劉傳江　馮碧梅

摘 要：與“東部率先實現(xiàn)現(xiàn)代化”戰(zhàn)略不同，“西部大開發(fā)”與“中部崛起”發(fā)展戰(zhàn)略沒有將未來兩地區(qū)在全國的地位進行明確，也沒有闡釋出地區(qū)發(fā)展的戰(zhàn)略重點。因此，有必要剖析中部與西部地區(qū)在全國未來發(fā)展格局中的地位，揭示出其由于基礎(chǔ)條件的差異引起的不同戰(zhàn)略目標、戰(zhàn)略重點和地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略，并通過比較兩大戰(zhàn)略引出全國地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略的主要內(nèi)容。

關(guān)鍵詞：西部大開發(fā)；中部發(fā)展戰(zhàn)略；比較研究；地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略

中圖分類號：F207文獻標識碼：A

文章編號：1003—0751(2008)05—0042—05

西部大開發(fā)作為一項大戰(zhàn)略，不僅是為了振興西部，更重要的是為了實現(xiàn)各種資源和生產(chǎn)要素在東、中、西三大區(qū)域間的合理流動、優(yōu)化配置，使東、中、西三大區(qū)域連成一體，優(yōu)勢互補，協(xié)調(diào)發(fā)展。中部地區(qū)是我國的腹心地帶和國脈所系。就生產(chǎn)力與資源分布而論，中部地區(qū)兼有東西部之長，而且環(huán)境、資源、市場、區(qū)位和經(jīng)濟技術(shù)基礎(chǔ)等各方面的條件配合較好。相對西部來說，中部更具有承接?xùn)|部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的基礎(chǔ)和條件。東部的人流、商流、物流以及信息流向西推進的過程中，會有相當(dāng)部分要流經(jīng)中部，甚至在西進的過程中扎根于中部。與此同時，西部地區(qū)的開發(fā)和建設(shè)，客觀上也需要在我國東、西部之間有一個過渡帶和傳接帶，這就使中部處于“承東啟西”、“一肩挑兩頭”的戰(zhàn)略位置。

一、中西部發(fā)展戰(zhàn)略重點的比較

（一）中部崛起的戰(zhàn)略重點——大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)

中部六省農(nóng)村人口高達2.44億，占全國農(nóng)村人口的31.2%，耕地面積占全國的18.9%，對保障我國的糧食安全起著重要作用。依托中部的兩湖平原(湖北的江漢平原、湖南洞庭湖平原)、黃淮平原和鄱陽湖平原，大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，是中部崛起戰(zhàn)略的重點。由于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施比較薄弱，抵御氣象災(zāi)害能力差，中部農(nóng)業(yè)靠天吃飯的狀況還沒有得到根本改變，農(nóng)村已成為防御和減輕自然災(zāi)害的薄弱區(qū)域。氣象災(zāi)害嚴重威脅中部農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟社會全面可持續(xù)發(fā)展。因此，要圍繞推進新農(nóng)村建設(shè)，著眼于農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村發(fā)展，構(gòu)建農(nóng)村公共氣象服務(wù)體系，并將其納入政府農(nóng)村公共服務(wù)體系之中，加大農(nóng)村地區(qū)氣象災(zāi)害監(jiān)測能力的投入，加快重點農(nóng)業(yè)區(qū)和自然災(zāi)害多發(fā)區(qū)鄉(xiāng)村自動氣象(雨量)站以及土壤墑情監(jiān)測站的建設(shè)；加強農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的需求結(jié)合，對原有農(nóng)業(yè)氣象觀測站任務(wù)進行適度調(diào)整，適當(dāng)增加特色農(nóng)業(yè)作物的觀測。加強農(nóng)村氣象預(yù)警預(yù)報信息發(fā)布系統(tǒng)建設(shè)，不斷創(chuàng)新農(nóng)村公共氣象服務(wù)的方式、方法和內(nèi)容；開展農(nóng)村精細化、專業(yè)化氣象預(yù)報和服務(wù)，加強糧食綜合生產(chǎn)能力的氣候論證和區(qū)域特色農(nóng)業(yè)精細區(qū)劃，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后提供針對性和系列化的全程動態(tài)跟蹤服務(wù)及氣象保障；加強人工影響天氣工作和防雷減災(zāi)氣象服務(wù)，加強氣候變化對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、糧食安全影響評估和應(yīng)對研究，加大農(nóng)村公共氣象服務(wù)的深度和廣度，增強農(nóng)業(yè)和農(nóng)村防災(zāi)減災(zāi)能力。

（二）西部大開發(fā)的戰(zhàn)略重點——保護生態(tài)系統(tǒng)

西部地區(qū)位于我國大江大河源頭和上游的特殊地理位置，其生態(tài)環(huán)境問題直接威脅到全國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實現(xiàn)和東部經(jīng)濟持續(xù)增長的支撐環(huán)境；西部地區(qū)分布著農(nóng)牧交錯帶、喀斯特地區(qū)等生態(tài)外部性較大的地區(qū)；西南地區(qū)還是我國重要的生物資源基地，因此西部在我國生態(tài)建設(shè)和生態(tài)分工中占有重要地位。但西部地區(qū)歷史上對土地及礦產(chǎn)資源的粗放、掠奪式開發(fā)與經(jīng)營活動導(dǎo)致水土資源匱乏、植被退化、水土流失以及環(huán)境污染等一系列環(huán)境危機與問題。西部地區(qū)的生態(tài)地位重要，保護生態(tài)系統(tǒng)、避免對環(huán)境繼續(xù)破壞，需要抑制資源型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，強調(diào)經(jīng)濟效益服從生態(tài)效益。東部地區(qū)在享受西部生態(tài)建設(shè)所產(chǎn)生的生態(tài)效益時，也應(yīng)將獲得的效益與西部進行共享。國家應(yīng)該考慮生態(tài)保護的“經(jīng)濟核算”，建立生態(tài)補償機制。目前的當(dāng)務(wù)之急是將水源保護的價值計入國民生產(chǎn)的成本，利用稅收和財政等手段，向上游生態(tài)源區(qū)進行轉(zhuǎn)移支付；另一方面，持續(xù)修復(fù)西部受損生態(tài)系統(tǒng)，實行退耕還林(草)、退田還湖工程，加大三江源自然保護區(qū)、青藏高原高寒區(qū)保護區(qū)等的投入力度。

（三）兩大戰(zhàn)略的共同內(nèi)容

兩大戰(zhàn)略重點的差異是由地區(qū)在全國區(qū)域發(fā)展格局中的地位決定的。支撐區(qū)域發(fā)展重點的政策都是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、區(qū)域開發(fā)戰(zhàn)略、區(qū)際開放等方面，這些方面也都是國家政策調(diào)控的載體，是各大戰(zhàn)略政策支撐體系的共同內(nèi)容，同時也是財政、稅收調(diào)節(jié)和基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境建設(shè)等的依據(jù)。這些內(nèi)容是制定地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略的主體內(nèi)容。

二、中西部產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與技術(shù)升級戰(zhàn)略比較

（一）中部地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的策略

1.實施城市群發(fā)展策略，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。加快城市群發(fā)展，帶動區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提升經(jīng)濟競爭力，是發(fā)達國家工業(yè)化進程中的一條重要經(jīng)驗。中部地區(qū)已建立了中原城市群、武漢城市圈和長株潭城市群等，并通過極化、輻射、擴散等效應(yīng)，最終帶動整個區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

2.走新型工業(yè)化的道路，促進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的升級改造。中部地區(qū)各省都是我國傳統(tǒng)工業(yè)大省，要調(diào)整中部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)就必須對中部地區(qū)的傳統(tǒng)工業(yè)進行新型工業(yè)化改造。在現(xiàn)階段，中部地區(qū)不僅要大力發(fā)展電子信息、生物工程等高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，更要注重用高新技術(shù)特別是先進適用技術(shù)改造諸如冶金、化工、紡織、機械、食品等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。

3.建立高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。從總體上看，中部地區(qū)的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)規(guī)模較小、發(fā)展較慢，特別是各省的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)趨同現(xiàn)象嚴重，大都把電子信息、生物工程、新材料、新能源作為科技發(fā)展的方向，彼此之間缺乏合理的產(chǎn)業(yè)分工，沒有形成相互支援、相互依存的產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作網(wǎng)絡(luò)和產(chǎn)業(yè)集群。因此，中部六省有必要構(gòu)建有差異化優(yōu)勢的省級技術(shù)創(chuàng)新體系，有重點地發(fā)展各具特色的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。要建立起政府引導(dǎo)的、以市場為主體的、產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合的經(jīng)濟科技互動機制，整合現(xiàn)有科技資源，趕超全國乃至世界科技先進水平，實現(xiàn)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)超常規(guī)、大跨步的發(fā)展，進而帶動整個中部地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

4.加大開放，吸引外資，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。中部地區(qū)要實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級換代，僅僅依靠區(qū)域內(nèi)存量資源的挖潛和政府的扶持是遠遠不夠的，必須把自身的優(yōu)勢和外部的力量結(jié)合起來，實施大開放戰(zhàn)略，加快形成外向型經(jīng)濟發(fā)展的新格局，通過利用外資、引進技術(shù)、共同開發(fā)等，大跨度提升產(chǎn)業(yè)競爭力，進而帶動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

（二）西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的策略

1.西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)調(diào)整方向。西部地區(qū)目前的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)未充分利用資源優(yōu)勢，生物資源延伸的醫(yī)藥原料資源、自然和民族風(fēng)光延伸的旅游資源等缺乏利用，過分依賴礦產(chǎn)資源的重型工業(yè)結(jié)構(gòu)，給環(huán)境造成了巨大壓力，而且很難使居民盡快富起來。西部發(fā)展的戰(zhàn)略重點在于提高人民生活水平、保護生態(tài)系統(tǒng)，因此產(chǎn)業(yè)發(fā)展要以生態(tài)型、富民型及特色資源型為主。

2.西部地區(qū)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與技術(shù)升級。西部整體并非發(fā)展高新技術(shù)的最佳區(qū)位，但以西安、重慶、成都等為核心的“兩帶一區(qū)”，具有發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的條件，可以通過結(jié)合已有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的電子信息產(chǎn)業(yè)、依托自然資源發(fā)展生物制藥業(yè)、在軍工企業(yè)基礎(chǔ)上的航空航天裝備制造業(yè)等，促進高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)在西部地區(qū)占有很大比重，但產(chǎn)業(yè)競爭力不強，多因為產(chǎn)業(yè)技術(shù)落后，因此目前技術(shù)升級的主要目標是利用高新技術(shù)促進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品升級、改造生產(chǎn)技術(shù)以提高生產(chǎn)效率和產(chǎn)品質(zhì)量、優(yōu)化產(chǎn)品生產(chǎn)銷售的環(huán)節(jié)，促使西部與東部形成產(chǎn)業(yè)具有梯度差、技術(shù)水平上保持一致的格局。

3.西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整內(nèi)容。（1）發(fā)展國家扶持的產(chǎn)業(yè)部門，發(fā)揮在全國地區(qū)分工體系中的作用。發(fā)展能源與礦產(chǎn)資源的開發(fā)、加工利用(石油、天然氣、煤炭、水能的開發(fā)，石油和煤炭化工，高耗能的有色冶金與基本化學(xué)工業(yè)等)，特色農(nóng)業(yè)基地建設(shè)及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化引導(dǎo)的特色輕紡工業(yè)(食品、紡織、皮革制品等工業(yè))，以醫(yī)藥工業(yè)為主的生物資源開發(fā)利用以及旅游業(yè)。（2）面向當(dāng)?shù)厥袌鲂枨笏纬傻漠a(chǎn)業(yè)或部門，如糧食、飼料、畜牧業(yè)、金屬品加工業(yè)、日用化學(xué)工業(yè)、服裝業(yè)、辦公與文化用品等。（3）通過技術(shù)升級來實現(xiàn)技術(shù)對經(jīng)濟的拉動作用，通過部分重點地區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展高技術(shù)產(chǎn)業(yè)。

三、中西部區(qū)域經(jīng)濟非均衡發(fā)展戰(zhàn)略比較

（一）中部地區(qū)非均衡發(fā)展戰(zhàn)略

中部地區(qū)實行的是點軸開發(fā)模式，點軸開發(fā)模式是增長極理論的延伸。從區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的過程看，經(jīng)濟中心總是首先集中在少數(shù)條件較好的區(qū)位，呈斑點狀分布。這種經(jīng)濟中心既可稱為區(qū)域增長極，也是點軸開發(fā)模式的點。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，經(jīng)濟中心逐漸增加，點與點之間，由于生產(chǎn)要素交換需要交通線路以及動力供應(yīng)線、水源供應(yīng)線等相互連接起來，這就是軸線。這種軸線首先是為區(qū)域增長極服務(wù)的，但軸線一經(jīng)形成，對人口、產(chǎn)業(yè)也具有吸引力，吸引人口、產(chǎn)業(yè)向軸線兩側(cè)集聚，并產(chǎn)生新的增長點。點軸貫通，就形成點軸系統(tǒng)。因此，點軸開發(fā)可以理解為從發(fā)達區(qū)域大大小小的經(jīng)濟中心（點）沿交通線路向不發(fā)達區(qū)域縱深地發(fā)展推移。

為支持山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南六省中部崛起，2007年1月國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于中部六省比照實施振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地和西部大開發(fā)有關(guān)政策范圍的通知》，該通知對中部六省的享受優(yōu)惠政策的地、市、縣范圍進行了確定。下一步，國家將制定具體優(yōu)惠政策的實施辦法。中央比照東北老工業(yè)基地和西部大開發(fā)的優(yōu)惠政策來支持中部六省的崛起，并不是六省的所有地區(qū)都可能享受得到。優(yōu)惠政策是老工業(yè)地對應(yīng)東北老工業(yè)基地，國家貧困縣則對應(yīng)西部大開發(fā)政策。我們認為，一個區(qū)域要有新的發(fā)展，離不開公平而有效率的政策環(huán)境，中部崛起應(yīng)該實行“普惠制”。應(yīng)該把東北振興政策、西部大開發(fā)政策中的成功部分全面地運用到中部六省。

（二）西部地區(qū)非均衡發(fā)展

西部地區(qū)開展的是由面到點的發(fā)展模式，西部地區(qū)統(tǒng)一享受西部大開發(fā)政策。促進西部有條件的地區(qū)實現(xiàn)迅速增長，是增強西部經(jīng)濟實力的基本途徑之一。西部地區(qū)在建國初期獲得的投資及各個時期在中央對民族地區(qū)、貧困地區(qū)傾斜政策的扶持下，已經(jīng)形成了一些產(chǎn)業(yè)人口的相對集聚區(qū)；重慶、成都和西安三個城市已經(jīng)具有成長為全國意義都市區(qū)的潛力；西隴海——蘭新線經(jīng)濟帶、長江上游成渝經(jīng)濟帶、南貴昆經(jīng)濟區(qū)，以及呼包——包蘭——蘭青線經(jīng)濟帶等是西部經(jīng)濟發(fā)展的重要“動力區(qū)”。這些地區(qū)要加快發(fā)展：一是需要各省市的工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展向經(jīng)濟帶集中，特別是向中心城市集中。在中心城市內(nèi)，具有較高技術(shù)含量的企業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)應(yīng)該向各類園區(qū)集中。二是需要繼續(xù)加強重點城市的通達性和中心性。要加強現(xiàn)有通道，主要有京包——包蘭線提速改造蘭青線復(fù)線建設(shè)、隴海線寶雞——蘭州區(qū)段修建第二線、蘭新線蘭州——武威區(qū)段復(fù)線建設(shè)等；加快修建國道主干線西部路段的建設(shè)，如連(云港)霍(爾果斯)線、丹(東)(北京)拉(薩)線、滬蓉線、滬昆線等。

四、中西部區(qū)域開放戰(zhàn)略比較

（一）中部對外開放的工作目標——吸收外資質(zhì)量和水平進一步提高

以擴大開放、更多更好地吸收外資作為中部崛起的突破口，緊緊抓住國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移加快的有利時機，擴大吸收外資規(guī)模，鼓勵跨國公司向中部地區(qū)轉(zhuǎn)移附加值較高的加工制造環(huán)節(jié)、服務(wù)外包業(yè)務(wù)，力爭使中部地區(qū)吸收外資今后幾年有較大幅度增長，占全國比重有較大提升，吸收外資質(zhì)量和水平進一步提高，在促進中部地區(qū)經(jīng)濟技術(shù)發(fā)展方面發(fā)揮更加重要的作用。為實現(xiàn)這一目標，還相應(yīng)提出了15條政策措施，其中包括盡快修訂中部地區(qū)外商投資優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)目錄、支持中部地區(qū)經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)加快發(fā)展、舉辦中部地區(qū)投資貿(mào)易博覽會、支持中部地區(qū)物流產(chǎn)業(yè)發(fā)展等。如河南提出“東引西進”的思路，重點深化與香港、上海、廣東的合作；湖南省出臺新規(guī)劃，重點發(fā)展區(qū)域配套產(chǎn)業(yè)，增強產(chǎn)業(yè)發(fā)展和加工貿(mào)易的聚集效應(yīng)，通過引入龍頭企業(yè)帶動相關(guān)配套企業(yè)；湖北省委、省政府專門下發(fā)了《關(guān)于進一步擴大對外開放的若干意見》，對實施開放帶動戰(zhàn)略和加快吸收外資步伐作出了全面安排；江西省把對接珠三角作為全省經(jīng)濟工作的重中之重，全方位做好招商引資工作，以吸收外資作為對外開放和承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的突破口，極大地激發(fā)了經(jīng)濟發(fā)展活力，其經(jīng)驗被稱為“江西現(xiàn)象”；山西省委省政府作出了《關(guān)于進一步擴大對外開放的決定》，也就擴大開放和吸收外資作出了全面部署；安徽省及時提出了“東向發(fā)展戰(zhàn)略”，確定了將一點一線，即省會合肥和毗鄰江浙滬的馬（馬鞍山）、蕪（蕪湖）、銅（銅陵）、宜（安慶）沿江開放帶作為承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移重要基地的總體部署，并提出以構(gòu)筑沿江物流大通道和合肥區(qū)域物流中心為重要依托，以相關(guān)國家級和省級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)為承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的先導(dǎo)和載體，以實現(xiàn)與東部地區(qū)的無縫對接為重要途徑的具體安排，形成商品東進、勞務(wù)東輸、能源東送、投資東引、服務(wù)東帶、產(chǎn)業(yè)東接、交通鏈的新局面。

（二）西部地區(qū)的開放目標——穩(wěn)定的邊疆與雙向開放

西部地區(qū)對外開放的目標受“穩(wěn)定的邊疆”目標制約。西北區(qū)與中亞文化相近，交通聯(lián)系方便，歷史上聯(lián)系就比較密切；中亞具有豐富的石油等資源，是我國重要的石油進口來源地之一。但中亞地區(qū)泛伊斯蘭主義影響很大，并與國內(nèi)民族分裂勢力相互勾結(jié)，對我國邊疆穩(wěn)定造成威脅，因此西北地區(qū)應(yīng)適度開放。西藏與印度、尼泊爾間山脈阻隔，交通不便，而且該地區(qū)也是境內(nèi)外宗教分裂勢力活動猖獗區(qū)，保持邊疆穩(wěn)定是首要目標。云南、廣西、貴州等地區(qū)與泰國、緬甸、越南等東南亞國家有著緊密聯(lián)系，東盟“10+3”會議等提供了促進貿(mào)易發(fā)展的政策、方式，這一地區(qū)應(yīng)加大開放的力度，促進區(qū)域快速發(fā)展。與對外開放相比，西部地區(qū)“對內(nèi)開放”更為重要。由于西部與沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)距離遠，交通聯(lián)系不便，未能形成有效分工。目前東西部所處的工業(yè)化階段不同，東部部分勞動密集型產(chǎn)業(yè)開始轉(zhuǎn)移，西部地區(qū)有豐富自然資源和廉價勞動力，適合接受東部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，廣東向廣西、上海向云南、江蘇與山東向新疆等地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和互動跡象。因此，西部地區(qū)交通干線建設(shè)要注意“兩頭延伸”：（1）向東部延伸，為沿海發(fā)達地區(qū)企業(yè)的進入和發(fā)展提供基礎(chǔ)硬件環(huán)境；（2）適時建設(shè)新疆與中亞各國的鐵路干線和能源運輸管線，保障我國能源安全，利于我國在中亞獲取更大的利益。另一方面，繼續(xù)采取東部支援西部地區(qū)的政策，鼓勵實行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。西部地區(qū)建設(shè)面向東部市場的工業(yè)產(chǎn)品、農(nóng)副產(chǎn)品生產(chǎn)供應(yīng)基地，東部名優(yōu)品牌進入西部市場的生產(chǎn)組裝基地，東部龍頭企業(yè)的配套生產(chǎn)基地，利用陸上邊境建設(shè)向西歐、中亞、南亞等的外向型產(chǎn)品生產(chǎn)基地等。

五、國家制訂地區(qū)發(fā)展總體戰(zhàn)略的思考

（一）確定地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略引導(dǎo)區(qū)域分工

從中西部地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略的比較可以看出，由于區(qū)域資源稟賦條件、發(fā)展現(xiàn)狀等的不同，區(qū)域在國內(nèi)分工中處于不同的地位，其發(fā)展戰(zhàn)略重點也有所不同。地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略是國家調(diào)控區(qū)域發(fā)展，促使區(qū)域充分發(fā)揮其優(yōu)勢、形成合理的分工，確保區(qū)域發(fā)展目標與國家要求相統(tǒng)一的重要手段，主要內(nèi)容包括地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略重點、基本內(nèi)容(包括產(chǎn)業(yè)調(diào)整、空間布局政策、對外開放)、政策體系等。為使地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略的目標清晰，必須盡快開展全國綜合功能區(qū)劃，主要內(nèi)容包括：重點區(qū)域開發(fā)戰(zhàn)略的制定、實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展目標方案的設(shè)計；調(diào)整區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、形成區(qū)域特色經(jīng)濟體系；加快城市化進程，合理安排城鎮(zhèn)體系的空間結(jié)構(gòu)、規(guī)模結(jié)構(gòu)與職能結(jié)構(gòu)；跨流域資源調(diào)配與流域綜合開發(fā)治理；區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)或重大的區(qū)域性生態(tài)環(huán)境建設(shè)等。

（二）解決區(qū)域發(fā)展共性問題的戰(zhàn)略

1.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。國家可通過兩種方法進行調(diào)控：（1）技術(shù)扶持政策，通過產(chǎn)業(yè)研究中心、企業(yè)技改資金、風(fēng)險基金的配置等提供技術(shù)保障，建設(shè)地區(qū)特色經(jīng)濟體系；目標是形成產(chǎn)業(yè)梯度和較為一致的產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平。將傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)如采掘、制造、紡織等的技術(shù)改造投入重點放在西部，包括傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的研發(fā)中心；增加西部地區(qū)大學(xué)的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)技術(shù)專業(yè)投入等。現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)的研究中心設(shè)在東部。（2）通過國家對區(qū)域規(guī)劃的審批權(quán)，引導(dǎo)地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

2.非均衡發(fā)展。我國目前大部分地區(qū)都處于非均衡增長階段，需要促使經(jīng)濟要素進行空間集聚。對于重點發(fā)展區(qū)域，國家應(yīng)繼續(xù)加強其集聚能力，如交通線路的建設(shè)本著利于集聚的原則；通過交通線路投資和技術(shù)改造，加強現(xiàn)有重點城市的通達性和中心性；加大對重點地區(qū)的技術(shù)投入，開展旨在促進集聚的以重點地區(qū)為核心的跨行政區(qū)規(guī)劃；土地使用政策等對重點發(fā)展地區(qū)進行適當(dāng)傾斜。

3.區(qū)域開放。

對外開放既是全國各地區(qū)的共同要求，也需要體現(xiàn)區(qū)域差異，如各類開發(fā)區(qū)和出口加工區(qū)的審批和設(shè)置上向重點開放地區(qū)傾斜；鼓勵地方積極參與國際合作開發(fā)活動，尤其是對于國際組織比較成型的地區(qū)，如圖們江開發(fā)地區(qū)、瀾——湄合作開發(fā)地區(qū)等；對周邊資源豐富國家進行技術(shù)援助等，為沿邊地區(qū)的對外開放提供良好的環(huán)境基礎(chǔ)。

（三）平衡差異性的戰(zhàn)略措施

建立全國范圍內(nèi)的分工體系，需要兼顧生態(tài)效益和社會效益。發(fā)達國家以殖民地和進口資源等方式實現(xiàn)地區(qū)分工，實質(zhì)上是擴大分工的地域范圍，轉(zhuǎn)嫁了分工利益不均帶來的地區(qū)矛盾。我國的國情決定了無法完全依靠進口資源，因此必須建立相應(yīng)的配套政策體系。

1.將生態(tài)效益盡快納入核算體系。全國和大區(qū)域內(nèi)生態(tài)外部性較大的類型區(qū)，如農(nóng)牧交錯帶、喀斯特地區(qū)、三江源區(qū)等，主要提供“生態(tài)效益”，但需要系列政策進行支持，應(yīng)列入國家地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略。（1）轉(zhuǎn)變觀念。傳統(tǒng)上，國家對于生態(tài)建設(shè)進行補貼屬于兼顧公平，現(xiàn)代發(fā)展理念認為生態(tài)建設(shè)也屬于生產(chǎn)范疇，其“產(chǎn)品”以生態(tài)效益為主，經(jīng)濟效益不足，而且生態(tài)收益是由政府所代表的社會群體享受，經(jīng)濟收益由建設(shè)者和生態(tài)建設(shè)地區(qū)獲得；但明顯兩者是不對等的，因此需要進行補貼。（2）建立生態(tài)——經(jīng)濟利益共享機制。這項制度主要為生態(tài)建設(shè)專向資本金制度。進行生態(tài)建設(shè)的補貼由政府建立的專項資本金提供。資本金的來源包括中央資金和通過征收生態(tài)建設(shè)受益地區(qū)的“庇古稅”。其支付方向包括：政府增加對生態(tài)建設(shè)的投入，即政府承擔(dān)全部社會責(zé)任；通過對生態(tài)建設(shè)中的農(nóng)用物資、電力等的價格補貼，降低生態(tài)建設(shè)成本，使經(jīng)濟收益相對增加(可以補貼給生產(chǎn)農(nóng)用物資或電力等企業(yè)，或者對農(nóng)民“直補”)；政府通過一系列政策優(yōu)惠(技術(shù)開發(fā)、市場開發(fā)、技術(shù)培訓(xùn)、風(fēng)險——貸款擔(dān)保等)對生態(tài)建設(shè)地區(qū)可能的“效益生產(chǎn)”，給予鼓勵和扶持。（3）進行生態(tài)建設(shè)“成本——效益”核算。成本——效益核算制度是進行補貼的前提，它為補貼數(shù)量提供了科學(xué)依據(jù)，但這種成本核算必須是一種綜合成本，如退耕還林的成本，除了建設(shè)成本外，還應(yīng)包括機會成本和解決由于生態(tài)建設(shè)使用勞動力減少產(chǎn)生的農(nóng)民“失業(yè)”問題的成本。

2.重視社會效益。（1）建立利益補償機制。處于不同分工層次的地區(qū)所獲得的收益不同，國家需要采取財政轉(zhuǎn)移支付的方式進行調(diào)節(jié)，彌補能源、原材料生產(chǎn)等處于較低分工層次的地區(qū)。一方面是對原材料、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)進行補貼，如對糧食生產(chǎn)、煤炭、石油等的采掘業(yè)進行生產(chǎn)性補貼，即以產(chǎn)量為標準對企業(yè)進行直補；另一方面可以加大對基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)水平、社會事業(yè)等的補償性投入，減少產(chǎn)業(yè)發(fā)展成本，提高社會事業(yè)的發(fā)展水平，平衡產(chǎn)業(yè)回報率不同帶來的生活水平不同。（2）繼續(xù)實行扶貧政策。全國范圍內(nèi)還存在眾多的貧困區(qū)，它們往往無法參與分工，導(dǎo)致長期落后，目前的貧困區(qū)集中在西部地區(qū)、民族地區(qū)、山區(qū)等，扶貧任務(wù)更加困難，由于貧困地區(qū)與生態(tài)敏感往往空間重合，因此，要將地區(qū)扶貧政策納入?yún)^(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。

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