李軍鵬

執(zhí)政黨十七大政治報(bào)告提出探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制之后，國內(nèi)學(xué)術(shù)界和輿論界關(guān)于大部門體制的探討急劇升溫，社會(huì)公眾對(duì)今年“兩會(huì)”之后的國務(wù)院及地方機(jī)構(gòu)改革寄望甚高。但是，大部門體制改革絕不等同于以往歷次政府機(jī)構(gòu)改革，其根本原因在于，大部門體制涉及的不僅是機(jī)構(gòu)之間的合并，更深層次的還有政府組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制的深刻變革。

從發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家的政府管理發(fā)展史來看，現(xiàn)代政府大部門體制經(jīng)過了一個(gè)發(fā)展和逐步完善的過程。在自由市場經(jīng)濟(jì)時(shí)期，西方國家政府部門普遍較少。20世紀(jì)40年代之后，隨著西方國家福利國家的進(jìn)程，政府從事公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)劇增，為解決部門過多、協(xié)調(diào)困難、成本較大的弊端，西方國家普遍開始整合公共服務(wù)部門，實(shí)施“大部門體制”。20世紀(jì)70年代末期，為進(jìn)一步提高政府服務(wù)質(zhì)量，增強(qiáng)政府對(duì)公眾的回應(yīng)性，西方國家又開始對(duì)大部門的運(yùn)作機(jī)制進(jìn)行深刻變革，采取了決策與執(zhí)行分開、公共服務(wù)憲章、問責(zé)等等方式，從而最終形成了現(xiàn)代政府大部門體制。因而，大部門體制不是單純的機(jī)構(gòu)整合，而是一場綜合變革。

與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下按產(chǎn)品門類實(shí)施計(jì)劃管理的方式相適應(yīng)，中國政府部門體制沿用的是從前蘇聯(lián)承襲過來的“小部門體制”，這一體制從外觀上看是政府部門林立、分工過細(xì)，政府機(jī)構(gòu)最高時(shí)達(dá)100個(gè)左右；從運(yùn)作機(jī)制上看，這一小部門體制采取的是部門首長集權(quán)、行政官僚決策、決策與執(zhí)行不分、執(zhí)行結(jié)果缺乏評(píng)估、管制導(dǎo)向等方式。在30年的改革開放過程中，對(duì)經(jīng)濟(jì)體制改革較為深入，對(duì)作為市場經(jīng)濟(jì)體制微觀基礎(chǔ)的企業(yè)改革較為深入，但是，對(duì)于行政管理體制改革則一直停留在機(jī)構(gòu)撤并層面，還沒有深入部門運(yùn)作機(jī)制內(nèi)部，沒有從根本上動(dòng)搖作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的傳統(tǒng)政府部門體制。

傳統(tǒng)政府部門體制的管理目標(biāo)就是管制，其特征是重視審批，輕視服務(wù)。中國目前也有個(gè)別的超級(jí)部委，下轄30多個(gè)司局、100多個(gè)處；但這些超級(jí)部門卻不是現(xiàn)代的“大部門”，因?yàn)樗鼈兊暮暧^管理職能和微觀管理職能都很重，既管宏觀、又管微觀，且對(duì)微觀管理興趣濃厚，熱衷于批錢批項(xiàng)目。而在大部門體制下，管理的目標(biāo)是服務(wù)，因而大都最大限度地減少微觀審批項(xiàng)目，并將必要的審批項(xiàng)目集中起來實(shí)行公開辦理。

中國實(shí)施大部門體制改革，其實(shí)質(zhì)是從根本上改革適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的傳統(tǒng)政府部門體制，要在對(duì)政府機(jī)構(gòu)實(shí)行職能有機(jī)整合和機(jī)構(gòu)有機(jī)整合的基礎(chǔ)上，進(jìn)行政府部門運(yùn)行機(jī)制的深刻變革，建立適應(yīng)服務(wù)型政府、責(zé)任政府、法治政府要求的現(xiàn)代政府大部門體制。

部委的內(nèi)部組織形式將發(fā)生大變化

大部門體制的一個(gè)顯著外部特征就是政府組織形式的多樣化，會(huì)出現(xiàn)多種部門組織層級(jí)模式，如部－政策核心司－執(zhí)行局模式、部－政策核心司模式、部－政策核心司－執(zhí)行局與非政府公共組織并存模式、部－政策核心司(控股公司)－事業(yè)部(管理處)模式、部－執(zhí)行局、部一管理局模式等等；同時(shí)，還出現(xiàn)了多種行政組織形式，如非政府公共組織、執(zhí)行局、管理處、契約局、特別管理局、獨(dú)立法人等。大部門設(shè)立之后，中國部委的內(nèi)部組織形式也將發(fā)生很大變化，在現(xiàn)有的以部－司－處為主要層級(jí)形式的模式之外，將出現(xiàn)部－管理局－處、部－執(zhí)行局等層級(jí)形式。大部門之中，由原來的獨(dú)立部門合并的內(nèi)部管理局或執(zhí)行局將保持一定的相對(duì)獨(dú)立性，在這些相對(duì)獨(dú)立的管理局、執(zhí)行局與決策司之間，如何建立協(xié)調(diào)和內(nèi)部溝通的機(jī)制，是一個(gè)非?，F(xiàn)實(shí)的問題。

中國傳統(tǒng)的政府部門協(xié)調(diào)機(jī)制是部長負(fù)責(zé)制、部務(wù)會(huì)議制度或黨委會(huì)議制度。在設(shè)立大部門之后，為更好地兼顧管理局或執(zhí)行局的相對(duì)自主權(quán)力，可在部長負(fù)責(zé)制與部長辦公會(huì)議制度的基礎(chǔ)上，建立類似于理事會(huì)制的協(xié)調(diào)機(jī)制，由部長、決策司負(fù)責(zé)人、管理局與執(zhí)行局負(fù)責(zé)人共同組成大部門的議事協(xié)調(diào)中樞。

決策模式走出“稟議制”

大部制下，專家、公眾、相關(guān)利益群體參與行政決策的途徑如何保持暢通，需要認(rèn)真解決。中國傳統(tǒng)的部門決策模式是一種具有明顯“稟議制”特征的決策模式，其運(yùn)作流程是政府有關(guān)部門先通過自身行政層級(jí)研究和提出政策性文件草案，然后與相關(guān)部門溝通協(xié)商達(dá)成政策共識(shí)，再分別由政府首長簽發(fā)或交人大審議通過頒布；這一決策機(jī)制實(shí)行單一行政部門決策，導(dǎo)致社會(huì)團(tuán)體、專家、公眾、相關(guān)企事業(yè)單位缺乏參與行政決策的法定、正式的渠道，公眾參與、專家咨詢難以形成有約束力的決策主體；而且，行政決策的信息收集、調(diào)查研究、方案設(shè)計(jì)、決斷環(huán)節(jié)全部由行政機(jī)關(guān)的同一批人完成，在實(shí)踐中，容易受本部門信息有限、調(diào)研不夠、方案單一的影響，產(chǎn)生憑經(jīng)驗(yàn)決策的問題，從而導(dǎo)致決策質(zhì)量不高的問題；這一決策模式使決策權(quán)力高度集中到?jīng)Q策中樞機(jī)關(guān)，集中到行政首長，與此同時(shí)，決策風(fēng)險(xiǎn)也集中到?jīng)Q策中樞機(jī)關(guān)與行政首長；這一決策機(jī)制還導(dǎo)致決策在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部封閉式循環(huán)，不利于形成開放式的信息輸入、監(jiān)督與糾錯(cuò)機(jī)制。

實(shí)行大部門體制，最關(guān)鍵的是實(shí)現(xiàn)決策機(jī)制的根本轉(zhuǎn)變，建立現(xiàn)代政府決策制度。發(fā)達(dá)國家在大部門管理中，普遍實(shí)行了決策咨詢委員會(huì)和決策審議會(huì)制度。如美國1972出臺(tái)《聯(lián)邦咨詢委員會(huì)法》，規(guī)范了政府部門的咨詢委員會(huì)制度；法國的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)委員會(huì)，由經(jīng)濟(jì)界和社會(huì)團(tuán)體的代表和專家組成，有關(guān)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)性質(zhì)的法律草案及計(jì)劃，政府必須征求經(jīng)濟(jì)與社會(huì)委員會(huì)的意見；日本政府“審議會(huì)”成員由首相和各省廳首腦任命的各界知名人士組成，多為各種利益集團(tuán)的代表，政府各省廳起草法案時(shí)，有關(guān)審議會(huì)也同時(shí)召開會(huì)議，對(duì)法案進(jìn)行審議并提出修改意見。在實(shí)施大部門體制的過程中，中國可借鑒西方國家現(xiàn)代政府決策制度的形式，完善政府決策咨詢委員會(huì)制度和決策審議會(huì)制度。在大部門中設(shè)立決策審議會(huì)制度，審議會(huì)委員由專家、社會(huì)公眾和相關(guān)利益群體成員組成。大部中的重要決策領(lǐng)域，要實(shí)行委員會(huì)制。

決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)相互監(jiān)督和制約

大部門體制下，推行決策與執(zhí)行分離，改革政策執(zhí)行機(jī)制，是一條重要經(jīng)驗(yàn)。目前，英國約有131個(gè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)；美國約有56個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)和4個(gè)半官方機(jī)構(gòu)；德國約有36個(gè)政府各部門直屬的聯(lián)邦高級(jí)機(jī)構(gòu)與部門；新西蘭共設(shè)立了79個(gè)獨(dú)立皇家實(shí)體。

中國傳統(tǒng)政府部門體制的一個(gè)顯著特征就是決策職能與執(zhí)行職能不分，行政決策的主體同時(shí)也是行政執(zhí)行的主體，決策職能與執(zhí)行職能由同一個(gè)機(jī)關(guān)、同一批公務(wù)員來完成。在實(shí)踐中，公務(wù)員在進(jìn)行決策時(shí)，容易受到本部門利益和自身利益的干擾，導(dǎo)致部門間協(xié)調(diào)困難，使需要多部門決策的事務(wù)決策緩慢、效率不高，一些經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)與社會(huì)調(diào)控急需的政策不能及時(shí)出臺(tái)，導(dǎo)致屢屢錯(cuò)過進(jìn)行經(jīng)濟(jì)社會(huì)調(diào)節(jié)的最佳時(shí)機(jī)。

推行大部門體制，就要同時(shí)推進(jìn)決策職能與執(zhí)行職能的分開，實(shí)現(xiàn)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、

監(jiān)督權(quán)三種權(quán)力的適度分離與相互制約?？蓪⒉块T的決策權(quán)相對(duì)集中，成立核心的政策司，專司決策；將執(zhí)行事務(wù)從部門中適度分離出來，設(shè)立專司執(zhí)行的執(zhí)行局，從而實(shí)現(xiàn)決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)的相互監(jiān)督和制約。中國交通部于1998年實(shí)施了水上安全監(jiān)督管理體制改革，建立了交通部負(fù)責(zé)決策、交通部海事局負(fù)責(zé)監(jiān)督、交通部所屬的地方海事機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行的相互協(xié)調(diào)又適度分離的組織機(jī)構(gòu)體系；這一決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互分離又相互協(xié)調(diào)的新管理體制對(duì)穩(wěn)定中國水上安全形勢，提升水上應(yīng)急反應(yīng)能力，保障水運(yùn)經(jīng)濟(jì)和國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展起到了非常重要的作用。

決策與執(zhí)行分開后，部長如何對(duì)下轄的具有相對(duì)獨(dú)立職能的執(zhí)行機(jī)構(gòu)實(shí)施有效管理，需要認(rèn)真研究解決。大部制下，部長對(duì)相對(duì)獨(dú)立的管理局或執(zhí)行局的管理，要建立在設(shè)定績效指標(biāo)、確定預(yù)算規(guī)模、簽訂服務(wù)合同的基礎(chǔ)之上，以績效要求、服務(wù)要求作為大部制管理的基礎(chǔ)。在這方面，中國審計(jì)署對(duì)下屬特派辦領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行績效評(píng)估的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。

大部門體制下，政策執(zhí)行除了執(zhí)行部門外，一些公共事業(yè)單位、社會(huì)組織也可以成為政策執(zhí)行的主體。為此，就要統(tǒng)籌推進(jìn)大部制下的事業(yè)單位改革與社會(huì)組織改革。在推行大部制時(shí)，要加快培育社會(huì)中介組織，將大量技術(shù)性、經(jīng)辦性職能交由事業(yè)單位和社會(huì)組織承擔(dān)；同時(shí)，要深化事業(yè)單位改革，要按照政事分開、事企分開的原則，改革事業(yè)單位的管理體制，建立公益目標(biāo)明確、布局結(jié)構(gòu)合理、投入機(jī)制完善、治理結(jié)構(gòu)規(guī)范、微觀運(yùn)行高效、監(jiān)管制度健全的事業(yè)單位管理體制，完善基礎(chǔ)優(yōu)先、服務(wù)公平、區(qū)域均衡、門類齊全的公共服務(wù)體系。

加快政府組織法治化進(jìn)程

大部制下，部門職能領(lǐng)域變大，權(quán)力與職責(zé)相應(yīng)增多，如何對(duì)部門實(shí)施有效監(jiān)督，也是一個(gè)難點(diǎn)。從發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)來看，對(duì)大部門的監(jiān)督主要是靠完善政治問責(zé)制與行政組織法律制度的方式來實(shí)現(xiàn)的。如英國議會(huì)于1979年改革了專門委員會(huì)制度，設(shè)立了部專門委員會(huì)，專門監(jiān)督政府各部；2001年至2005年間，英國下議院共設(shè)18個(gè)部專門委員會(huì)，如文化、媒體與體育委員會(huì)專門監(jiān)督政府的文化、媒體與體育部，環(huán)境、食品和農(nóng)村事務(wù)委員會(huì)專門監(jiān)督政府的環(huán)境、食品和農(nóng)村事務(wù)委員會(huì)。

大部制下的部長應(yīng)明確實(shí)行部長責(zé)任制，部長應(yīng)對(duì)部門各機(jī)構(gòu)、各公務(wù)員的政策、行為及其后果向人大、政府承擔(dān)政治責(zé)任、行政責(zé)任。中國全面推行以行政首長為重點(diǎn)的行政問責(zé)制，就是大部制改革的重要配套改革。為了更好地實(shí)現(xiàn)法治基礎(chǔ)上的監(jiān)督，要加快政府組織法治化進(jìn)程。要在大部制改革的基礎(chǔ)上，盡快制定頒布機(jī)構(gòu)組織法規(guī)。

經(jīng)過大部制改革的成功實(shí)踐后，國務(wù)院組成部門的機(jī)構(gòu)應(yīng)該在國務(wù)院組織法中規(guī)定下來，地方政府組成部門的機(jī)構(gòu)應(yīng)該在地方政府組織法中規(guī)定下來。要在大部制改革的基礎(chǔ)上，逐步建立和完善國務(wù)院部門組織法，將組成部門的職責(zé)權(quán)限、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制、運(yùn)作制度、領(lǐng)導(dǎo)方式在部門組織法中規(guī)定下來，改變目前依靠“三定”方案和部門博弈進(jìn)行粗線條的職能、機(jī)構(gòu)與編制管理的局面，最終實(shí)現(xiàn)政府職責(zé)、機(jī)構(gòu)和編制的法定化與法制化。

(作者為國家行政學(xué)院教授)