劉洋碩　李書(shū)龍

省管縣的改革面臨的主要阻礙，就是地級(jí)市是否放權(quán)的問(wèn)題。中國(guó)實(shí)施市管縣已經(jīng)有20多年的歷史，由此形成的利益權(quán)力集團(tuán)，是這一改革的阻礙。比如以前縣的財(cái)政收入被市里截流，現(xiàn)在直接交到省里，市的財(cái)政收入減少。另外，很多配套性的制度也還沒(méi)有制定，所以下放到縣的各項(xiàng)權(quán)力還難以落實(shí)

“省管縣”的改革試驗(yàn)再次被推向前臺(tái)——2008年7月8日，海南省委會(huì)議通過(guò)一項(xiàng)決議，177項(xiàng)行政管理權(quán)被下放到該省各個(gè)市、縣。

“海南模式絕非一個(gè)萬(wàn)能的樣板，”有學(xué)者認(rèn)為，“但海南的改制也代表了中國(guó)行政體制改革的一個(gè)方向。”

“海南方向”與“浙江經(jīng)驗(yàn)”

顧名思義，“省管縣”體制是將縣里的人事、財(cái)政、計(jì)劃、項(xiàng)目審批等方面由省里直接管理，最終實(shí)現(xiàn)省市縣的行政管理關(guān)系由“省—地級(jí)市—縣”三級(jí)體制到“省—市、縣”二級(jí)體制的轉(zhuǎn)變。

有關(guān)專(zhuān)家認(rèn)為：實(shí)行省管縣的管理模式有助于理順政府管理體制，解決“政令不出中南?！钡谋撞。鴮?duì)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也有推動(dòng)作用。1992年以來(lái)，包括湖北、浙江、廣東、河南、遼寧在內(nèi)的許多省都在進(jìn)行省管縣的改革探索。

與其他省不同，海南的改制有其得天獨(dú)厚的條件——省域面積小、縣級(jí)區(qū)域少。這個(gè)省的面積，在全國(guó)34個(gè)省級(jí)行政區(qū)域中排行第29位；而在1988年建省之初便實(shí)行了市、縣平級(jí)的管理體制。全省2個(gè)地級(jí)市、6個(gè)縣級(jí)市、4個(gè)縣、6個(gè)民族自治縣都由省里直接管理，彼此間沒(méi)有從屬關(guān)系。這不僅實(shí)現(xiàn)了財(cái)政層面上的省管縣，更是實(shí)現(xiàn)了行政層面的省管縣。

“我們此次的改革，是將更多的自主權(quán)下放給縣市。”海南省委秘書(shū)長(zhǎng)許俊接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)說(shuō)。海南省第一批向市縣下放的177項(xiàng)權(quán)力中，民辦初中、小學(xué)和幼兒園的審批下放市、縣、自治縣教育行政主管部門(mén)；城市自來(lái)水價(jià)格管理由市、縣、自治縣人民政府報(bào)省價(jià)格主管部門(mén)備案；投資額在1億元以下項(xiàng)目由市、縣、自治縣發(fā)展與改革部門(mén)實(shí)施備案等。

這與浙江的改革明顯不同——在那個(gè)GDP排行在全國(guó)前5名的省份，改革主要推動(dòng)力是發(fā)達(dá)的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)。

“財(cái)政體制上實(shí)行省管縣，擴(kuò)大縣級(jí)政府經(jīng)濟(jì)管理的權(quán)限”。這一直是浙江改革中很重要的經(jīng)驗(yàn)。雖然在社會(huì)管理和公共服務(wù)等方面，浙江還不是完全的省管縣，但浙江改革模式依然可以成為了多數(shù)地區(qū)推行省管縣改革參考的樣本。

1982年，為更好地集中市場(chǎng)要素建設(shè)中心城市，以農(nóng)促工，中央決定全面推行“市領(lǐng)導(dǎo)縣”的行政管理體制。大多數(shù)省開(kāi)始實(shí)行“市管縣”體制，浙江也開(kāi)始“撤地建市”。但與其他省不同的是，浙江一直保留著原有“省管縣”的財(cái)政體制。

1992年至2002年的十年間，浙江省先后三次出臺(tái)政策，擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣的財(cái)政、經(jīng)濟(jì)管理和社會(huì)事務(wù)管理范圍。尤其在2002年的擴(kuò)權(quán)改革中，浙江省將313項(xiàng)審批權(quán)直接下放給紹興、溫嶺等20個(gè)縣(市、區(qū))。

作為中國(guó)陸域面積偏小的省份之一，浙江多年來(lái)占據(jù)著全國(guó)“百?gòu)?qiáng)縣”近1/3的席位。農(nóng)民人均純收入連續(xù)23年位居各省區(qū)之首。縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)浙江省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶動(dòng)作用顯而易見(jiàn)。然而，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，前三輪的擴(kuò)權(quán)已不能滿足經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣快速發(fā)展的需要。

“目前浙江省實(shí)現(xiàn)了財(cái)政省管縣，但是只有部分社會(huì)管理權(quán)直接下放到縣?！?浙江省長(zhǎng)興縣縣長(zhǎng)章根明說(shuō)：“長(zhǎng)興縣主要是民營(yíng)經(jīng)濟(jì)，很多企業(yè)的項(xiàng)目審批在市里不能完全解決。我們期望能夠?qū)?quán)力直接放下來(lái)，這樣對(duì)發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)更加有利?！?/p>

2006年，浙江省開(kāi)始了第四輪強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)改革試驗(yàn)，在此次試驗(yàn)中義烏市成為了唯一的試點(diǎn)。改革后原先屬于金華市的131項(xiàng)管理權(quán)限、472項(xiàng)省級(jí)部門(mén)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限以不同形式下放義烏市。一時(shí)間，義烏被媒體喻為“全國(guó)權(quán)力最大縣”。 至2007年底，義烏的這603項(xiàng)擴(kuò)權(quán)事項(xiàng)已全部完成權(quán)限移交，其中有572項(xiàng)事項(xiàng)和權(quán)限已得到落實(shí)。省管縣體制的“浙江模式”逐漸呈現(xiàn)。

一場(chǎng)權(quán)力與利益的博弈

2004年6月13日，在河北省召開(kāi)的全國(guó)財(cái)政科研系統(tǒng)“完善省以下財(cái)政體制改革研討會(huì)”上，浙江代表曾表示：雖然省管縣體制得到堅(jiān)持，但曾出現(xiàn)過(guò)多次相關(guān)爭(zhēng)論、甚至矛盾“斗爭(zhēng)”。體制能最終表現(xiàn)為“長(zhǎng)期穩(wěn)定”，其實(shí)并不容易。

當(dāng)初推行“市管縣”的初衷之一，是利用中心城市的優(yōu)勢(shì)地位拉動(dòng)所轄縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而帶動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距。

“這是把雙刃劍?！敝袊?guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)貿(mào)所副研究員張斌接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)表示，地級(jí)市集中全市和下轄各縣的整個(gè)區(qū)域力量來(lái)建設(shè)中心城市，以鄉(xiāng)補(bǔ)城，以農(nóng)補(bǔ)工，而非將錢(qián)著重于鄉(xiāng)和縣的建設(shè)。這會(huì)造成縣、鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政困難，工作資源不足。

“省直管縣是一種利益的重新調(diào)整，權(quán)力的重新分配?！睆埍笳f(shuō)。實(shí)行省管縣在擴(kuò)大縣級(jí)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的同時(shí)，也會(huì)給中心城市的擴(kuò)張?jiān)斐韶?fù)面影響。于是吞縣變區(qū)，控權(quán)不放成為了某些地級(jí)市應(yīng)對(duì)的辦法。

湖北嘗試“省管縣”改革后，部分地級(jí)市開(kāi)始想方設(shè)法將自己所轄的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣“吃掉”，變?yōu)橐粋€(gè)區(qū)。比如，黃石“吃掉”下陸，咸寧“吃掉”了咸安。

《湖北日?qǐng)?bào)》公布的一項(xiàng)湖北省漢川市有關(guān)部門(mén)的調(diào)查顯示：2004年，在漢川市239項(xiàng)“擴(kuò)權(quán)”事項(xiàng)中，落實(shí)較好的有87項(xiàng)，僅占36%。

“省管縣的改革面臨的主要阻礙，就是地級(jí)市是否放權(quán)的問(wèn)題?！眹?guó)家行政學(xué)院的汪玉凱教授說(shuō)：“中國(guó)實(shí)施市管縣已經(jīng)有20多年的歷史，由此形成的利益權(quán)力集團(tuán)，將是改革的一大阻礙。省管縣，將地級(jí)市架空，就涉及到利益重新分配的問(wèn)題。比如以前縣的財(cái)政收入被市里截留，現(xiàn)在直接交到省里，市的財(cái)政收入減少。另外，很多配套性的制度也沒(méi)有制定，所以下放到縣的各項(xiàng)權(quán)力難以落實(shí)，省管縣改革缺乏制度保障?！?/p>

“而權(quán)力下放，讓省級(jí)部門(mén)失去一些權(quán)力，有的部門(mén)當(dāng)然不情愿?！焙Ｄ鲜∈∥貢?shū)長(zhǎng)許俊坦陳改革一定會(huì)遇到阻力。

上級(jí)市不肯放權(quán)，縣級(jí)市也無(wú)可奈何?！斑@個(gè)問(wèn)題太敏感，不好談?！焙幽鲜∴囍菔惺形瘯?shū)記劉朝瑞對(duì)《中國(guó)新聞周刊》表示。

2004年，河南省開(kāi)始了“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”的嘗試。地級(jí)市南陽(yáng)市下的鄧州市被列為該省首批5個(gè)經(jīng)濟(jì)單列試點(diǎn)縣(市)之一，從而實(shí)現(xiàn)了財(cái)政層面的省直管。2006年3月，河南省省長(zhǎng)李成玉在該省縣域經(jīng)濟(jì)工作會(huì)上提出：進(jìn)一步擴(kuò)大鄧州等5個(gè)擴(kuò)權(quán)縣(市)的社會(huì)管理權(quán)限，鄧州可以享受與地級(jí)市相同的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限和社會(huì)管理權(quán)限。

兩年后，鄧州市生產(chǎn)總值完成166億元，同比增長(zhǎng)11% ；地方財(cái)政一般預(yù)算收入完成3.3億元，同比增長(zhǎng)28.6%。

然而行政區(qū)域的劃分，讓鄧州市仍在南陽(yáng)市的管轄之下?！耙环矫嬉獞?yīng)酬省里，一方面還要應(yīng)酬南陽(yáng)市?！编囍菔形麄鞑恳晃徊辉竿嘎缎彰墓賳T說(shuō)。劉朝瑞也坦言：“如果改革繼續(xù)推進(jìn)，將縣級(jí)市與地級(jí)市并列，鄧州的發(fā)展將更好?！?/p>

“省管縣”改革引發(fā)的憂慮

對(duì)中國(guó)絕大多數(shù)省份而言，由于管轄范圍較大，一個(gè)省內(nèi)部同樣存在著區(qū)域發(fā)展不均衡問(wèn)題。財(cái)政收入如何能夠有效地調(diào)節(jié)不同地區(qū)的貧富差距，是改革面臨的問(wèn)題之一。在市管縣時(shí)代，各縣的財(cái)政收入上繳到中心城市。對(duì)于貧困縣，中心城市能夠通過(guò)財(cái)政支付轉(zhuǎn)移的方式對(duì)貧困縣進(jìn)行扶持。“地級(jí)市做到這一點(diǎn)很方便，由省來(lái)做就比較復(fù)雜?！蓖粲駝P教授說(shuō)。

海南全省陸域面積3.54萬(wàn)平方公里，浙江全省陸域面積10.18萬(wàn)平方公里。省小縣少，被許多學(xué)者認(rèn)為是海南與浙江的省管縣體制施行的先天優(yōu)勢(shì)。2004年，全國(guó)財(cái)政科研系統(tǒng)“完善省以下財(cái)政體制改革研討會(huì)”上，浙江代表在介紹改革經(jīng)驗(yàn)時(shí)指出：浙江的成功，與其特殊的地理環(huán)境有關(guān)。浙江省從省會(huì)杭州到各市、縣(市)的距離較其他省、自治區(qū)為近，省級(jí)政府的行政權(quán)力作用范圍相對(duì)較大。

反觀那些管轄區(qū)域較大的省份，由一個(gè)中心城市管理周邊的縣，很容易動(dòng)用社會(huì)權(quán)力對(duì)周邊地區(qū)的社會(huì)矛盾進(jìn)行治理。而由省管縣，基層發(fā)生問(wèn)題，省里如何及時(shí)地進(jìn)行處理，是待解決的問(wèn)題。

“在市管縣體制下，有市這一級(jí)，縣領(lǐng)導(dǎo)開(kāi)會(huì)往較近的市里跑，路程不會(huì)太遠(yuǎn)；而在省管縣體制下，縣領(lǐng)導(dǎo)開(kāi)會(huì)跑省會(huì)，行政管理費(fèi)用將大大增加。管理半徑大，管理下屬單位的數(shù)量眾多，行政成本反比改革之前增大了?！睆埍笳f(shuō)。他提出的應(yīng)對(duì)方式是，行政管理上面臨的問(wèn)題可以運(yùn)用電子政務(wù)管理、信息化辦公、將社會(huì)事務(wù)扁平化的方式解決。但更重要的是促進(jìn)各級(jí)政府職能的轉(zhuǎn)變。

“但是現(xiàn)在還沒(méi)有一個(gè)很成熟的大省‘省管縣的管理模式?！边@位學(xué)者表示。

“省大縣多”，對(duì)于擁有上百個(gè)縣級(jí)單位的大省來(lái)說(shuō)，省直管縣背后所面臨的權(quán)力監(jiān)督與限制問(wèn)題同樣是改革需要考慮的難題。行政層級(jí)減少，下屬單位增加，省級(jí)部門(mén)的監(jiān)督難免“顧此失彼”“鞭長(zhǎng)莫及”。

有報(bào)道稱(chēng)：縣委書(shū)記崗位目前已成為腐敗案件的多發(fā)崗位。近年來(lái)，在安徽僅以阜陽(yáng)為中心的皖北地區(qū)，就先后有18名現(xiàn)任和原任縣委書(shū)記因腐敗被查處。根本原因在于縣委書(shū)記權(quán)力過(guò)大但監(jiān)督缺失，“上級(jí)監(jiān)督太遠(yuǎn)、同級(jí)監(jiān)督太弱、下級(jí)監(jiān)督太難”。★