劉戒驕

只有在開放競爭的基礎上實施民營改革，避免民營造就新的壟斷企業(yè)，用戶利益和產(chǎn)業(yè)績效才能得到有效提升。因此，民營改革前需要制定防治網(wǎng)絡經(jīng)營者實施壟斷行為的規(guī)范，避免在壟斷環(huán)境下推行民營改革。

電信、電力等壟斷行業(yè)，是通過基礎設施向個人和組織提供普遍必需品和服務的產(chǎn)業(yè)。它們不僅構成GDP的較大比重，而且作為基本生產(chǎn)投入要素和生活必需品的主要供給者，直接影響經(jīng)濟競爭力和國民生活質量。

在中國，對于壟斷行業(yè)，雖然已經(jīng)確立了通過“引入競爭機制”改進供給效率的改革方向，但還沒有找到有效的供給方式，壟斷行業(yè)產(chǎn)品供給能力不足、供給效率不高的問題依然存在，改革還有很長的路要走。

壟斷行業(yè)的網(wǎng)絡技術特性

選擇有效的供給方式是壟斷行業(yè)改革的實質。而壟斷行業(yè)往往是具有網(wǎng)絡性質的產(chǎn)業(yè)。它的供給方式選擇，必須充分考慮產(chǎn)業(yè)的技術經(jīng)濟特征，并與技術經(jīng)濟特征的變化相適應。

從縱向關系看，現(xiàn)有的壟斷行業(yè)具有網(wǎng)絡產(chǎn)業(yè)(network industries)的性質，即在產(chǎn)品或服務的生產(chǎn)、傳輸、分銷和用戶消費等環(huán)節(jié)，具有很強的縱向關系，生產(chǎn)廠商必須借助于傳輸網(wǎng)絡，才能將其產(chǎn)品或服務傳遞給用戶，用戶也必須借助于傳輸網(wǎng)絡，才能使用廠商生產(chǎn)的產(chǎn)品或服務。

或者說，產(chǎn)品或服務的生產(chǎn)、傳輸、分銷和用戶消費等環(huán)節(jié)，具有很強的縱向關系，是網(wǎng)絡性的技術經(jīng)濟行業(yè)區(qū)別于其他產(chǎn)業(yè)的基本特征。而確保公眾以合理價格獲得安全、可靠的網(wǎng)絡性技術經(jīng)濟行業(yè)服務，更是現(xiàn)代社會的基本要求。

今后一個時期，中國深化改革的總體思路會是以促進競爭、擴大民營、完善監(jiān)管為重點，引導和推動各類資本進入壟斷行業(yè)，最終建立起多元投資、企業(yè)經(jīng)營、獨立監(jiān)管、有效競爭的新體制，使終端用戶能夠以合理價格獲得充分、可靠、滿意的產(chǎn)品和服務。

“競爭”與“民營”不可厚此薄彼

需要注意的是，壟斷行業(yè)引入競爭和民營化不能厚此薄彼，兩者之間相輔相依。

民營化有狹義和廣義兩個層次含義。從狹義上看，民營化是指政府將壟斷行業(yè)的所有權和控制權移交私人所有者，同時引入更好的公司治理，改進內(nèi)部效率。政策上，可以將民營化定義為至少出售50%的股份或放棄控股地位，或者也可稱為全民股份化。

從廣義上看，民營化是指政府作用收縮、市場作用擴大和私有部門擴張的過程，其含義已經(jīng)不再限于所有權的轉移。

競爭則如同一個篩選過程，它使低效率企業(yè)失去市場，并進而對廠商行為、產(chǎn)業(yè)績效、用戶利益和配置效率產(chǎn)生積極影響。在競爭性市場，用戶可以在各個供給者之間進行選擇，企業(yè)只有降低成本或進行產(chǎn)品和服務創(chuàng)新，才能增加利潤。競爭通過降低產(chǎn)品或服務的價格，將利益?zhèn)鬟f給用戶。

壟斷行業(yè)改革需要把引入競爭和民營化有機結合起來，在開放競爭的基礎上實施民營化改革。如果民營化后仍然維持壟斷，運營者就不會擔心在價格上漲或質量下降時用戶流失，更不必為了占領新的市場和適應消費者的偏好開發(fā)新產(chǎn)品或新服務。只有采取措施增強市場的可競爭性，避免民營造就新的壟斷企業(yè)，用戶利益和產(chǎn)業(yè)績效才能得到有效提升。

競爭雖然可以改進企業(yè)績效，但競爭如果沒有民營改革相匹配，仍無法解決產(chǎn)權本身的弊端，生產(chǎn)效率與配置效率將低于競爭與產(chǎn)權良好匹配的狀態(tài)。原因在于，競爭對企業(yè)效率的影響受政府對企業(yè)的干預程度和企業(yè)內(nèi)部治理制度兩方面的牽制。即使在充分競爭的環(huán)境下，政府官員通過選擇和決定企業(yè)領導人，按照自己的偏好影響和操縱企業(yè)經(jīng)營活動，經(jīng)常會損害效率。國有股東對經(jīng)理人的監(jiān)督難以達到民營的水平，所有權的差異因而成為影響壟斷行業(yè)效率的因素。

此外，民營化涉及政府與民間角色的轉變，但并不意味著政府放棄網(wǎng)絡性技術經(jīng)濟壟斷行業(yè)的產(chǎn)品供給責任。民營將改變政府直接從事壟斷行業(yè)產(chǎn)品和服務投資與建設、運營的體制，但不會改變壟斷行業(yè)的技術和網(wǎng)絡特征，不意味著政府放棄壟斷行業(yè)供給責任。尤其在推進公共性事業(yè)壟斷行業(yè)的改革上，政府不能有“甩包袱”的想法。隨著財力的增強，政府仍需不斷加大對這些壟斷行業(yè)基礎網(wǎng)絡設施的投入。

隨著電信、民航等產(chǎn)業(yè)市場的開放，目前的市場結構具有進一步向市場化、民營化變化的空間。在這種情況下，監(jiān)管的重點應轉向評估市場結構和規(guī)范企業(yè)競爭行為，通過市場競爭、以及在必要時矯正個別市場參與者的行為，來確保競爭惠及用戶和國家長期利益，促進市場的有效發(fā)展。

民營化之路

民營改革前，需要制定防治網(wǎng)絡經(jīng)營者實施壟斷行為的規(guī)范，避免在壟斷環(huán)境下推行民營改革。

許多經(jīng)濟學家，都對將公共壟斷轉換為私人壟斷持批評觀點。Vickers和Yarrow(1988)特別強調(diào)民營化和自由化之間的區(qū)別，前者是所有權的轉移，后者是引入競爭。

從很大程度上，核心網(wǎng)絡的壟斷性質由于技術和資金密集條件要求，難以改變。而壟斷行業(yè)民營需要可競爭性的網(wǎng)絡服務，以便服務提供者能夠接入自然壟斷網(wǎng)絡。

實現(xiàn)這個目的大體有兩種模式。一是保留一體化運營商，他們擁有網(wǎng)絡并提供網(wǎng)絡服務，但要允許其他經(jīng)營者以平等條件接入網(wǎng)絡，也就是中國水務、燃氣產(chǎn)業(yè)改革所采用的模式。另一個是縱向分離，把網(wǎng)絡所有者和需要網(wǎng)絡提供服務的經(jīng)營者分離，中國電力、電信行業(yè)在朝著這種模式改革。

后一種模式可以解決一體化經(jīng)營者排擠競爭對手接入網(wǎng)絡的問題，但可能失去網(wǎng)絡和網(wǎng)絡服務一體化所帶來的規(guī)模經(jīng)濟利益。這一點在電信產(chǎn)業(yè)比較明顯，轉換網(wǎng)絡必須提供終端到終端的聯(lián)結，同時還要計算呼叫的成本。相反，在天然氣產(chǎn)業(yè)就沒有明顯的理由維持一體化，天然氣生產(chǎn)、傳輸、儲存、本地分銷和零售都可以由不同的經(jīng)營者來承擔。

民營化帶給管制者促進競爭的責任和壓力，越來越多的產(chǎn)業(yè)將開始進行縱向分離，以便創(chuàng)造競爭性結構。依此推行，壟斷行業(yè)改革的內(nèi)容，就會從單純的民營化，轉換為伴隨著結構重組引入競爭的民營化。

英國的電力產(chǎn)業(yè)就是在這樣的背景下進行的。英格蘭和威爾士的水和污水處理公司于1990年代民營化，并允許一定程度的競爭，但除了個別小的公司將污水處理轉移給大公司以外，水務產(chǎn)業(yè)仍然保持縱向一體化結構。水務產(chǎn)業(yè)引入競爭比較慢，原因在于水的輸送成本遠遠高于水的價值，以及水需要保持較高的質量標準，因而水務公司不愿意接入和傳輸競爭對手的水。

英國鐵路(British Rail)1994至1996年的私有化則伴隨著徹底的競爭。原來的壟斷公司被分離成100多個不同的公司。鐵軌公司(Railtrack)向眾多設施維護公司購買服務，25個列車運營公司(Train Operating Company,TOC)從3個列車租賃公司租賃列車及設備，后者負責列車設備的制造和維護。

運營環(huán)節(jié)通過特許經(jīng)營權的方式引入競爭。列車運營公司通過公開競爭取得特許經(jīng)營權，一般每7年競標一次，競標的標準是最好價值，即特定質量下補貼最低，且運營成本和價格最低。服務提供者之間和列車銷售環(huán)節(jié)都進行競爭，列車可以銷售給列車租賃公司，也可以直接銷售給列車運營公司。

更關鍵的是，非網(wǎng)絡環(huán)節(jié)的民營并不要求以網(wǎng)絡環(huán)節(jié)的民營為條件。網(wǎng)絡基礎設施環(huán)節(jié)，仍然可以根據(jù)國家對航空、鐵路、通訊等網(wǎng)絡戰(zhàn)略安全的要求，保留國有公司經(jīng)營制度。

雖然技術革新降低了廠商的最小有效規(guī)模，加強了在很多環(huán)節(jié)引入競爭機制的可能性，但是在目前的技術條件下，電力、電信、鐵路等網(wǎng)絡產(chǎn)業(yè)各自的網(wǎng)絡傳輸基礎設施環(huán)節(jié)，還不具備引入競爭機制的充分條件和理論合理性，還要在相當長時期維持壟斷格局，這些環(huán)節(jié)的私有化面臨特殊困難。

例如，很多國家水務產(chǎn)業(yè)仍然保留公共所有制。一些國家在發(fā)電環(huán)節(jié)民營化以后，輸電網(wǎng)絡仍然保留有“競爭性的” 或者受到“嚴格透明管理”的公營制。燃氣和配電網(wǎng)絡同樣可以保留國有制。在鐵路改革中，英國政府創(chuàng)設了一個準商業(yè)性的公共所有機構——網(wǎng)絡鐵路(Network Rail)來經(jīng)營鐵路網(wǎng)絡。在英國，公路幾乎都是公共所有，但運輸服務幾乎都是私有的。

還有另一種研究觀點認為，讓一個“可信任的”政府通過擁有網(wǎng)絡施加直接控制，比通過管制施加的間接控制更能促進公共利益。管制與被管制的權利與義務，可以用合約明確規(guī)定。管制雖然限制了私有網(wǎng)絡的權利，但不能對所有細節(jié)都進行限制。一個“可信任的”政府代表國民行使網(wǎng)絡所有權的情況下，政府可以對網(wǎng)絡施加日常控制，相對私人資本，更便于維護公共利益。

(作者系中國社科院工業(yè)經(jīng)濟研究所研究員、產(chǎn)業(yè)組織室副主任)