鐘岷源

在受淹或短時受淹不可避免的情況下，如何控制水深，不要讓它淹得太長、淹得太深是城市防洪排澇要考慮的重要問題。

坐落于福州北大門的景致美麗的福州國家級森林公園如今少了許多的靈性，因為園中的八一水庫幾乎干涸，缺少了這份盈水的靈動，公園就像失去了靈魂。水庫干枯是源于政府部門“交代”不得蓄水，因為前年的“龍王”臺風襲擊福州，水庫正常泄洪，造成水淹福州市區(qū)。

泄洪夾著暴雨，讓福州這座城市存在的軟肋暴露無遺：排水設(shè)施落后于城市發(fā)展、排澇體系不足。發(fā)生于福州的這個城市洪澇場景，只是國內(nèi)眾多城市也時常發(fā)生的一個寫照。

事實上，城市功能的缺失無力抵抗暴雨帶來的水漫金山。每到汛期，我們都看到因強降雨使城市受淹的報道。除了福州，前年的強熱帶風暴“碧利斯”襲擊廣西南寧，大街小巷隨即水漫金山，短時間內(nèi)把這座城市變成了“澤島”。2007年是我國氣象災害偏重的年份。濟南、重慶、杭州等都遭受過嚴重的洪水災害。

2008年，城市防汛形勢依舊嚴峻。針對當前中國全面進入主汛期、南方部分地區(qū)遭遇嚴重洪澇災害的情況，中國氣象局不久前要求各級氣象部門加強預警預報，完善災害應急預案等。

一談起防洪許多城市人不以為然，以為自己身居高樓大廈，洪水能奈我何。其實，內(nèi)澇問題一直在威脅著一座座繁華的城市。

城市內(nèi)澇年年有，“水來了，堤外洪水城內(nèi)走，城內(nèi)積水災不小?！边@是南方受災群眾編的順口溜，也是當前城市內(nèi)澇的真實描繪。中國水利水電科學研究院教授級高級工程師程曉陶告知記者，“內(nèi)澇是當前國內(nèi)城市的一個通病且日趨嚴重?！?/p>

內(nèi)澇軟肋在哪里?據(jù)統(tǒng)計，目前，我國有防洪任務(wù)的城市642座，其中已有177座城市達到國家防洪標準，占全部有防洪任務(wù)城市總數(shù)的28％；另有440座城市制定了防洪規(guī)劃，占全部有防洪任務(wù)城市的69％。全國還有465座城市低于國家規(guī)定的防洪標準，占總數(shù)的72％。特別是非農(nóng)業(yè)人口在150萬人以上的16座大城市中，只有兩座達標。

專家認為，在受淹或短時受淹不可避免的情況下，如何控制水深，不要讓它淹得太長、淹得太深是城市防洪排澇要考慮的重要問題。

城市呼喚路面“透水”

“‘老天爺打個噴嚏，城市就感冒發(fā)燒，這種情況在全國很多城市都有?！庇袑＜腋嬖V記者說，很多城市內(nèi)河道治理有兩大病癥：一是把水系填埋，用作馬路或蓋上高樓；二是將明渠變成暗溝，將活水變成死水。

以南京為例，翻翻上世紀七八十年代的南京地圖，可以發(fā)現(xiàn)城市中密布河湖，這些自然水體是很好的容器，但在南京的城市變遷中，有多條河流從人們的視線中消失了。很多水體被填平蓋起了樓盤，修成了道路，失去了天然蓄水的水庫，城市受淹也成了大自然的“報復”。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，南京在10年內(nèi)消失的河流足有20條，全長超過15公里。專家指出，多年來南京市為改造主城路網(wǎng)實施填河的后遺癥，已經(jīng)開始逐年發(fā)作。

事實上，我國城市中60％以上為不透水或基本不透水的地面，降雨產(chǎn)流率比農(nóng)業(yè)區(qū)大得多。由于城市房屋設(shè)施和道路絕大部分不能受淹，因此，排水系統(tǒng)特別強，匯流快，流量大，完全不同于農(nóng)田排水，應充分吸取市政工程的經(jīng)驗。

與此同時，原有城市水面率大都很低，一般不足百分之二三。一些新市區(qū)是在近郊區(qū)基礎(chǔ)上發(fā)展起來，在建設(shè)過程中又不斷減少水面，以獲得更大的土地效益。城市的地面調(diào)蓄能力大大降低，造成暴雨徑流量增加，進一步加劇了城市排水的嚴重性。保留甚至要求擴大城市水面率，是城市規(guī)劃中一項十分重要的論證工作，蠶食城市水面是搬起石頭砸自己的腳，得不償失。

然而，國外的城市建設(shè)正在拋棄傳統(tǒng)水泥路磚。

滿街水泥路面，植物賴以生存的土壤面積越來越小。城市的植物其實也起著處理降水的作用，發(fā)達的根系與大片的土壤都能使大量雨水順暢地進入地下?？蓪擂蔚氖?，隨著城市建設(shè)步伐的加快和面積擴大，城中路面被水泥和混凝土占領(lǐng)，不僅限制了樹的生長，也使“可透氣透水土地”面積越來越小。據(jù)該專家介紹，不少國家已經(jīng)意識到這個問題，在城建中改用可透水的混凝土和路磚，這樣遇到大暴雨時這些路面也能自動泄水，積水現(xiàn)象大大減輕。

如何利用城市雨洪

據(jù)統(tǒng)計，我國600多個城市中自3400多個城市存在資源型或水質(zhì)型缺水問題，有110個城市嚴重缺水，大部分在我國北方及西北地區(qū)。其中華北地區(qū)水資源緊缺尤為嚴重，多數(shù)城市是以天然降水和地下水作為水資源供應的主體，地下水主要借助包括雨洪在內(nèi)的天然降水來補充。

隨著城市化進程的加快，原有的農(nóng)田、草地、林地逐漸被建筑物及硬化地面取代，原有疏松透氣透水的地表被不透水材料覆蓋，阻隔了雨洪向市區(qū)地下土壤的滲透。由于城市地下水得不到應有的補充，加之地下水超采，使許多城市形成了地下水下降漏斗中心，出現(xiàn)了地面沉降、裂縫、海水倒灌、水質(zhì)惡化等地質(zhì)災害問題。而城市又要消耗大量的水資源，因而水資源緊缺成為城市可持續(xù)發(fā)展的主要制約因素。

然而，一方面城市嚴重缺水，另一方面城市汛期又雨洪成災。如何實現(xiàn)雨洪資源化，緩解城市供水壓力，成為城市建設(shè)中亟待解決的問題。

近20年來，由于全球范圍內(nèi)水資源緊缺和暴雨洪水災害頻繁，美國、加拿大、墨西哥、德國、蘇丹等40多個國家相繼開展了雨洪利用的研究與實踐，并召開過10屆國際雨洪利用大會。其中，德、日、美等經(jīng)濟發(fā)達、城市化進程發(fā)展較快的國家，將城市雨洪利用作為解決城市水源問題的戰(zhàn)略措施，進行試驗、推廣、立法、實施。

德國是歐洲開展雨洪利用工程最好的國家之一。目前德國的雨洪利用技術(shù)已經(jīng)進入標準化、產(chǎn)業(yè)化階段，市場上已大量存在收集、過濾、儲存、滲透雨洪的產(chǎn)品。該國的城市雨洪利用方式主要有三種：一是屋面雨洪集蓄系統(tǒng)，二是雨洪截污與滲透系統(tǒng)，三是生態(tài)小區(qū)雨洪利用系統(tǒng)。在雨洪利用方面，德國還制定了一系列法律法規(guī)，規(guī)定在新建小區(qū)之前，無論是工業(yè)、商業(yè)還是居民小區(qū)，均要設(shè)計雨洪利用設(shè)施，若無雨洪利用設(shè)施，政府將征收雨洪排放設(shè)施費和雨洪排放費。

美國的雨洪利用是以提高天然入滲能力為宗旨。針對城市化引起河道下游洪水泛濫問題，美國的克羅拉多州(1974年)、佛羅里達州(1974年)和賓西法尼亞州(1978年)分別制定了《雨洪利用條例》。這些條例規(guī)定新開發(fā)區(qū)的暴雨洪水洪峰流量不能超過開發(fā)前的水平。所有新開發(fā)區(qū)(不包括獨戶住家)必須實行強制的“就地滯洪蓄水”。

綜合國外發(fā)達國家城市雨洪利用的主要經(jīng)驗是：制定了一系列有關(guān)雨洪利用的法律法規(guī)；建立了完善的屋頂蓄水和由入滲池、井、草地、透水地面組成的地表回灌系統(tǒng)；收集的雨洪主要用于沖廁所、洗車、澆灌庭院、

洗衣和回灌地下水。

不應有的功能缺失

對于城市政府的職能來說，應該為城市居民提供一個安全、舒適的環(huán)境空間。像國外的城市在征收稅收的時候，是根據(jù)市政府提供的公共服務(wù)來確定稅率的，就是你提供的服務(wù)越高，稅率也會越高。但是如果你沒有提供什么服務(wù)的話，老百姓也可以拒絕交稅，但是在我國這一點體現(xiàn)得還不夠。所以就出現(xiàn)了很多所謂的形象工程。

中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究中心副研究員李宇軍告知記者，這些問題充分暴露了城市發(fā)展中不應有的功能缺失。這是全國部分城市的通病——重視大工程項目，輕視基礎(chǔ)項目；重視表面工程建設(shè)，輕視市民內(nèi)在需求。

我們面對的現(xiàn)狀是，現(xiàn)在城市發(fā)展很快，很多城市的政府都很熱衷于搞形象工程、政績工程，但是在搞這些工程的同時，地面上的建筑都修得很華麗，高樓大廈很多，有很多的廣場和花園。但是對于地下的基礎(chǔ)設(shè)施部分卻往往非常忽略，其中的原因就在于地下這部分管道投資非常大，而且見效非常緩慢。更為主要的是這些地下的基礎(chǔ)設(shè)施往往是看不到的，很多城市政府不愿意干這些既賠本又賺不著吆喝的事情。這樣就分流了我們原本應該投資到城市基礎(chǔ)設(shè)施上的大量資金，造成了城市基礎(chǔ)設(shè)施的修建和維修相當困難，一旦有城市的災害或者突發(fā)事件襲來，這些基礎(chǔ)設(shè)施的缺失就會給整個城市的安全帶來巨大的隱患。這跟政府的政績觀有關(guān)?，F(xiàn)在好多政府都是把發(fā)展經(jīng)濟作為首要的任務(wù)，所以在社會、環(huán)境方面就考慮得少一些。這是一個誤區(qū)。因為發(fā)展城市經(jīng)濟主要還是為了改善人民的生活質(zhì)量，應該是以人為本的。發(fā)展經(jīng)濟是為了實現(xiàn)人類社會進一步發(fā)展的一個手段，而不是目的。

李宇軍的同事袁曉勐博士也認為，重生產(chǎn)、輕生活是建國以來城市的一項建設(shè)方針，把城市視為一個生產(chǎn)單位，而對滿足人民生活水平，滿足人民基本生活需要考慮不足。重收益、輕環(huán)境是指我們在城市建設(shè)中，尤其是把城市政府的收益看得很重，而對于環(huán)境問題、生態(tài)問題往往是顧不上了。重短期、輕長期和我們政府的行政體制有關(guān)系，政府體制關(guān)系原來是三年一屆現(xiàn)在是五年一屆，在這短短的五年一屆里面不可能考慮長期的規(guī)劃和建設(shè)。重地面、輕地下就是和政績工程有關(guān)，而政績工程的改革和實質(zhì)是政府職能的轉(zhuǎn)變。

眼下，我們的城市建設(shè)和城市管理分屬不同的部門，城市管理屬于支出性的項目，是要政府掏錢的。很多政府尤其是經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)的城市政府財政非常困難，以至于路燈都點不亮，但是城建部門搞開發(fā)區(qū)，買賣土地，日子要遠比城管部門好過。試想在一個教師工資都發(fā)不出來的城市里，要求他們大搞城市管理顯然是不現(xiàn)實的。未來的城市管理必然走向社會化的道路。

城市防洪有其特殊性，城市集中了國家60％以上的財富，一旦被洪水淹沒，損失則遠遠超過面積是其幾倍甚至幾十倍的廣大農(nóng)村，因此城市防洪的重要性更為突出。城市防洪的特殊性決定了城市防洪與農(nóng)村防洪有很大的區(qū)別，如何用有限的財力既確保城市防洪安全，又不過多地浪費?

對此，全國人大代表莊先在去年的全國“兩會”上，提交了“關(guān)于制定《城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營法》的議案”，以促進城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共設(shè)施的合理利用。

莊先告訴本刊記者，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共設(shè)施的市場化運營，在發(fā)揮市場運營作用的同時，也要實行有效監(jiān)管，防止發(fā)生少數(shù)占壟斷地位的經(jīng)營者侵害公共利益的行為。為此，應通過法律進一步對城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運營進行規(guī)范，明確政府監(jiān)管的職責和權(quán)限，規(guī)定經(jīng)營者和公共服務(wù)對象相互間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，并對實行特許經(jīng)營后的經(jīng)營者的行為，提供服務(wù)的質(zhì)量、服務(wù)價格等作出明確界定，使城市基礎(chǔ)設(shè)施實施特許經(jīng)營后，各方面主體都有章可循，有法可依。并且，特許經(jīng)營期限應當根據(jù)行業(yè)特點、規(guī)模、經(jīng)營方式等因素確定，最長不超過30年。

記得4年前溫家寶總理曾對發(fā)生于北京的一場強降雨作出批示，“針對強降雨造成的城市內(nèi)澇，我們要求對城市建設(shè)進行反思?！笔聦嵣希@種反思理應放在政府在我們的城市發(fā)展上不應有的功能缺失，唯有如此，水漫金山方可從城中退去。

城市防洪有其特殊性，城市集中了國家60％以上的財富，一旦被洪水淹沒，損失則遠遠超過面積是其幾倍甚至幾十倍的廣大農(nóng)村，因此城市防洪的重要性更為突出。