劉洋碩　李書龍

省管縣的改革面臨的主要阻礙，就是地級市是否放權(quán)的問題。中國實施市管縣已經(jīng)有20多年的歷史，由此形成的利益權(quán)力集團(tuán)，是這一改革的阻礙。比如以前縣的財政收入被市里截流，現(xiàn)在直接交到省里，市的財政收入減少。另外，很多配套性的制度也還沒有制定，所以下放到縣的各項權(quán)力還難以落實

“省管縣”的改革試驗再次被推向前臺——2008年7月8日，海南省委會議通過一項決議，177項行政管理權(quán)被下放到該省各個市、縣。

“海南模式絕非一個萬能的樣板，”有學(xué)者認(rèn)為，“但海南的改制也代表了中國行政體制改革的一個方向?！?/p>

“海南方向”與“浙江經(jīng)驗”

顧名思義，“省管縣”體制是將縣里的人事、財政、計劃、項目審批等方面由省里直接管理，最終實現(xiàn)省市縣的行政管理關(guān)系由“省—地級市—縣”三級體制到“省—市、縣”二級體制的轉(zhuǎn)變。

有關(guān)專家認(rèn)為：實行省管縣的管理模式有助于理順政府管理體制，解決“政令不出中南?！钡谋撞?，而對縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也有推動作用。1992年以來，包括湖北、浙江、廣東、河南、遼寧在內(nèi)的許多省都在進(jìn)行省管縣的改革探索。

與其他省不同，海南的改制有其得天獨厚的條件——省域面積小、縣級區(qū)域少。這個省的面積，在全國34個省級行政區(qū)域中排行第29位；而在1988年建省之初便實行了市、縣平級的管理體制。全省2個地級市、6個縣級市、4個縣、6個民族自治縣都由省里直接管理，彼此間沒有從屬關(guān)系。這不僅實現(xiàn)了財政層面上的省管縣，更是實現(xiàn)了行政層面的省管縣。

“我們此次的改革，是將更多的自主權(quán)下放給縣市?！焙Ｄ鲜∥貢L許俊接受《中國新聞周刊》采訪時說。海南省第一批向市縣下放的177項權(quán)力中，民辦初中、小學(xué)和幼兒園的審批下放市、縣、自治縣教育行政主管部門；城市自來水價格管理由市、縣、自治縣人民政府報省價格主管部門備案；投資額在1億元以下項目由市、縣、自治縣發(fā)展與改革部門實施備案等。

這與浙江的改革明顯不同——在那個GDP排行在全國前5名的省份，改革主要推動力是發(fā)達(dá)的民營經(jīng)濟(jì)。

“財政體制上實行省管縣，擴(kuò)大縣級政府經(jīng)濟(jì)管理的權(quán)限”。這一直是浙江改革中很重要的經(jīng)驗。雖然在社會管理和公共服務(wù)等方面，浙江還不是完全的省管縣，但浙江改革模式依然可以成為了多數(shù)地區(qū)推行省管縣改革參考的樣本。

1982年，為更好地集中市場要素建設(shè)中心城市，以農(nóng)促工，中央決定全面推行“市領(lǐng)導(dǎo)縣”的行政管理體制。大多數(shù)省開始實行“市管縣”體制，浙江也開始“撤地建市”。但與其他省不同的是，浙江一直保留著原有“省管縣”的財政體制。

1992年至2002年的十年間，浙江省先后三次出臺政策，擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣的財政、經(jīng)濟(jì)管理和社會事務(wù)管理范圍。尤其在2002年的擴(kuò)權(quán)改革中，浙江省將313項審批權(quán)直接下放給紹興、溫嶺等20個縣(市、區(qū))。

作為中國陸域面積偏小的省份之一，浙江多年來占據(jù)著全國“百強(qiáng)縣”近1/3的席位。農(nóng)民人均純收入連續(xù)23年位居各省區(qū)之首?？h域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對浙江省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶動作用顯而易見。然而，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，前三輪的擴(kuò)權(quán)已不能滿足經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣快速發(fā)展的需要。

“目前浙江省實現(xiàn)了財政省管縣，但是只有部分社會管理權(quán)直接下放到縣?！?浙江省長興縣縣長章根明說：“長興縣主要是民營經(jīng)濟(jì)，很多企業(yè)的項目審批在市里不能完全解決。我們期望能夠?qū)?quán)力直接放下來，這樣對發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)更加有利?！?/p>

2006年，浙江省開始了第四輪強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)改革試驗，在此次試驗中義烏市成為了唯一的試點。改革后原先屬于金華市的131項管理權(quán)限、472項省級部門的經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限以不同形式下放義烏市。一時間，義烏被媒體喻為“全國權(quán)力最大縣”。 至2007年底，義烏的這603項擴(kuò)權(quán)事項已全部完成權(quán)限移交，其中有572項事項和權(quán)限已得到落實。省管縣體制的“浙江模式”逐漸呈現(xiàn)。

一場權(quán)力與利益的博弈

2004年6月13日，在河北省召開的全國財政科研系統(tǒng)“完善省以下財政體制改革研討會”上，浙江代表曾表示：雖然省管縣體制得到堅持，但曾出現(xiàn)過多次相關(guān)爭論、甚至矛盾“斗爭”。體制能最終表現(xiàn)為“長期穩(wěn)定”，其實并不容易。

當(dāng)初推行“市管縣”的初衷之一，是利用中心城市的優(yōu)勢地位拉動所轄縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而帶動縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距。

“這是把雙刃劍?！敝袊鐣茖W(xué)院財貿(mào)所副研究員張斌接受《中國新聞周刊》采訪時表示，地級市集中全市和下轄各縣的整個區(qū)域力量來建設(shè)中心城市，以鄉(xiāng)補城，以農(nóng)補工，而非將錢著重于鄉(xiāng)和縣的建設(shè)。這會造成縣、鄉(xiāng)兩級財政困難，工作資源不足。

“省直管縣是一種利益的重新調(diào)整，權(quán)力的重新分配?！睆埍笳f。實行省管縣在擴(kuò)大縣級經(jīng)濟(jì)實力的同時，也會給中心城市的擴(kuò)張造成負(fù)面影響。于是吞縣變區(qū)，控權(quán)不放成為了某些地級市應(yīng)對的辦法。

湖北嘗試“省管縣”改革后，部分地級市開始想方設(shè)法將自己所轄的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣“吃掉”，變?yōu)橐粋€區(qū)。比如，黃石“吃掉”下陸，咸寧“吃掉”了咸安。

《湖北日報》公布的一項湖北省漢川市有關(guān)部門的調(diào)查顯示：2004年，在漢川市239項“擴(kuò)權(quán)”事項中，落實較好的有87項，僅占36%。

“省管縣的改革面臨的主要阻礙，就是地級市是否放權(quán)的問題?！眹倚姓W(xué)院的汪玉凱教授說：“中國實施市管縣已經(jīng)有20多年的歷史，由此形成的利益權(quán)力集團(tuán)，將是改革的一大阻礙。省管縣，將地級市架空，就涉及到利益重新分配的問題。比如以前縣的財政收入被市里截留，現(xiàn)在直接交到省里，市的財政收入減少。另外，很多配套性的制度也沒有制定，所以下放到縣的各項權(quán)力難以落實，省管縣改革缺乏制度保障?！?/p>

“而權(quán)力下放，讓省級部門失去一些權(quán)力，有的部門當(dāng)然不情愿?！焙Ｄ鲜∈∥貢L許俊坦陳改革一定會遇到阻力。

上級市不肯放權(quán)，縣級市也無可奈何?！斑@個問題太敏感，不好談?！焙幽鲜∴囍菔惺形瘯泟⒊饘Α吨袊侣勚芸繁硎?。

2004年，河南省開始了“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”的嘗試。地級市南陽市下的鄧州市被列為該省首批5個經(jīng)濟(jì)單列試點縣(市)之一，從而實現(xiàn)了財政層面的省直管。2006年3月，河南省省長李成玉在該省縣域經(jīng)濟(jì)工作會上提出：進(jìn)一步擴(kuò)大鄧州等5個擴(kuò)權(quán)縣(市)的社會管理權(quán)限，鄧州可以享受與地級市相同的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限和社會管理權(quán)限。

兩年后，鄧州市生產(chǎn)總值完成166億元，同比增長11% ；地方財政一般預(yù)算收入完成3.3億元，同比增長28.6%。

然而行政區(qū)域的劃分，讓鄧州市仍在南陽市的管轄之下?！耙环矫嬉獞?yīng)酬省里，一方面還要應(yīng)酬南陽市?！编囍菔形麄鞑恳晃徊辉竿嘎缎彰墓賳T說。劉朝瑞也坦言：“如果改革繼續(xù)推進(jìn)，將縣級市與地級市并列，鄧州的發(fā)展將更好?！?/p>

“省管縣”改革引發(fā)的憂慮

對中國絕大多數(shù)省份而言，由于管轄范圍較大，一個省內(nèi)部同樣存在著區(qū)域發(fā)展不均衡問題。財政收入如何能夠有效地調(diào)節(jié)不同地區(qū)的貧富差距，是改革面臨的問題之一。在市管縣時代，各縣的財政收入上繳到中心城市。對于貧困縣，中心城市能夠通過財政支付轉(zhuǎn)移的方式對貧困縣進(jìn)行扶持?！暗丶壥凶龅竭@一點很方便，由省來做就比較復(fù)雜。”汪玉凱教授說。

海南全省陸域面積3.54萬平方公里，浙江全省陸域面積10.18萬平方公里。省小縣少，被許多學(xué)者認(rèn)為是海南與浙江的省管縣體制施行的先天優(yōu)勢。2004年，全國財政科研系統(tǒng)“完善省以下財政體制改革研討會”上，浙江代表在介紹改革經(jīng)驗時指出：浙江的成功，與其特殊的地理環(huán)境有關(guān)。浙江省從省會杭州到各市、縣(市)的距離較其他省、自治區(qū)為近，省級政府的行政權(quán)力作用范圍相對較大。

反觀那些管轄區(qū)域較大的省份，由一個中心城市管理周邊的縣，很容易動用社會權(quán)力對周邊地區(qū)的社會矛盾進(jìn)行治理。而由省管縣，基層發(fā)生問題，省里如何及時地進(jìn)行處理，是待解決的問題。

“在市管縣體制下，有市這一級，縣領(lǐng)導(dǎo)開會往較近的市里跑，路程不會太遠(yuǎn)；而在省管縣體制下，縣領(lǐng)導(dǎo)開會跑省會，行政管理費用將大大增加。管理半徑大，管理下屬單位的數(shù)量眾多，行政成本反比改革之前增大了。”張斌說。他提出的應(yīng)對方式是，行政管理上面臨的問題可以運用電子政務(wù)管理、信息化辦公、將社會事務(wù)扁平化的方式解決。但更重要的是促進(jìn)各級政府職能的轉(zhuǎn)變。

“但是現(xiàn)在還沒有一個很成熟的大省‘省管縣的管理模式?！边@位學(xué)者表示。

“省大縣多”，對于擁有上百個縣級單位的大省來說，省直管縣背后所面臨的權(quán)力監(jiān)督與限制問題同樣是改革需要考慮的難題。行政層級減少，下屬單位增加，省級部門的監(jiān)督難免“顧此失彼”“鞭長莫及”。

有報道稱：縣委書記崗位目前已成為腐敗案件的多發(fā)崗位。近年來，在安徽僅以阜陽為中心的皖北地區(qū)，就先后有18名現(xiàn)任和原任縣委書記因腐敗被查處。根本原因在于縣委書記權(quán)力過大但監(jiān)督缺失，“上級監(jiān)督太遠(yuǎn)、同級監(jiān)督太弱、下級監(jiān)督太難”?！?/p>