實行黨代表大會常任制是發(fā)展黨內(nèi)民主的一個重要環(huán)節(jié)。多年來，不少黨組織都在進行這方面的探索，上海石化是經(jīng)批準在全國最早開展黨代會常任制試點的企業(yè)之一，也是堅持得最好最有成效的企業(yè)之一，積累了一些經(jīng)驗。除了上海石化以外，我們還調(diào)研了系統(tǒng)內(nèi)堅持試點的高橋石化和航天機械，借助常任制試點卓有成效地推動了黨內(nèi)民主。三家企業(yè)的探索當然不能說已經(jīng)是成熟的模式了。我們只是將其作為有典型意義的案例，實事求是地進行研究、分析，既充分肯定其方向又不回避問題，為下一步黨代會常任制在大型國企的推廣作準備，對其中具有普遍意義的理論原則和可操作性的措施進行更加深入的探討。
　　
　　一、基本做法
　　
　?。ㄒ唬┫纫缀箅y，穩(wěn)步推進。上海石化等三企業(yè)對黨代會常任制長期不懈地進行探索、堅持下來，一個最為直接的原因，是他們把這一實踐和發(fā)展黨內(nèi)民主、推動社會民主問題密切地聯(lián)系在一起。其次，他們對試點十分謹慎，先易后難，穩(wěn)步推進。
　　黨內(nèi)民主是漸進增長的，不能一蹴而就，因此，黨代表常任制的推進需要一個過程。一是抓觀念轉(zhuǎn)變，為推行黨代表常任制工作奠定思想基礎(chǔ)。石化公司黨委通過組織中心組學(xué)習(xí)會、黨組織書記例會、課題研討會等形式學(xué)習(xí)十六大及上級黨組織關(guān)于實行黨代表常任制的有關(guān)論述和要求，不斷加深實行黨代表常任制意義的認識，明確公司實行黨代表常任制的主要內(nèi)容及方法步驟。二是先試點、后推廣，有計劃有步驟地推行常任制工作的實施。公司黨委于2004年在直屬黨組織煉油化工部黨委進行試點，在初步取得經(jīng)驗和成效的基礎(chǔ)上，先后又在化工事業(yè)部等五家單位黨組織進行推廣。在總結(jié)基層黨組織常任制工作初步經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，公司黨委在2006年11月召開的第二次黨代表大會上通過了《公司黨代表大會代表常任制辦法（試行）》，實行了黨代表常任制。三是采取自下而上、自上而下的有機結(jié)合，促進黨代表常任制工作的有序推進。例如：在推進黨代表常任制工作的實踐中，公司提出實施常任制的總體目標要求，負責(zé)常任制實施意見的制訂，對工作的推進起導(dǎo)向和引領(lǐng)的作用，但具體實施辦法及相關(guān)制度則由基層黨組織根據(jù)實際情況制訂并落實，給基層以創(chuàng)新實踐的空間。同時，公司對基層的創(chuàng)新實踐和有效做法進行總結(jié)提煉，形成規(guī)范性的制度，再指導(dǎo)基層黨組織的工作，以此實現(xiàn)黨代表活動的經(jīng)?；?，不斷拓寬黨代表在閉會期間發(fā)揮作用的渠道和形式，穩(wěn)步推進黨代表常任制工作。
　　（二）建立制度，提供保障。建立健全制度以及不斷增強和維護常任制的權(quán)威，是改革成功的關(guān)鍵。要始終堅持通過建章立制推進工作，可以通過建立工作規(guī)則、自身建設(shè)、黨代表聯(lián)系黨員、黨代表職責(zé)權(quán)利、閉會期間議案及辦理的規(guī)定、黨代表資格的暫停、消失和增選、閉會期間發(fā)揮代表作用的規(guī)定等制度。逐步形成制度體系，為黨代會常任制的運行，提供系統(tǒng)的可以操作的行為依據(jù)和行動準則。
　　黨代表常任制從根本上來說，就是要解決黨代會閉會期間黨代表如何發(fā)揮作用的問題。作為一項探索性工作，必須確立規(guī)則，制度先行，為黨代會閉會期間代表發(fā)揮作用提供制度保障。為此，石化公司黨委責(zé)成組織部成立課題組進行專題調(diào)研，提出實施黨代表常任制的方案，并制定有關(guān)制度。課題組按照公司黨委的要求，在對上海一些知名國有及國有控股企業(yè)實行黨代表常任制情況進行廣泛調(diào)研、對公司開展黨代表常任制（在公司歷史上即1990年，上海石油化工總廠第二次黨代表大會曾實施過黨代表常任制）工作進行總結(jié)的基礎(chǔ)上，制定了《公司黨代表大會代表常任制辦法（試行）》，重點明確了黨代表常任制的地位、代表的權(quán)利和義務(wù)；明確了代表名額和構(gòu)成，強調(diào)黨代會代表與職代會代表交叉比例控制在40%左右，以及代表的產(chǎn)生和變更等內(nèi)容等。同時，進一步制定《上海石化黨委委員聯(lián)系黨代表制度》，明確要求，每位黨委委員要結(jié)合自己的工作分工及領(lǐng)導(dǎo)干部定點聯(lián)系點，聯(lián)系10名左右黨代表，每季主持召開1次聯(lián)系黨代表座談會或情況通報會，以及聯(lián)系的主要內(nèi)容等都作了比較詳細的規(guī)定。部分直屬黨組織在試行黨代表常任制中，也分別建立了相應(yīng)的制度或規(guī)定，煉化部還設(shè)立常任制工作領(lǐng)導(dǎo)（工作）小組，分別負責(zé)代表提案、培訓(xùn)、調(diào)研、座談，以及代表參與黨內(nèi)重大問題決策等工作。所有這些，為保證黨代表常任制的正常運作提供了有力的組織保證，奠定了較好的基礎(chǔ)，形成了較好的氛圍。
　　和其他方面相比，黨的制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。高橋石化在召開黨代會的會議議程中都作了“審議和通過基層黨代會代表常任制試行辦法”并相繼通過實施辦法。通過制度明確代表的權(quán)利和義務(wù)。航天機電公司制定了《航天機電黨代表大會常任制試行辦法》。在試行辦法中，明確常任制黨代表的任期、代表的義務(wù)，代表在黨代會期間、年會期間以及閉會期間的工作職責(zé)和權(quán)利等方面都作出了明確規(guī)定。黨的制度是在黨的長期活動實踐中形成并被全黨所認可的，是黨的根本行動準則和依據(jù)，是全黨共同意志和共同利益的體現(xiàn)。從制度建設(shè)方面發(fā)展黨內(nèi)民主，必然要求提高黨代會常任制的制度化水平。這里面，既包括黨代會常任制自身的制度化，也包括與黨代會常任制相關(guān)聯(lián)的其他各項制度的制度化。
　　（三）提高代表的履職水平。試行黨代表任期制后，黨代表的任務(wù)重了，責(zé)任大了，相應(yīng)地，就對黨代表的素質(zhì)提出了更高的要求。黨代表由黨員推選出來，代表他們履行職權(quán)，表達他們的需求和愿望，必然要來源于普通黨員。同時，要保證參與有效，代表在素質(zhì)和能力上又要高于普通黨員。不然也就不成其為“代表”。不管是出于黨代表的本身含義，還是因為任務(wù)職責(zé)加重后的“倒逼”，都給黨代表提出了很高的要求。從三個試點單位提出的黨代表的條件綜合起來有如下幾條：
　　(1)必須是有選舉權(quán)的正式黨員。
　　(2)應(yīng)是共產(chǎn)黨員中的優(yōu)秀分子。
　　(3)有堅定的共產(chǎn)主義信念。
　　(4)認真學(xué)習(xí)馬列主義、毛澤東思想、中國特色社會主義理論體系、學(xué)習(xí)黨的路線、方針、政策、有較高的政治理論水平和議政、議事能力。
　　(5)在生產(chǎn)、工作和社會活動中起先鋒模范作用，成績顯著。
　　(6)能夠正確行使黨員權(quán)利，如實反映本選舉單位黨組織和黨員的意見、建議和要求。
　　進一步提高黨代表的素質(zhì)，加強黨代表履職的責(zé)任感，都是黨代表常任制的基本要求。因此只有通過培訓(xùn)來提高。培訓(xùn)的內(nèi)容，主要集中在提高黨代表的履職能力上。航天機電每年組織對黨代表進行培訓(xùn)，提高代表的政策理論水平和業(yè)務(wù)能力。上海石化公司實行黨代表常任制單位除了確保舉行年會外，還通過開辟多種渠道，采取培訓(xùn)管理、專項調(diào)研、參觀考察、座談、征求意見，提案、咨詢、評議等途徑和形式，有效體現(xiàn)黨代會代表常任制的工作內(nèi)涵。
　　（四）發(fā)揮代表在閉會期間的作用?，F(xiàn)行的黨代表大會一結(jié)束，代表就完成了任務(wù)，沒有了活動。黨代表的這種作用，曾經(jīng)被形象地比喻為會前拍拍手，會上舉舉手，會后招招手；五年開次會，會期三五天，會上畫畫圈，散會就靠邊。試行黨代會常任制后，情況就不同了。代表資格和職權(quán)在任期內(nèi)一直有效，且任期同黨的代表大會屆期相同。閉會期間黨代表作用的充分發(fā)揮，有利于增強黨員對黨的忠誠度，有利于提升人民群眾對黨的信任度，有利于維護社會穩(wěn)定與和諧，對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部也起到了保護的作用，免得平時少監(jiān)督，到時算總賬。
　　代表在閉會期間的作用主要體現(xiàn)在三個方面：一是宣傳解釋黨的路線、方針、政策以及黨代會的決議、決定。代表參與黨內(nèi)事務(wù)的管理和決策，對這些決定、決議都比較了解，能充分領(lǐng)會和準確把握其精神實質(zhì)。在會議結(jié)束后，代表團或者黨代表就要及時地向廣大黨員群眾宣傳這些政策決定，使之深入基層工作、深入人心。二是調(diào)查反饋基層黨員群眾的有關(guān)情況。黨代表就是基層黨員群眾的代言人，其基本的職責(zé)就是向黨組織反映其所代表的黨員群眾的意見和呼聲，對關(guān)系黨員群眾利益的決策決議，最有發(fā)言權(quán)和建議權(quán)，代表應(yīng)深入調(diào)查基層工作中的問題，實事求是地反映黨員群眾的意見。三是團結(jié)群眾，協(xié)調(diào)關(guān)系。努力把各方面的條件都利用起來，把方方面面的積極性都調(diào)動起來，推動黨的各項事業(yè)的快速健康發(fā)展。要做到這三方面的工作需要為代表搭建平臺。上海石化采取培訓(xùn)管理、專項調(diào)研、參觀考察、座談、征求意見、提案、咨詢、評議等途徑和形式，將下面的情況及時地反映到上面，使黨委能及時了解下情。如果能使上面及時了解下情，這就使溝通更暢達了。
　　
　　黨員是黨內(nèi)民主政治生活的主體，黨員的民主權(quán)利是通過黨代表來行使的。黨的全委會尤其是常委會，作為黨的常設(shè)工作機構(gòu)，應(yīng)保證與作為其授權(quán)主體的黨代表保持經(jīng)常性的聯(lián)系和溝通。顯然，一年一次的代表大會年會是無法保證達到這一要求的。而當前黨委與黨代表溝通聯(lián)系的制度性缺失，又使黨委不能做到經(jīng)常性地定期向黨代表匯報工作、征集黨代表的意見，這就導(dǎo)致黨代表無法經(jīng)常性地監(jiān)督和參與黨委的決策，這在一定程度上影響了黨委決策的民主性和科學(xué)性。三家試點企業(yè)主要是通過以下三項制度的完善來達到黨委與黨代表的經(jīng)常聯(lián)系：一是定期向黨代表通報工作，征求黨代表的意見。黨代會閉會以后要圍繞黨代會定下的目標、任務(wù)的實施，圍繞本地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展、黨的建設(shè)的重要問題，通過一定的形式和渠道定期向黨代表通報情況，讓黨代表及時了解黨內(nèi)事務(wù)、黨內(nèi)生活的重要信息和黨內(nèi)機制的運轉(zhuǎn)狀況，用制度明確黨內(nèi)定期不定期通報的內(nèi)容、范圍、重點、時限、反饋等基本要求，使黨代表享有知情權(quán)，為其發(fā)揮上情下達、下情上達的橋梁紐帶作用在制度上提供保障。二是征求黨代表的意見方面，要堅持定期和不定期相結(jié)合。定期征求意見：首先是代表大會年會前征求意見，在代表大會年會召開的前若干天，黨委提前向代表通報大會內(nèi)容，包括大會的主要議題和議程，“兩委”的工作報告和“兩委”候選人建議名單的意見等。然后，代表以代表團為單位進行活動，就相關(guān)議題展開討論和議決；其次是在黨委召開民主生活會之前，要定期征求黨代表的意見，并將意見匯總，作為民主生活會的對照檢查材料，并將對這些建議和意見的處理、落實情況通過不同的方式反饋。不定期征求意見：凡是黨內(nèi)的重大決策問題，都應(yīng)力求組織廣大黨員討論，同時對一個時期的重要事項，特別是涉及發(fā)展的重大問題、黨員群眾關(guān)注的焦點問題、群眾的信訪問題等，通過征求黨代表的意見，使黨代表參與到重大事項的決策中來。三是建立層級聯(lián)系制度，即黨委委員聯(lián)系黨代表，黨代表聯(lián)系黨員和群眾，黨委委員分片聯(lián)系，經(jīng)常與黨代表溝通，聽取代表的意見和呼聲，暢通黨內(nèi)民主的渠道，有利于加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。
　　（五）搭建平臺，開辟渠道。高橋石化全面實施黨代表常任制以來，每季編寫一期《常任制?？罚鳛辄h務(wù)公開，向代表們及時傳遞企業(yè)的熱點問題、難點問題以及黨建信息和有關(guān)背景材料。到了先進性教育期間，作為一項長效機制建設(shè)固化下來，改為每月一期。以重大問題要讓黨員“先知道、先動員、先行動”為原則，盡力通報企業(yè)近期中心工作，職工關(guān)注的熱點問題，以及介紹一些黨建方面的信息和背景材料。經(jīng)過兩年多的完善，目前已經(jīng)形成企業(yè)情況通報、黨委聲音、黨建聚焦、學(xué)習(xí)導(dǎo)讀、資料選送、知識窗口、讀編通道等欄目。介紹包括基層黨支部黨建工作有效的做法，黨費使用管理情況，黨內(nèi)統(tǒng)計情況等，向事業(yè)部基層黨員干部傳達集團股份公司、公司、事業(yè)部領(lǐng)導(dǎo)和生產(chǎn)經(jīng)營，以及黨建工作等方面的信息，使黨員和黨代表多了一個了解黨內(nèi)信息的渠道。三家試點單位認真貫徹和落實黨的十六大和十七大精神以及《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》，使黨內(nèi)事務(wù)進一步公開，黨委的工作透明度也不斷增強，實現(xiàn)了黨代表對黨內(nèi)重大事務(wù)的直接參與、有效管理和切實監(jiān)督，密切了黨群關(guān)系。
　　
　　二、取得的初步成效
　　
　　試點單位歸納了干部群眾對實行黨代表大會常任制所取得的初步成效的幾個基本看法：
　　（一）有利于更好地發(fā)揮黨代表大會的作用，實行常任制，由黨代表大會討論決定的重大問題形成的決議，更有權(quán)威性。
　?。ǘ娀祟I(lǐng)導(dǎo)核心，有利于更好地發(fā)揮黨的代表大會的最高決策機關(guān)和最高監(jiān)督機關(guān)作用。黨代會是黨內(nèi)最高權(quán)力機關(guān)，黨的委員會權(quán)力源自黨代會，向其負責(zé)并報告工作。黨代會常任制進一步健全和完善了黨的代表大會制度，使黨的代表大會成為名副其實的同級黨組織的最高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)、最高決策機關(guān)和最高監(jiān)督機關(guān)。
　　（三）強化了民主監(jiān)督，有利于建立起黨內(nèi)有效的監(jiān)督制約機制，把黨委和黨委領(lǐng)導(dǎo)直接置于黨代表和黨員的監(jiān)督之下。
　　（四）增強了責(zé)任意識，有利于閉會期間黨代表作用的發(fā)揮。試行黨代會常任制后，由于代表資格是連續(xù)的，就能夠明確規(guī)定黨代表在閉會期間的職責(zé)，使黨代表活動保持經(jīng)常性和持續(xù)性，為黨代表參與黨內(nèi)事務(wù)管理、履行法定職權(quán)、發(fā)揮代表作用提供更廣闊的舞臺，從而改變非常任條件下代表只是“五年開次會，會期三五天，舉舉手，劃劃圈，散會靠一邊”的狀況，促進代表作用的發(fā)揮。
　?。ㄎ澹┟芮辛它h群關(guān)系，有利于增強黨組織的凝聚力和戰(zhàn)斗力。由于代表是常任的，黨委的重大決策和活動，通過代表傳達到廣大黨員和群眾之中，黨員和群眾的意見和建議通過代表反映上來，代表就自然而然地成為上情下達、下情上傳的橋梁和紐帶，建立起有效的信息反饋渠道，實現(xiàn)群眾有所呼、組織有所應(yīng)的互動。
　　（六）進一步增強了代表履行職責(zé)的政治責(zé)任感、榮譽感，“任滿一屆，干好五年”，充分發(fā)揮其作用，有力地推動了公司黨建帶團建工作向前發(fā)展。過去黨代表只是五年一次在大會上舉手，開完會后，便完成了組織交給的任務(wù)，黨代表在自己的工作崗位上從事本職工作，對所看到和發(fā)現(xiàn)的問題可以過問，也可以不管。實行黨代表大會常任制后，代表可以經(jīng)常參加代表會議及上級黨組織開展的活動，代表與組織的聯(lián)系更加密切，反映問題的機會更多。代表有了任期，在感到榮譽的同時，也深感肩上的重擔(dān)，從而增強了責(zé)任感，緊迫感和使命感。
　　群眾擁護實行常任制，表明群眾需要一個得到制度保障的黨內(nèi)表達意愿的渠道。在我們這樣一個擁有7336.3萬黨員和360.7萬個基層黨組織的大黨內(nèi)，不可能做到所有重大問題都經(jīng)全體黨員討論決定，因而，召開黨的代表大會，通過代表決定黨的重大事務(wù)，就是黨內(nèi)民主的最基本形式。毛澤東就曾指出：“實現(xiàn)黨內(nèi)民主的辦法，是實行代表大會及代表會議的制度。我們黨內(nèi)是有民主的，但是還不足或者缺乏，現(xiàn)在要增加。辦法是用代表大會、代表會議代替干部會議。”（《毛澤東文集》第5卷，人民出版社1996年版，第137頁）重視和發(fā)揮代表大會的地位和作用，是新時期黨內(nèi)民主建設(shè)頭等大事。
　　
　　三、亟須解決的幾個問題
　　
　?。ㄒ唬╆P(guān)于企業(yè)黨代會常任制的定位問題。是作為公司黨的建設(shè)中黨員民主管理、參政議政、征集民意的機構(gòu)，還是作為權(quán)力機構(gòu)，擁有罷免權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)？這是首先需要考慮的問題。
　?。ǘ┢髽I(yè)黨代會常任制與公司制法人治理結(jié)構(gòu)之間的關(guān)系問題。企業(yè)的黨委不同于地方政權(quán)中的黨委，它只履行政治核心作用。在股份制企業(yè)中，公司的重大決策權(quán)一般都由股東大會和董事會來履行。如果剔除了與經(jīng)營管理和決策有關(guān)的事項，單純討論黨內(nèi)事務(wù)，黨代會常任制的意義和作用就會大打折扣。
　?。ㄈ╆P(guān)于常任制下的黨的代表大會與黨委、紀委的關(guān)系問題。按照現(xiàn)行黨章，黨的全國代表大會和它產(chǎn)生的黨的中央委員會是黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)。但是黨的代表大會的最高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的職能，集中體現(xiàn)在大會召開期間，隨著會議的閉幕，其“最高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)”的各項職能，就自動由黨的委員會來行使，由黨的代表大會選舉產(chǎn)生的黨的紀委也要向黨的委員會負責(zé)。黨代會實行常任制以后，黨代會的“最高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)”的地位和職能是持續(xù)的，其持續(xù)期限與黨的委員會的期限一致，這就在實踐中會出現(xiàn)兩個同時并存的“最高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)”的問題。正確處理三者之間的關(guān)系，是黨代會實行常任制不容回避的重大理論和現(xiàn)實問題。航天機電在試行辦法中規(guī)定：黨代會和它所產(chǎn)生的黨委，是航天機電黨的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)。在代表大會閉會期間，由中共航天機電黨委行使航天機電黨的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)職權(quán)。黨代會的代表常任制工作，在中共航天機電黨委的領(lǐng)導(dǎo)下組織實施。實際上，回避了黨代會與黨委的權(quán)力關(guān)系問題。
　?。ㄋ模╆P(guān)于常任制下的黨代表大會與公司職代會之間的關(guān)系問題。剔除黨內(nèi)事務(wù)，很大程度上，二者討論及履行的職能重復(fù)，如何避免二者的權(quán)能沖突值得探討。
　?。ㄎ澹╆P(guān)于黨代表產(chǎn)生的程序化、公開化問題。在黨代表選舉中，沒有自愿報名，普通黨員的被選舉權(quán)就無從體現(xiàn)；而沒有被選舉人的競爭承諾，黨員的選舉權(quán)就會因為沒有比較而無從選擇。這兩個環(huán)節(jié)的實施，有利于使黨代表和黨代會獲得政治學(xué)意義上的合法性。
　?。┰圏c單位還遇到幾個難以處理的關(guān)系：①黨代會常任制改革和現(xiàn)行黨代會制度的關(guān)系；②試點體制與現(xiàn)行體制的關(guān)系；③黨內(nèi)外權(quán)力運行的平衡性和有效性問題；④權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)力資源如何布局的問題；⑤企業(yè)還會遇到黨內(nèi)規(guī)章與企業(yè)法之間的矛盾問題。
　　就目前來說，黨代表大會常任制還是黨內(nèi)的一項探索性的工作，還處于試行的階段。我們只是對黨的代表大會常任制進行了初步的探索。一些地方試點工作的經(jīng)驗，值得我們很好地借鑒。還需要我們結(jié)合自己的實際創(chuàng)造性地去開展工作，勇于探索，大膽創(chuàng)新，在實踐中不斷豐富和完善黨代表大會常任制。三家試點企業(yè)堅持解放思想，為探索發(fā)展黨內(nèi)民主而作的努力是值得嘉許的。
　　
　　課題組成員：高黎萍（上海經(jīng)濟工作黨委黨群處處長）；沈逸靜（上海經(jīng)濟工作黨委副處級調(diào)研員）；魏正明（上海經(jīng)濟工作黨委黨群處調(diào)研科科長）；丁宗圣（上海經(jīng)濟工作黨校副教授）；韓狄明（上海經(jīng)濟工作黨校教授、上海商學(xué)院教授，華東政法大學(xué)碩士生導(dǎo)師）、執(zhí)筆人：韓狄明
　　■ 責(zé)任編輯：姜德福