高全喜

憲政政府的政體模式，即有效政府和分權(quán)政府，既不是小政府大社會(huì)，也不是威權(quán)政府一元化社會(huì)，而是政府與社會(huì)的法治化的兩分，政府的歸政府，社會(huì)的歸社會(huì)。

關(guān)于憲政一詞，很多人有誤解，以為它是資產(chǎn)階級(jí)的東西，是自由化的表現(xiàn)，其實(shí)并不完全如此，憲政早在資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家成立之前就大量而且有效地存在過，例如，羅馬共和國(guó)的憲政，中世紀(jì)封建時(shí)期的憲政，英國(guó)資產(chǎn)階級(jí)革命前的憲政，等等，都是優(yōu)良的政府行政體制模式。

說到底，憲政是一種政制的技藝，一種分權(quán)制衡、有效行政的技術(shù)，是一種中立性的政制治理工具。既然這個(gè)技藝可以達(dá)到優(yōu)良的治理效果，資產(chǎn)階級(jí)拿來用，我們?yōu)槭裁床荒苣脕碛媚?就像飛機(jī)大炮，一種是科技技藝，一種是政制技藝，都是可以借鑒學(xué)習(xí)的。

政府與社會(huì)的法治化的兩分

學(xué)術(shù)上的政府政體論，說的是如何配置政府各種權(quán)力的行政體制問題，它與憲政密切相關(guān)，也屬于一種治理技藝。至于在憲政技藝和政府政體的框架之上的政治國(guó)家，則是另外一個(gè)問題，屬于國(guó)體和政治合法性議題。在我國(guó)，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)人民建立的共和國(guó)這一革命實(shí)踐，以及憲法等等，都已經(jīng)明確確立了黨的國(guó)家體制上的領(lǐng)導(dǎo)地位，這些中國(guó)現(xiàn)行的基本的政治制度，與憲政技藝和政府政體并不是一個(gè)層次的問題。

在國(guó)家政治體制之下，提出一個(gè)政府體制的改革目標(biāo)，就是憲政政府，或法治意義上的政府政體制度，這是符合現(xiàn)代政治學(xué)原理的，也是適應(yīng)中國(guó)目前政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等多方面的迫切要求的，是基于危機(jī)意識(shí)而提出的改革方向。它又分為兩個(gè)部分。首先，是分權(quán)、放權(quán)?！凹涌焱七M(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場(chǎng)中介組織分開”，“從制度上”發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，“有效提供公共產(chǎn)品”，“把不該由政府管理的事項(xiàng)轉(zhuǎn)移出去”，等等。其次，是有限政府權(quán)限內(nèi)的有效運(yùn)作，2008年首次提出“權(quán)威高效”這個(gè)詞匯，“把由政府管理的事項(xiàng)切實(shí)管好”?！熬S護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一和市場(chǎng)統(tǒng)一”。

上述兩個(gè)方面其實(shí)就是現(xiàn)代的憲政政府的政體模式，即有效政府和分權(quán)政府，這個(gè)政府的行政體制，既不是小政府大社會(huì)，也不是威權(quán)政府一元化社會(huì)，而是政府與社會(huì)的法治化的兩分，政府的歸政府，社會(huì)的歸社會(huì)。政府遵循法治原則，強(qiáng)化宏觀綜合管理協(xié)調(diào)，致力于“制定戰(zhàn)略規(guī)劃、政策法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范”，在具體職能部門上，則是政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場(chǎng)中介組織分開，分權(quán)制衡，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)。筆者認(rèn)為，上述兩個(gè)方面體現(xiàn)的就是憲政政府的分權(quán)制衡原則，實(shí)現(xiàn)的就是現(xiàn)代意義上的政府政體。

限權(quán)不意味著低效，而是把不該管的堅(jiān)決交給社會(huì)，例如，市民社會(huì)、經(jīng)濟(jì)事務(wù)、NGO等都可以放出來交給社會(huì)，但在政府權(quán)限范圍內(nèi)的事務(wù)，則必須是強(qiáng)有力地依法管理，高效行政。2008年的改革力圖開始實(shí)現(xiàn)政府體制的分權(quán)與集權(quán)的憲政平衡，這是令人興奮的。古往今來，政府治理的技藝是相通的，其中沒有多少古今中西之間的重大區(qū)別，技藝就是技藝，關(guān)鍵是如何使用。

建立一個(gè)現(xiàn)代的公共政府，我們完全可以把它稱之為共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的政府行政意義上的限權(quán)政體，可以有效地清除多年積累下來的一系列弊端。從另一個(gè)方面來看，這也是中國(guó)社會(huì)30年變革的一次重大突破，具有政治改革的意義，它的運(yùn)作成功可以作為一個(gè)撬板來撬動(dòng)政治體制改革的全面深化，因?yàn)樗^政治并不是一些抽象的東西，而是由一系列組織制度構(gòu)成的，從對(duì)政府限權(quán)開始，我們是可以逐漸建立起一個(gè)開放性的公共政治的。

法治政府和司法體制的配套

目前我國(guó)的法治體制并非一個(gè)完善的法治狀況，還有諸多問題需要改革，現(xiàn)行的法治制度尚難以支撐起一個(gè)法治政府的政府政體論意義上的構(gòu)建。因此，雖然執(zhí)政黨多次申言法治，但解決還是需要漸進(jìn)的一個(gè)一個(gè)的進(jìn)行。筆者認(rèn)為，中國(guó)當(dāng)前的行政制度和司法制度的改革最好能夠平行互動(dòng)地開展，相互配合，相互促進(jìn)。

中國(guó)的司法制度改革可以從縱橫兩個(gè)方面來看。首先，從縱向的司法制度來看，筆者覺得我國(guó)的法院分層體制是有一定問題的。政府改革中常常談到中央與地方的關(guān)系，在國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中也體現(xiàn)的是宏觀上的“科學(xué)權(quán)威高效”的調(diào)控體系，和具體行政職能上的分權(quán)和放權(quán)。對(duì)應(yīng)這個(gè)改革精神，在中國(guó)的司法制度上是否有必要采取一定的改革步驟與之配套?例如，現(xiàn)行的司法體制是中央最高人民法院，然后是各省高院，一路下來，直到基層法院，中國(guó)司法體制是與中央地方的行政體制環(huán)環(huán)相配的，而且人事、財(cái)政等也與行政體制密切相關(guān)，這樣如何能夠保障“法治政府”的落實(shí)呢?是否可以調(diào)整現(xiàn)行的法院體制，建立一種垂直管理的大區(qū)制的中國(guó)司法體制呢?或者說，建立一種復(fù)合型的中央法院垂直管理的大區(qū)制法院與各級(jí)地方法院并行的雙層法院體制呢?在思考推進(jìn)行政體制上的中央與地方關(guān)系問題的時(shí)候，也應(yīng)把落實(shí)“法治政府”的中國(guó)司法制度的改革提到議事日程上。

從橫向方面來說，政府行政的法治化訴求已經(jīng)十分強(qiáng)烈。中央政府多次強(qiáng)調(diào)“依法行政”，“遵守憲法和法律是政府工作的根本原則”，并要積極建立“問責(zé)制”，“切實(shí)做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法要追究”，“加強(qiáng)和改進(jìn)政府立法工作。健全行政執(zhí)法體制和程序。完善行政復(fù)議、行政賠償和行政補(bǔ)償制度”。顯然，這一切政府體制的改革迫切需要完善我國(guó)的司法制度，需要建立一個(gè)中立、獨(dú)立的司法體系。目前我國(guó)各級(jí)法院的司法體制是有諸多問題的，司法管轄權(quán)、法官審判權(quán)以及人事、財(cái)政等方面都很難達(dá)到推進(jìn)法治政府的要求。

筆者認(rèn)為，正像建立一個(gè)公共政府一樣建立一個(gè)獨(dú)立法院，與執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)并不矛盾。因?yàn)椋覀兊膽椃ㄒ呀?jīng)寫明了共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，中國(guó)的各種法律都是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下通過人民代表大會(huì)制定的，在憲法和法律中已經(jīng)集中體現(xiàn)了黨的意志和人民的意志，而且中國(guó)的法治制度也是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下構(gòu)建的。正像政體論意義上的政府要實(shí)行黨政分開一樣，因此，獨(dú)立不偏地司法，就是貫徹黨的領(lǐng)導(dǎo)，就是實(shí)現(xiàn)人民對(duì)于公平正義的訴求。從這個(gè)意義說，中國(guó)司法制度改革的獨(dú)立司法，與西方三權(quán)分立的司法獨(dú)立根本不是一回事。

當(dāng)然，這里的黨，是指黨的集體意志，不是指黨的領(lǐng)導(dǎo)人，或一般黨員。把黨的意志轉(zhuǎn)化為法律，政府嚴(yán)格執(zhí)行法律，這里頭政府和黨的關(guān)系就比較好處了，各級(jí)黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和黨員個(gè)人與政府、司法機(jī)構(gòu)的關(guān)系應(yīng)該是干凈的，沒有任何關(guān)系，因?yàn)辄h的意志已經(jīng)轉(zhuǎn)化為法律了。如果這樣來理解中國(guó)的法治化問題，對(duì)于政府行政體制的改革，對(duì)于黨政關(guān)系，對(duì)于司法制度的改革，都是有益的，富有建設(shè)性的。既然執(zhí)政黨有信心和能力改革政府行政，也同樣有信心和能力改革司法，關(guān)鍵是需要尋找漸進(jìn)穩(wěn)妥的路徑，一步一步推進(jìn)。在這個(gè)問題上，盎格魯·撒克遜人的法治經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒。

(作者為北京航空航天大學(xué)法學(xué)院教授)