郭巍青

行政問責(zé)制度不能僅僅只是行政部門內(nèi)部上級(jí)管制下級(jí)的手段，它必須回應(yīng)公眾的期待和要求，必須有利于提高政府在公眾的公信力，建立責(zé)任政府的良好形象。

另一種“超速”

今年4月28日凌晨4時(shí)多，由北京開往青島的T195次列車行駛至山東淄博境內(nèi)的一處彎道時(shí)，因?yàn)閲?yán)重超速而脫軌，與對(duì)面方向正常運(yùn)行的煙臺(tái)至徐州5034次列車相撞。火車相撞導(dǎo)致70名旅客死亡，416人受傷，釀成近10年來最嚴(yán)重的鐵路事故。事后的調(diào)查表明，濟(jì)南鐵路局對(duì)施工文件和調(diào)度命令管理混亂，相關(guān)環(huán)節(jié)上也有一系列疏忽。結(jié)果，在本應(yīng)限速每小時(shí)80公里的路段，T195次列車的實(shí)際時(shí)速居然達(dá)到了每小時(shí)131公里。這次事故不是天災(zāi)，而是人禍。

既是人禍，便有責(zé)任歸咎問題?！?·28火車相撞事故”源于列車超速，它的后果震驚世人。與此同時(shí)，“4·28事故”在另外一個(gè)意義上，因?yàn)榱硗庖环N“超速”而引起廣泛關(guān)注?；疖囅嘧舶l(fā)生于凌晨4點(diǎn)多，僅僅4小時(shí)之后，也就是早上8點(diǎn)多，鐵道部就宣布免去濟(jì)南鐵路局局長(zhǎng)的職務(wù)。在官員的行政問責(zé)方面，這個(gè)速度是創(chuàng)了記錄的。

但是這種創(chuàng)記錄的速度所帶來的社會(huì)效果卻有點(diǎn)復(fù)雜。一方面，人們相信存在一個(gè)行政問責(zé)制度，相信它的確在運(yùn)行并在起作用。另一方面，人們仿佛更不相信這個(gè)制度了。從后一個(gè)方面來說，質(zhì)疑集中在兩點(diǎn)。第一，超高速的官員撤職，是有規(guī)則的嗎?在一次座談會(huì)上有專家尖銳地說，迅速撤掉某些官員，固然對(duì)安撫公眾情緒有作用，但是很難說是不是有“推脫責(zé)任”之嫌。第二，如此規(guī)模的人禍悲劇，責(zé)任追究應(yīng)該到哪一級(jí)官員，這是有規(guī)則的嗎?在網(wǎng)絡(luò)論壇、QQ群、個(gè)人博客乃至NSN的簽名檔上，大量的言論要求追究鐵道部的責(zé)任。

必須要提到的是，3月25日，國(guó)務(wù)院總理溫家寶主持召開新一屆政府第一次廉政工作會(huì)議，并且指出，今年將加快實(shí)行以行政首長(zhǎng)為重點(diǎn)的行政問責(zé)和績(jī)效管理制度。要把行政不作為、亂作為和嚴(yán)重?fù)p害群眾利益等行為作為問責(zé)重點(diǎn)。對(duì)給國(guó)家利益、公共利益和公民合法權(quán)益造成嚴(yán)重?fù)p害的，要依法嚴(yán)肅追究責(zé)任。這段話被各大媒體廣泛報(bào)道，重點(diǎn)標(biāo)出，表明政府要把行政問責(zé)作為最重要的制度建設(shè)任務(wù)之一，也表明輿論聚焦集中，公眾拭目以待。

不過相隔一個(gè)月，幾乎是總理話音未落，就發(fā)生了列車相撞的特大事故。不幸的T195次列車超速一撞，首先撞破了鐵路安全生產(chǎn)方面的驚人內(nèi)幕?？此平鋫渖瓏?yán)的各個(gè)安全關(guān)卡，其實(shí)際效果竟然相當(dāng)于全線無人值守。如此一來，這一撞，也在行政問責(zé)方面撞出一連串的制度軟肋、法制瓶頸以及社會(huì)困惑。“4·28事故”注定成為考驗(yàn)政府決心、能力與公信力的試金石。而不能不承認(rèn)的是，圍繞著行政問責(zé)，我們實(shí)在有太多的制度尷尬與制度困境。

法律困境

仔細(xì)回顧一下不難發(fā)現(xiàn)，因重大責(zé)任事故而追究高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，在此之前已經(jīng)有多起。

1980年“渤海二號(hào)”鉆井船沉船事故，死亡72人，石油部長(zhǎng)宋振明被解職，國(guó)務(wù)院主管石油事務(wù)的副總理康世恩記大過處分；1987年大興安嶺火災(zāi)，林業(yè)部長(zhǎng)楊鐘、副部長(zhǎng)董志勇被撤職；1988年T80旅客列車(昆明－上海)顛覆，88人死亡，鐵道部長(zhǎng)丁關(guān)根引咎辭職；2003年“非典”期間，因應(yīng)對(duì)“非典”不力，當(dāng)時(shí)的衛(wèi)生部部長(zhǎng)張文康和北京市市長(zhǎng)孟學(xué)農(nóng)兩名省部級(jí)高官被解職，另有上千名官員被查處。

“非典”危機(jī)之后的2003年12月，中石油川東油田井噴事故，243人死亡，中石油集團(tuán)黨組書記兼總經(jīng)理馬富才(部級(jí)官員)引咎辭職；2005年松花江污染事件，環(huán)?？偩志珠L(zhǎng)解振華引咎辭職。

在很多人眼里，2003年成為高官因責(zé)任追究而下臺(tái)的分水嶺，更多的是因?yàn)閮蓚€(gè)標(biāo)志。第一個(gè)標(biāo)志是，“非典”危機(jī)之后，責(zé)任政府、問責(zé)制等等概念從學(xué)術(shù)語(yǔ)言轉(zhuǎn)化成為官方語(yǔ)言和公共語(yǔ)言，越來越頻繁地出現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)人的講話和政府文件中。這種語(yǔ)言的轉(zhuǎn)換代表著一個(gè)根本觀念的轉(zhuǎn)換。過去的習(xí)慣講法是“首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”，意思是一把手擁有拍板的權(quán)力。但是問責(zé)制卻意味著，要對(duì)權(quán)力的使用者建立責(zé)任追究制度。第二個(gè)標(biāo)志是，也是從2003年以來，建立行政問責(zé)制度成為整個(gè)制度建設(shè)一項(xiàng)重要內(nèi)容。2003年8月《長(zhǎng)沙市人民政府行政問責(zé)制暫行辦法》出臺(tái)，被看作是國(guó)內(nèi)首個(gè)地方政府的行政問責(zé)辦法。此后，天津、重慶、海南等多個(gè)省市，也陸續(xù)出臺(tái)了關(guān)于行政問責(zé)制度的相關(guān)規(guī)定。加上一些中央部門的，共有97件。此外，2006年1月1日生效的公務(wù)員法，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部引咎辭職制度做出了法律規(guī)定，成為行政問責(zé)制度最重要的一部法律。

行政問責(zé)走向法制化和規(guī)范化，當(dāng)然是令人鼓舞的進(jìn)步。然而問題也在于，行政問責(zé)制度的法律基礎(chǔ)和規(guī)范基礎(chǔ)依然嚴(yán)重不足。各地出臺(tái)的有關(guān)行政問責(zé)的法規(guī)，有些地方可能規(guī)定得很細(xì)致，例如工作時(shí)間上網(wǎng)聊天，擅自離開崗位等等，可以給與處罰；以此作為治理“庸官”和“懶官”的根據(jù)。但是總的來說，究竟什么職位與什么責(zé)任相關(guān)，什么權(quán)力與什么責(zé)任掛鉤，還是缺乏明確的規(guī)定。越是涉及高級(jí)官員的，越是這樣。

舉例來說，死亡30人的，屬于特大事故。膠濟(jì)線列車相撞死亡70人，當(dāng)然就是極為嚴(yán)重的事故了。出了這樣的事故，負(fù)責(zé)任的應(yīng)該是鐵路局長(zhǎng)，還是更高層級(jí)的鐵道部領(lǐng)導(dǎo)?多位法律專家已經(jīng)指出，在這樣的問題上，完全沒有明確的文本上的規(guī)定。

進(jìn)一步說，官員為事故承擔(dān)責(zé)任的具體形式是什么?我國(guó)憲法和政府組織法里，早就已經(jīng)有追究官員政治責(zé)任的“罷免”制度。而新近實(shí)施的公務(wù)員法則有“責(zé)令辭職”和“引咎辭職”的規(guī)定。這種多樣化的規(guī)定，可以理解為進(jìn)步。但是苛刻地看，也可以理解為無法真的實(shí)行罷免而尋求更為寬松易行的措施。此外，寫檢討、接受批評(píng)算不算問責(zé)?撞車事故發(fā)生后，鐵道部要求全體反思，整頓各項(xiàng)制度，這算不算問責(zé)?所有這些，也都缺乏明文規(guī)定。社會(huì)共識(shí)的困境

按照《牛津簡(jiǎn)明政治學(xué)詞典》里的說法，問責(zé)制是民主制度的一個(gè)構(gòu)成環(huán)節(jié)。在發(fā)達(dá)國(guó)家的問責(zé)制實(shí)踐中，一直有兩種不同意見的爭(zhēng)論。一種是擔(dān)心問責(zé)制度的發(fā)展失之過嚴(yán)，認(rèn)為這會(huì)過于頻繁地?cái)_亂行政部署，從而降低行政效率。另一種相反，擔(dān)心問責(zé)制度的發(fā)展失之過寬，不能有效地實(shí)現(xiàn)對(duì)于權(quán)力的約束?？偟膩碚f，擔(dān)心失之過寬，是大多數(shù)時(shí)候的主流看法。

在我們剛剛發(fā)展起來的問責(zé)制度實(shí)踐中，類似的寬、嚴(yán)之爭(zhēng)同樣存在。與西方發(fā)達(dá)國(guó)家不同的地方可能在于，在我們這里，寬嚴(yán)之爭(zhēng)不是成熟的制度設(shè)計(jì)上的分歧，而是經(jīng)常表現(xiàn)為公眾與政府部門之間的互不信任與情緒對(duì)立。在很多時(shí)候，公眾傾向于認(rèn)為政府部門在責(zé)任追究方面避重就輕，拋出替罪羊，只打蒼蠅不打老虎。而許多政府官員會(huì)以各種方法規(guī)避批評(píng)，并認(rèn)為公眾要求過分。這種狀況表明，問責(zé)制度所遇到的困難，

不僅在于法律的不完善，也在于缺乏社會(huì)共識(shí)。

“華南虎事件”是典型而奇特的例子。網(wǎng)絡(luò)上沸沸揚(yáng)揚(yáng)、鍥而不舍的“打虎戰(zhàn)役”成功揭穿騙局，取得完勝，已經(jīng)成為社會(huì)公論，幾乎沒有異議。唯一的異議來自陜西省政府有關(guān)部門。應(yīng)該有哪個(gè)官員或部門為這樣的事情負(fù)責(zé)嗎?追究處長(zhǎng)?追究廳長(zhǎng)?還是追究更高層的官員?這里不僅沒有法規(guī)可做依憑，更重要的是根本沒有共識(shí)。陜西方面緊閉大門，堅(jiān)守不戰(zhàn)，無限拖延。其背后的邏輯也很清楚：為這樣的事情而處分官員，哪怕只是一個(gè)處長(zhǎng)，是可接受的么?

另外一個(gè)例子還是與鐵道部有關(guān)。今年春節(jié)南方發(fā)生凍災(zāi)導(dǎo)致春運(yùn)嚴(yán)重受阻，危機(jī)消除之后，廣州市政協(xié)副主席在兩會(huì)期間尖銳批評(píng)鐵道部工作混亂，要求追究部領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。而鐵道部發(fā)言人則反唇相譏，質(zhì)疑批評(píng)者危機(jī)期間在哪里，之后鐵道部一位領(lǐng)導(dǎo)還高調(diào)自我評(píng)價(jià)鐵道部的工作可以打90分。有兩個(gè)原因使這個(gè)例子特別值得注意。首先，它清楚表明，在涉及責(zé)任歸屬問題上，當(dāng)事的政府部門與社會(huì)評(píng)價(jià)之間存在很大的差異和對(duì)立。其次，與“非典”期間的衛(wèi)生部和松花江污染事件中的環(huán)?？偩直容^，鐵道部更像是在使用以攻為守的策略，搶占高地，確保不失。如果這是對(duì)行政問責(zé)和官員責(zé)任追究的一種反應(yīng)，那就的確值得深入觀察和分析了。

發(fā)展獨(dú)立的責(zé)任調(diào)查

馬三立講過一個(gè)相聲段子，說是賣早點(diǎn)的小販在貨柜前面裝了一面放大鏡。顧客看見糕點(diǎn)很大就掏錢，拿到手里才知道很小。撇開欺騙動(dòng)機(jī)純粹作為一個(gè)比方，可以說公眾對(duì)問責(zé)的期望比較大，而政府打算做和能夠做的比較小。這與某些政府部門的宣傳和新聞報(bào)道方式有關(guān)，喜歡把意義說得很大，無形中就起了放大鏡的作用。

行政問責(zé)制度不能僅僅只是行政部門內(nèi)部上級(jí)管制下級(jí)的手段，它必須回應(yīng)公眾的期待和要求，必須有利于提高政府在公眾的公信力，建立責(zé)任政府的良好形象。要做到這一點(diǎn)，應(yīng)該盡快地推動(dòng)和發(fā)展具有相對(duì)獨(dú)立性的責(zé)任調(diào)查和績(jī)效評(píng)估。對(duì)于像膠濟(jì)線列車相撞這樣的重大事故，尤其應(yīng)該如此。

怎樣才能有獨(dú)立的調(diào)查?這在方法、程序、組織以及技術(shù)上當(dāng)然需要做很多研究。但是，它絕沒有想象中那么困難。越來越多的官員到國(guó)外去培訓(xùn)過、進(jìn)修過、考察過了，難道不知道，現(xiàn)代公共管理包含了關(guān)于調(diào)查和評(píng)估的種種理論和方法嗎?關(guān)鍵還是在觀念。如果真誠(chéng)地愿意負(fù)責(zé)，真心希望政務(wù)公開，就可以發(fā)展出獨(dú)立的調(diào)查。這種調(diào)查都是方法公開、程序公開、結(jié)論公開的。由此它會(huì)引導(dǎo)出教訓(xùn)吸取和社會(huì)學(xué)習(xí)，從而超越單純的官員個(gè)人追究，也會(huì)逐漸積累社會(huì)共識(shí)，使責(zé)任政府與社會(huì)信任良性互動(dòng)，相得益彰。