汪　偉

“征求意見稿”只承諾目標、避談具體路徑的方案，難以凝聚共識是顯然的事情。

《關于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見（征求意見稿）》（下稱“征求意見稿”）一公布，就受到了“看不懂”的指責。

既然“看不懂”，也就提不出什么“意見”。這對一部“征求意見稿”來說，不能不說是令人遺憾的事。這說明“征求意見稿”的措辭過于專業(yè)，在一些公眾普遍關注的問題上，“征求意見稿”態(tài)度含糊，說得太籠統(tǒng)，缺乏具體的細節(jié)，讓人摸不著頭腦，不知道這樣設計的宗旨是什么，好處在哪里。

但換個角度，“看不懂”是因為問題復雜。不光“征求意見稿”復雜，現(xiàn)代國家的醫(yī)療制度，都是千頭萬緒，非常復雜的。要把握“征求意見稿”，并且提出可行的意見，至少需要了解一些專門的知識，還有必要作一點專門研究。這不是有求醫(yī)問藥的切身經(jīng)驗就能做到的。

既然如此，為什么還要把這樣一個文件鄭重其事地公之于眾，發(fā)動大家來討論呢？醫(yī)療制度與每個人切身相關，制定政策中征求公眾的意見，是政治文明的表現(xiàn)，應該肯定，值得鼓勵。況且，“看病難”、“看病貴”決不僅是一個特定范圍內(nèi)的社會問題?！翱床‰y”、“看病貴”事關社會穩(wěn)定，是關系到如何評價改革開放的政治問題。征求意見不僅為了完善現(xiàn)在這個方案，也是希望全社會能在醫(yī)療改革問題上形成共識。

繼續(xù)改革，改什么？

制定政策要回答四個問題。

政策的目標是什么？有哪些可以利用的資源？有哪些約束條件？選擇什么樣的途徑來接近目標。

“征求意見稿”提出的總體目標是，“建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本醫(yī)療衛(wèi)生制度，為群眾提供安全、有效、方便、價廉的醫(yī)療衛(wèi)生服務?！边€為這個目標設立了一個時限，那就是到2020年基本建成。

要達到這個目標，我們手上有哪些可以利用的資源呢？不妨先回顧一下第一次“醫(yī)改”時，我們有過什么樣的資源。

在改革開放之前，中國已經(jīng)建立了一批大中小型公立醫(yī)院，其中大中型醫(yī)院主要分布在城市；在農(nóng)村，有合作醫(yī)療制度，每個縣城至少有一所公立的縣醫(yī)院，有的縣還有一所中醫(yī)院，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有一所鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，每個公社有一名或多名赤腳醫(yī)生。除此之外，各地還在地方病和流行病調(diào)查的基礎上，建有衛(wèi)生防疫的專門機構(gòu)。

當時沒有私立醫(yī)院，所有醫(yī)療機構(gòu)，都是公立的、不以營利為目的的。醫(yī)院生存發(fā)展所需要的經(jīng)費，主要由財政撥款支付。需要病人支付的門診費、檢查費和藥費都比較低廉。

這種醫(yī)療制度最大的特點是，水平較低，但能夠為大多數(shù)人提供一種廉價可及的醫(yī)療服務，在醫(yī)療領域體現(xiàn)了對公平的價值的追求。聯(lián)合國婦女兒童基金會在1981年的年度報告中，對這一制度給了較高評價，認為中國為不發(fā)達國家提高醫(yī)療衛(wèi)生水平提供了樣板。

經(jīng)過十多年的“醫(yī)改”，這些資源的面貌，發(fā)生了什么樣的變化呢？

農(nóng)村的合作醫(yī)療一度急速衰敗。隨著政府投入不足陷入困境的，還有縣級醫(yī)院和城市中的中小醫(yī)院。經(jīng)費不足造成了醫(yī)護人員流失，也導致這些醫(yī)院的醫(yī)療水平下降，這是引發(fā)“看病難”的一個重要原因。

而大醫(yī)院有了長足發(fā)展。中心城市一些大型公立醫(yī)院投入巨額資金，建筑設施和醫(yī)療設備已經(jīng)達到了國際一流的水平。但資金并不都是——應該說大多數(shù)都不是政府出資，而是醫(yī)院自己籌措來的。渠道有兩個，其一是診療、檢查和出售藥品的費用，其二是銀行貸款。銀行貸款等于預支了未來的診療費、檢查費和藥費，歸根結(jié)底，大醫(yī)院的發(fā)展所需的資金，大多出自患者。由于診療費有國家統(tǒng)一標準，所以檢查費和藥費是醫(yī)院籌措資金的主要來源。一旦醫(yī)院將盈利能力作為考核醫(yī)生的指標，并使其與醫(yī)生的收入掛鉤，就導致“過度檢查”和“大處方”；這是“看病貴”的最主要原因?；颊卟恢涝摮允裁此帲腔颊咧浪幉辉摽偸沁@么貴。這是“醫(yī)患關系緊張”的重要原因。

“看病貴”的另一個原因是醫(yī)療保障覆蓋面太窄，占中國人口多數(shù)的農(nóng)民、一部分城鎮(zhèn)居民和一些特殊人群如學生，長期缺乏醫(yī)療保障，全靠自己和家庭來支付醫(yī)療費用，造成了沉重的負擔。

今天我們要在“醫(yī)改”的基礎上繼續(xù)改革，主要就是要解決這幾個問題：“農(nóng)村醫(yī)療衰敗”、“中小醫(yī)院生存困難”、“看病難”、“看病貴”、“醫(yī)患關系緊張”以及“醫(yī)療保障覆蓋面窄”。

中國地方大，人口多，人口流動性強，城鄉(xiāng)二元，東西有別，甚至中央政府16個部門參與，都是繼續(xù)改革的約束條件。在這些條件的約束下設計一個全國統(tǒng)一的醫(yī)療制度，不能說不是一件極其困難的事情。

為什么“看不懂”？

“征求意見稿”提出，要“完善醫(yī)藥衛(wèi)生四大體系，建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本醫(yī)療衛(wèi)生制度”。

這四大體系，指的是“公共衛(wèi)生服務體系”、“醫(yī)療服務體系”、“醫(yī)療保障體系”和“藥品供應保障體系”。

都要深化改革，但“四大體系”情況各不相同?！肮残l(wèi)生體系”在2003年SARS突然爆發(fā)后，日益受到重視，經(jīng)費投入逐漸增加。目前要解決的是地區(qū)不平衡問題?！搬t(yī)療保障體系”中，農(nóng)村合作醫(yī)療也是從SARS后開始恢復，稱為“新農(nóng)合”。目前要加強的是在不增加農(nóng)民負擔的前提下，提高保障水平，同時把部分門診包括到報銷范圍之內(nèi)。城市居民基本醫(yī)療保障制度也已經(jīng)在近期內(nèi)開始推行。

這些都屬于為全民健康兜底的性質(zhì)，前期投入已經(jīng)初顯成效，繼續(xù)強化中央和省一級政府的財政責任，加大對經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的財政專項轉(zhuǎn)移和資金扶助，應是對癥之策。

“征求意見稿”還提出要建立“國家基本藥物制度”：基本藥物目錄內(nèi)的藥物由國家采購、統(tǒng)一定價，社區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下醫(yī)療機構(gòu)全部使用基本藥物，其他公立醫(yī)院也作為主要的臨床用藥，全部納入醫(yī)保報銷范圍。

這一制度要實施并不容易。那些主要靠高價“新藥”（大多是仿制或者只更換了包裝）獲利的藥廠勢必利益受損，新制度要出臺，必需突破這些利益集團的阻礙；即使這一制度真正推行，國家采購和強制醫(yī)療機構(gòu)使用，必然導致一部分藥廠壟斷大部分藥物的生產(chǎn)，且易產(chǎn)生腐敗。如果經(jīng)濟和道德上的風險不能加以有效防范，勢必使得這一制度陷入兩難境地。

“征求意見稿”提出要“進一步完善醫(yī)療服務體系”，指的是對醫(yī)院的改革。這決定我們選擇什么樣的途徑接近改革目標。這個問題是此前爭論最多、最大的地方。“征求意見稿”的態(tài)度含糊，意見語焉不詳，難怪人稱“看不懂”。

全國一統(tǒng)有沒有可能？

十幾年來的“醫(yī)改”，核心是降低政府對醫(yī)院的投入。如果說醫(yī)院改革是醫(yī)療改革的核心，投入就是醫(yī)院改革的核心。

誰來投入、投給誰、投入多少，總之，怎樣投入才是最有效的投入，才能達到“使居民個人基本醫(yī)療衛(wèi)生費用負擔明顯減輕”的目標呢？

圍繞投入問題，主要意見有兩種。兩種意見對政府應投入“公共衛(wèi)生”和“醫(yī)療保障”沒有太大分歧。分歧都集中在醫(yī)院問題上。

一種認為，“看病難”、“看病貴”根子在政府投入不足，解決之道就在保證公立醫(yī)院的公益性質(zhì)，政府定價，堅持“收支兩條線”，“醫(yī)藥分開”，醫(yī)院經(jīng)營和發(fā)展所需經(jīng)費，應主要由政府投入。

另一種認為，“看病難”、“看病貴”關鍵不僅在于政府投入不足，更在于政府壟斷；重要的是降低準入門檻，開放醫(yī)療價格，吸引社會資本來投資。醫(yī)療服務供應增加，自然可以解決“看病難”，醫(yī)療服務價格競爭，自然解決“看病貴”。

“征求意見稿”有增加政府投入，同時打破政府壟斷的雙重努力。比如提出要“確立政府在提供公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務中的主導地位”，同時“嚴格控制公立醫(yī)院建設規(guī)模、標準和貸款行為”，“積極促進非公醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)發(fā)展”?！罢髑笠庖姼濉边€贊成公立醫(yī)院改制，降低公立醫(yī)院的比重。

但什么是“基本醫(yī)療服務”？是以病種算？還是以報銷比例算？門診算還是住院算？“加大政府投入”，投給醫(yī)院，還是投給患者？怎么投更有效？能不能用數(shù)據(jù)比較？投入多少才能解決“以藥養(yǎng)醫(yī)”？有沒有測算過？能不能測算出來？“促進非公醫(yī)療機構(gòu)發(fā)展”，已經(jīng)提了好多年，此前不允許到底是害怕競爭的壟斷心態(tài)作祟還是出于監(jiān)管上的擔心？改制又如何改？

在現(xiàn)有約束條件下回答上述問題，著實困難，不得不模棱兩可，回避細節(jié)，反復折中。這正是“征求意見稿”被諷刺為“專、繞、澀、大、空”的原因。

但不回答這個問題，就很難建立起一個全國統(tǒng)一的醫(yī)療制度。有些學者，有些地方的官員，根本反對設計這種全國性的政策框架設計，認為除了公共衛(wèi)生由政府承辦，可以也有必要全國統(tǒng)一，包括醫(yī)療保障制度的一部分和醫(yī)院的改革的全部，何不由各地自己去做各種嘗試，到頭再來看效果如何？這深得“摸著石頭過河”的精髓，但風險很大，因為“宿遷醫(yī)改”的爭議還近在眼前。“深化改革”的同時還要消除爭論，但“深化改革”也是改革，同樣有成本，有博弈，往往引起新的爭論。這一困境是所有改革的命運，醫(yī)改也不能例外。像“征求意見稿”這樣只承諾目標、避談具體路徑的方案，難以凝聚共識是顯然的事情。