèn)題，巡視制度應(yīng)該增其獨(dú)立性。在具體工作中，要排除利益集團(tuán)因素對(duì)巡視工作的干擾。巡視組到基層巡視前，可以先以暗訪的形式進(jìn)行摸底，掌握基本信息，再公開(kāi)派巡視組下去，這樣可以對(duì)照前后信息，增強(qiáng)巡視的威懾力，避免被巡視單位的臨時(shí)“改裝”和“粉飾”所蒙蔽。對(duì)巡視組工作的經(jīng)費(fèi)支持也要獨(dú)立，一些辦公開(kāi)支應(yīng)由國(guó)家財(cái)政專門撥款給付。
　　針對(duì)性問(wèn)題。要把巡視工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)放在發(fā)現(xiàn)問(wèn)題上，特別是要發(fā)現(xiàn)其他監(jiān)督手段不易了解到或了解不深的問(wèn)題，而不能是一般性的工作總結(jié)。與此同時(shí)，要了解問(wèn)題發(fā)生的原因，分析問(wèn)題背后的政策因素、程序因素或制度因素，明確問(wèn)題責(zé)任。既要發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、分析問(wèn)題，也要幫助和督促被巡視單位解決問(wèn)題。
　　當(dāng)前巡視工作應(yīng)從監(jiān)督“人”為主轉(zhuǎn)向監(jiān)督“權(quán)”為主，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行過(guò)程的監(jiān)督，把掌握權(quán)力的所有領(lǐng)導(dǎo)干部都納入到巡視范圍中來(lái)，以突破權(quán)力網(wǎng)的限制。同時(shí)，要把握住“事”，深入了解被巡視單位主要領(lǐng)導(dǎo)的工作情況。
　　有效性問(wèn)題。“巡”要求工作全面，總體了解情況，獲取多方面信息；“視”要求工作細(xì)致，深入分析情況，掌握深層次信息。在具體工作中，要避免搞運(yùn)動(dòng)、刮大風(fēng)、走過(guò)場(chǎng)、形式主義的傳統(tǒng)做法，防止出現(xiàn)“巡”而不“視”。
　　要選拔一批政治素質(zhì)合格、業(yè)務(wù)水平過(guò)硬的人員加入巡視組，特別是要挑選那些與被巡視單位不存在利害關(guān)系的人員從事巡視工作。在不違背既定離退休制度的前提下，某些精力充沛的老干部可以主持當(dāng)前巡視組工作，但人數(shù)不宜過(guò)多。
　　對(duì)巡視方法要加以改進(jìn)，把先進(jìn)信息技術(shù)如網(wǎng)絡(luò)引入巡視工作，使巡視工作方法更加符合被巡視地區(qū)和單位的實(shí)際。要堅(jiān)持多下基層進(jìn)行突擊訪問(wèn)，不要陪同、不定時(shí)間。對(duì)被巡視地區(qū)和單位的評(píng)價(jià)，不能僅僅根據(jù)巡視期間的情況來(lái)做出判斷，而要結(jié)合當(dāng)?shù)氐臍v史發(fā)展?fàn)顩r，綜合考慮，全局把握。
　　
　　完善責(zé)任機(jī)制、信息溝通機(jī)制和巡視成果運(yùn)用機(jī)制
　　
　　巡視制度創(chuàng)新既要考慮當(dāng)前巡視工作中存在的問(wèn)題，也要著眼于黨內(nèi)監(jiān)督體系的長(zhǎng)期發(fā)展，加強(qiáng)巡視責(zé)任機(jī)制、信息溝通機(jī)制和巡視成果運(yùn)用機(jī)制的建設(shè)，形成長(zhǎng)效監(jiān)督機(jī)制。
　　創(chuàng)新巡視責(zé)任機(jī)制。要用法規(guī)的形式明確巡視組的巡視工作職責(zé)，工作程序、工作紀(jì)律、管理辦法、責(zé)任考核、問(wèn)題處理等，形成巡視執(zhí)行責(zé)任機(jī)制。巡視組工作人員如果在巡視過(guò)程中“走馬觀花”，搞形式主義，甚至收受賄賂，出現(xiàn)嚴(yán)重失職、失察行為的，應(yīng)當(dāng)追究相關(guān)人員的責(zé)任。
　　創(chuàng)新信息溝通機(jī)制。一方面要建立橫向的信息共享機(jī)制。要?jiǎng)?chuàng)造信息平臺(tái)，以整合監(jiān)督資源，充分利用公安、財(cái)政、審計(jì)部門的信息渠道，同案件檢查、干部考察、審計(jì)監(jiān)督、信訪監(jiān)督等方面的工作結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)信息之間的橫向溝通。另一方面要建立輿情收集機(jī)制，實(shí)現(xiàn)專門機(jī)關(guān)的監(jiān)督和群眾監(jiān)督的結(jié)合。在巡視組內(nèi)部事先規(guī)定巡訪群眾的范圍、數(shù)量和對(duì)象，把了解真正的民情作為工作的重要內(nèi)容。重視舉報(bào)信息來(lái)源，對(duì)群眾反映強(qiáng)烈的共性問(wèn)題加以特別關(guān)注，有必要的話，可以向被巡視單位的主要領(lǐng)導(dǎo)提出質(zhì)詢。
　　創(chuàng)新巡視成果運(yùn)用機(jī)制。建議建立巡視成果備案制、成果數(shù)據(jù)分析庫(kù)和整改反饋網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。具體而言，對(duì)巡視工作中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，要按照問(wèn)題的不同性質(zhì)加以分類，在向上級(jí)委派組織進(jìn)行工作匯報(bào)的同時(shí)，把不同問(wèn)題及其相關(guān)整改意見(jiàn)移交給相應(yīng)的職能部門。要把問(wèn)題匯總后反饋給被巡視地區(qū)和單位，通過(guò)專人跟蹤監(jiān)察、回訪、函詢等形式督促他們進(jìn)行整改。被巡視地區(qū)和單位要有專人負(fù)責(zé)反饋，按時(shí)匯報(bào)落實(shí)情況。（作者為北京大學(xué)廉政建設(shè)研究中心主任、教授）