郭存海

中國(guó)下一步的社會(huì)保障改革，也應(yīng)當(dāng)以公民資格為基礎(chǔ)，特別是將農(nóng)民和農(nóng)民工納入社會(huì)保障體系，確保人人享有社會(huì)保障權(quán)益，而不能再人為地進(jìn)行城鄉(xiāng)或職業(yè)的制度分割。

近年來，素有“南美的直腸子”之稱的智利頗受世界輿論的關(guān)注。這不僅因?yàn)樗抢佬伦杂芍髁x重災(zāi)區(qū)的唯一“幸存者”，更重要的是，它在社保領(lǐng)域倡議并實(shí)踐的“智利模式”成為亞非拉和中東歐28個(gè)發(fā)展中國(guó)家爭(zhēng)相效仿的對(duì)象，被國(guó)際社會(huì)奉為養(yǎng)老金改革的范本。

不過“智利模式”并非完美無瑕，覆蓋面低是其常為人詬病之處。最近智利政府為這一漏洞打了一個(gè)堅(jiān)實(shí)的“補(bǔ)丁”。2008年3月11日,巴切萊特總統(tǒng)在自己就職兩周年之際正式簽署了一項(xiàng)名為“團(tuán)結(jié)養(yǎng)老金”的改革法案。這項(xiàng)新法案的核心，是將國(guó)家財(cái)政支持的公共養(yǎng)老金覆蓋至私營(yíng)養(yǎng)老金“無力惠顧”的邊緣群體,比如自謀職業(yè)者、老無所依的農(nóng)民、婦女和街頭商販等貧困人口。

這是巴切萊特執(zhí)政以來在社會(huì)領(lǐng)域?qū)嵤┑囊豁?xiàng)重大變革，同時(shí)也是自1981年皮諾切特將軍推行養(yǎng)老金私有化改革以來對(duì)養(yǎng)老金制度動(dòng)的最大的一次“手術(shù)”。這項(xiàng)影響深遠(yuǎn)的改革填補(bǔ)了“智利模式”的重大缺陷，實(shí)現(xiàn)了與私人養(yǎng)老金模式的完全對(duì)接，使全體智利公民皆“老有所養(yǎng)，老有所依”。

這項(xiàng)每年財(cái)政投入高達(dá)20億美元的新方案將從今年7月份開始實(shí)施，屆時(shí)低收入群體每人每月將領(lǐng)到125美元的養(yǎng)老金，明年1月將增至158美元，這一數(shù)字遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于每月95美元的城市貧困線標(biāo)準(zhǔn)。智利政府如此不惜血本，雖有保障“智利模式”可持續(xù)性的需要，但從根本上來說還是寄希望于養(yǎng)老保障的再分配功能來縮小貧富差距。

和其他拉美國(guó)家一樣，智利的貧富差距也非常嚴(yán)重，2005年的基尼系數(shù)為0.57，僅略好于情況最嚴(yán)重的巴西，社會(huì)貧困人口多集中在非正規(guī)就業(yè)部門和靈活就業(yè)群體。但在目前的養(yǎng)老制度下，這些最需要社會(huì)保護(hù)的群體卻被排斥在現(xiàn)有制度之外，因?yàn)榈褪杖肴后w由于繳費(fèi)能力有限而無力參與私人養(yǎng)老金計(jì)劃。結(jié)果，養(yǎng)老保障的不平等進(jìn)一步拉大了收入分配差距。

縱觀智利的養(yǎng)老金改革可以發(fā)現(xiàn)，市場(chǎng)可以解決效率問題，但無法解決公平。智利通過市場(chǎng)化改革將個(gè)人責(zé)任、國(guó)家監(jiān)管和市場(chǎng)機(jī)制充分結(jié)合起來，消除了傳統(tǒng)制度中效率低下和財(cái)政不可持續(xù)性的弊端。截至2007年底，智利養(yǎng)老基金年均收益達(dá)10%，累積總額1114億美元，占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的70%。但覆蓋面的狹小使受益群體僅波及高收入群體，反而進(jìn)一步拉大了社會(huì)差距。智利的養(yǎng)老金新政就是要解決這種悖論，同時(shí)它也從另一個(gè)方面說明“市場(chǎng)解決效率，政府解決公平”。

而中國(guó)當(dāng)前存在的養(yǎng)老赤字嚴(yán)重、養(yǎng)老資金頻遭挪用等現(xiàn)象也預(yù)示著，社保領(lǐng)域的市場(chǎng)化改革勢(shì)在必行。筆者認(rèn)為，在深化改革中，政府應(yīng)當(dāng)注重加大對(duì)弱勢(shì)群體的保護(hù)，這不僅因?yàn)樗麄冏畲嗳酰瑳]有多少話語權(quán)，更是因?yàn)橄萑虢^望的群體對(duì)社會(huì)的反沖力是巨大的，社會(huì)穩(wěn)定系統(tǒng)最有可能先從這個(gè)部分失靈，拉美國(guó)家的前車之鑒已經(jīng)證明了這一點(diǎn)，智利政府亡羊補(bǔ)牢，努力使全體國(guó)民普享經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)進(jìn)步成果，猶未為晚。

此外，智利養(yǎng)老金新政還給我們帶來這樣一個(gè)啟示，即養(yǎng)老金權(quán)益是國(guó)家必須保障的一項(xiàng)公民權(quán)利，它以公民資格為基礎(chǔ)，而不以繳費(fèi)為前提。凡屬一國(guó)之公民，皆應(yīng)且有權(quán)享有社會(huì)安全網(wǎng)的保護(hù)。中國(guó)下一步的社會(huì)保障改革，也應(yīng)當(dāng)以公民資格為基礎(chǔ)，特別是將農(nóng)民和農(nóng)民工納入社會(huì)保障體系，確保人人享有社會(huì)保障權(quán)益，而不能再人為地進(jìn)行城鄉(xiāng)或職業(yè)的制度分割。正如曾有人所言，即使低水平，也要廣覆蓋，因?yàn)檫@是最起碼的權(quán)利原則和社會(huì)正義的需要。更何況，這也是縮小我國(guó)日益擴(kuò)大的貧富差距的一個(gè)有效手段。

智利新的養(yǎng)老金改革實(shí)踐昭示我們，市場(chǎng)是解決效率的有效手段，但保障社會(huì)公平和正義，彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的缺陷是政府的責(zé)任和義務(wù)。我國(guó)在進(jìn)一步推進(jìn)社會(huì)保障改革方面應(yīng)當(dāng)多多借鑒和反思智利的實(shí)踐。

（作者為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院拉美所助理研究員摘自《人民論壇》2008年第8期）