高新軍

20世紀(jì)前，美國各級政府都沒有完整的公共預(yù)算制度。那時所謂預(yù)算不過是一堆雜亂無章的事后報賬單，為貪贓枉法留下無數(shù)機(jī)會，腐敗現(xiàn)象屢禁不絕?！斑M(jìn)步時代”的改革者用公共預(yù)算來組織政府，利用預(yù)算的社會作用來構(gòu)建社會的繁榮。美國社會逐步告別了權(quán)貴市場經(jīng)濟(jì)，走上了法治市場經(jīng)濟(jì)的軌道。

19世紀(jì)的最后30年，對美國來說是一個十分動蕩的時期。在這30年中，經(jīng)濟(jì)危機(jī)所占的年份，超過了平穩(wěn)發(fā)展的時間。美國資本主義發(fā)展到壟斷階段除了帶來了生產(chǎn)力的發(fā)展和更多的社會財富之外，還出現(xiàn)了大量的矛盾和沖突，財富的兩極分化使美國社會更加動蕩，社會充滿腐敗、犯罪、仇恨、不滿和失望，“亂世出英雄”。

從1880年到1920年的40年間，美國經(jīng)歷了一個由亂到治的社會改革時代，大眾傳媒和知識界針對政治腐敗、城市犯罪、教育失敗、社會不平及種族歧視等現(xiàn)象，展開了口誅筆伐的“揭發(fā)黑幕”運動，被人們稱為“扒糞者”，其行為是“掘糞”行動，“暴露文學(xué)”也在美國勃然興起。而在政治家中也涌現(xiàn)出了一批社會改革家，比如在任內(nèi)環(huán)境保護(hù)運動開始發(fā)端的“托拉斯粉碎機(jī)”西奧多·羅斯?？偨y(tǒng)，把“進(jìn)步運動”推向鼎盛時期、創(chuàng)立聯(lián)邦儲備體系、并在童工和工時等立法上頗有建樹的伍德羅·威爾遜總統(tǒng)，提出著名的“威斯康星觀念”即“回到民主的第一原則，回到人民那里去”、改變當(dāng)時由立法機(jī)構(gòu)來確定鐵路稅率導(dǎo)致權(quán)錢交易的著名社會改革家羅伯特·拉福萊特等。

多方的努力，使美國社會逐步告別了權(quán)貴市場經(jīng)濟(jì)，走上了法治市場經(jīng)濟(jì)的軌道，建立了一個高效的現(xiàn)代國家機(jī)器，為羅斯?！靶抡钡膱?zhí)行鋪平了道路，也預(yù)示著美國下一個經(jīng)濟(jì)的躍進(jìn)指日可待。探究這期間美國社會改革的經(jīng)驗教訓(xùn)，對于正處于體制轉(zhuǎn)軌時期的中國建設(shè)法治社會和法治市場經(jīng)濟(jì)，不無裨益。比如當(dāng)時從發(fā)生的慘案中立法就是“進(jìn)步時代”的典型特征。1911年3月25日星期六的下午，位于紐約市中心的“三角襯衫公司”發(fā)生火災(zāi)，146名平均年齡19歲的女工被燒死在工廠里，震驚全美國。在社會輿論的壓力下，這件慘案極大地促進(jìn)了紐約州對勞動保護(hù)的立法進(jìn)程，在紐約州工廠委員會的推動下，陸續(xù)有56項關(guān)于勞動安全、婦女和兒童的勞動時間和工資的法律被通過。

其中，筆者特意介紹一下“進(jìn)步時代”紐約市預(yù)算改革的經(jīng)驗。19世紀(jì)最后幾十年里，紐約市作為全美最大的金融、貿(mào)易、工業(yè)城市，在美國經(jīng)濟(jì)中的地位舉足輕重。我們可以從當(dāng)時紐約市的財政支出和債務(wù)狀況，很清楚看到這一點。

有關(guān)資料顯示，在1898年，紐約市花掉的錢已經(jīng)相當(dāng)于整個紐約州花費的5倍；超過了美國全國所有州支出的1.33倍；是美國聯(lián)邦政府支出的1.14倍；其債務(wù)超過了美國全國所有州的債務(wù)總和。在1898年至1900年間，紐約市的支出又增長了17％，到20世紀(jì)初，紐約市已經(jīng)成為美國最大的單一公共財政支出機(jī)構(gòu)。

與此同時，美國會計制度的缺位，在早期美國城市是相當(dāng)普遍的現(xiàn)象，它導(dǎo)致了城市行政當(dāng)局在城市管理和發(fā)展方面的失敗。

民間力量的壓力

19世紀(jì)最后20年和20世紀(jì)最初的30年，是歐洲大量向美國移民的高潮期。在將近50年里，經(jīng)過紐約愛麗絲島移民局進(jìn)入美國的歐洲移民多達(dá)1000多萬人，今天美國2/5的人口都與當(dāng)時入境的移民有關(guān)。紐約地區(qū)僅1870年到1900年人口就翻了一番，達(dá)到343.72萬人。經(jīng)濟(jì)發(fā)展也從制造業(yè)轉(zhuǎn)向銀行業(yè)和合資公司。人口的大量增加和紐約市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，使紐約市迅速膨脹，1898年紐約市就已經(jīng)下轄曼哈頓、布魯克林、布朗克斯、昆斯和瑞奇蒙德5個區(qū)，和今天的紐約市規(guī)模不相上下。

直到19世紀(jì)末，紐約市的征稅原則還是“以支定收”。財政方面的決策機(jī)構(gòu)由8人組成，包括：市長、總會計師、市政委員會主席和5個區(qū)的區(qū)長。前三者每人有3票權(quán)力，曼哈頓和布魯克林的區(qū)長每人2票，其余3個區(qū)的區(qū)長每人1票。對預(yù)算的審議只是在每年的11月1日前，在由總會計師提出的年度大致預(yù)算的基礎(chǔ)上，由上述決策機(jī)構(gòu)和市政委員會用15至20天時間來審議，并舉行聽證會。由于時間緊、缺乏專業(yè)知識等原因，這種審議大多流于形式，造成很多財政撥款并不符合實際支出部門的需要。事實上，紐約市財政有很高比例的支出是固定的，所以留給“市估算和分配理事會”自由支配的資金很有限。例如，1886年紐約市有60％的資金分配不在市政府的控制之下。1902年也只有17％的資金可以由紐約市來支配。更為嚴(yán)重的是，在1898年，紐約州議會發(fā)現(xiàn)紐約市的財政預(yù)算缺失了很多項目，尤其是沒有包括道路建設(shè)資金和債務(wù)管理，從而造成這種預(yù)算既不完整準(zhǔn)確、又不及時。這樣的會計制度無論對私人生活還是公共管理，都是沒有用的。

當(dāng)時的紐約市就像是一個公共公司，但其管理類似一個私人商業(yè)公司。說它是公共政府實體，是指它行使著傳統(tǒng)的政治權(quán)力來維護(hù)公共安全、穩(wěn)定和防疫，并且通過立法來規(guī)范地方事務(wù)。說它是私人法人實體，是因為它從事著許多與財產(chǎn)權(quán)有關(guān)的活動，包括：獲得或出租公用設(shè)施和運輸系統(tǒng)、發(fā)放債券、用合同管理商品和服務(wù)。在這兩方面，紐約市一直不停地與州立法機(jī)構(gòu)就其管轄范圍的權(quán)力和權(quán)限進(jìn)行著較量。

而19世紀(jì)末會計制度已經(jīng)成為大型公司財務(wù)管理的主流形式，相關(guān)的會計報告也成為美國公司吸引投資人的重要手段。對私人公司的會計制度的高度關(guān)注，很快就發(fā)展為對公共城市公司會計制度的關(guān)注。城市的改革者逐步接受使用公司會計的方法來用于城市的管理，分析城市的財政狀況。

1904年，由紐約、芝加哥、波士頓等城市12個民間組織組成的“城市會計和統(tǒng)計聯(lián)合委員會”公開發(fā)表的金融研究報告指出，會計制度可以讓公眾根據(jù)更多的信息來選擇自己的政治代表；可以對公共服務(wù)公司進(jìn)行控制，以影響城市的事務(wù)；可以保持城市金融的平穩(wěn)和城市的信用；可以為各個城市的比較提供基礎(chǔ)，以便于相互學(xué)習(xí)；便于州政府的稅收控制，推動州政府對地方政府活動的監(jiān)督。他們指出，民眾是以選民而不是官方專家或者政治活動家的身份來參與的，預(yù)算制度改革使得新移民和普通工人也和中產(chǎn)階級及精英一起，成為民主機(jī)器的一部分。

這樣，在20世紀(jì)來臨的紐約，預(yù)算改革實際上已經(jīng)成為政治參與、資本投資、城市與州的關(guān)系、對權(quán)力的責(zé)任等一系列重要問題的基礎(chǔ)工程。這個時期的預(yù)算制度改革實際上給政治生活以明確的界定，意味著私人公司操持的城市特許經(jīng)營權(quán)，不僅不能超越自己的邊界，還必須向公眾報告自己的活動。在民間力量和紐約州議會的強(qiáng)大壓力下，紐約市的預(yù)算民主改革開始起步。

打擊“塔麥勒會堂”

實際上，紐約市在1860年至1930年期間，政府官員腐敗很嚴(yán)重。最臭名昭著的是

“塔麥勒會堂”(Tammany Hall)腐敗案。“塔麥勒社會”(Tammany Society)創(chuàng)建于1797年，原來是一個愛國的慈善組織。1798年為了與當(dāng)時的聯(lián)邦黨相對抗，由后來托馬斯·杰佛遜總統(tǒng)時期的副總統(tǒng)阿諾·伯爾將其改造為一個紐約市的政治性的慈善組織，主要通過幫助歐洲移民在紐約找工作、找住處，甚至解決美國公民身份等方式，來換取他們在投票時對杰佛遜和民主共和黨提名的政治家的支持。1830年“塔麥勒社會”把總部設(shè)在了紐約市的西十四街的一幢樓里，從此“塔麥勒社會”被人們改稱為“塔麥勒會堂”。

從1846年開始“塔麥勒會堂”被愛爾蘭移民領(lǐng)袖所控制，成為美國民主黨紐約市的大本營。他們通過控制紐約的市政資源，用政府的工作機(jī)會來換取選票、政府的合同換取賄賂的方法，明目張膽地實行“權(quán)錢交易”，被稱為“塔麥勒機(jī)器”。這些“塔麥勒會堂”的大佬們被人們稱為“老板”，他們每個人、也通過這種途徑以自肥。從1854年開始，直到1934年，這些人控制了紐約市政府近80年之久，直到“大蕭條”弗蘭克林·羅斯福總統(tǒng)時期才被終結(jié)。在“大蕭條”時期，外國移民和普通民眾很少可以通過出賣自己的選票，從“塔麥勒會堂”得到幫助了，因為一萬面那時各種資源很緊缺，另一方面羅斯福總統(tǒng)也嚴(yán)格控制從聯(lián)邦和州發(fā)給紐約的錢物落入“塔麥勒會堂”老板們手中。

“塔麥勒會堂”腐敗案中最有名的腐敗分子是“塔麥勒會堂”19世紀(jì)中期的負(fù)責(zé)人威廉·瑞德老板和1930年紐約市長詹姆斯·沃克爾。瑞德老板是“塔麥勒會堂”老板中的“大老板”，紐約州檢察官指控他在1858年至1871年的13年中，糾集了一伙人控制了紐約市的財政，通過分配工作機(jī)會和政府合同，來回報政治上的支持和賄賂。僅在1865年至1871年的6年里，紐約市就有7500萬到2億美元被詐騙走了。最后，威廉·瑞德被判了12年刑。沃克爾市長被檢察官指控與“塔麥勒會堂”的老板們相互勾結(jié)，受賄100萬美元。但是最后法庭認(rèn)定證據(jù)不足，他沒有被判刑，只是被罷了官。沃克爾當(dāng)市長時，紐約市的一些惡警經(jīng)常通過抓妓女，要她們交罰款后再放她們走的方法來生財。后來發(fā)展到連無辜婦女也抓，強(qiáng)迫她們交錢才放人，不然就控告她們是妓女。這些婦女剛剛從歐洲移民來美國，人地兩生，語言不通，只好白白被這些惡警敲詐。

在“塔麥勒會堂”腐敗集團(tuán)的控制下，紐約市經(jīng)過19世紀(jì)80年代較為平穩(wěn)的發(fā)展之后，從1890年代開始，該市的債務(wù)飛快上升。從1874年到1887年的13年中，紐約市債務(wù)從1.182億美元上升至1.245億美元，增加了600萬美元。到1896年紐約市的債務(wù)達(dá)到了1.86億美元。同樣，支出也增加了。從1874年到1894年的20年問，增加了400萬美元。然而，在接下來的3年中，每年支出增加了幾乎1100萬美元。

會計和預(yù)算的不完整準(zhǔn)確和城市債務(wù)及支出的大量增加，讓人們不約而同地將矛頭指向了“塔麥勒會堂”腐敗集團(tuán)。紐約市當(dāng)時無節(jié)制的負(fù)債和花費，也使得紐約州議會不得不對其進(jìn)行立法管理，并導(dǎo)致在民主黨的票倉，州議會被共和黨控制多年的結(jié)果。很多會計制度的改革者都意識到，必須限制“塔麥勒會堂”集團(tuán)對城市財政的控制作用。

開始時，由于受精英主義的影響，不少專家還是主張限制民眾的參與，走精英治市的道路。但是，當(dāng)他們看到“塔麥勒會堂”腐敗集團(tuán)將注意力集中于新移民和工人階級，實施權(quán)錢交易、權(quán)票交易以牟取政治權(quán)力時，這種精英治市的傳統(tǒng)做法動搖了。會計制度的改革者開始探索讓更多的民眾參與政府的運作，使會計信息成為大眾可接受的參與民主的渠道，通過優(yōu)先的界定清晰的大眾的政治參與活動，來確定選票的投向。

“紐約市政研究局”的功勞

20世紀(jì)前，美國從聯(lián)邦政府、州政府到地方政府，都沒有完整的公共預(yù)算制度。那時所謂預(yù)算不過是一堆雜亂無章的事后報賬單。議會對政府某部門的撥款只是一個總數(shù)，開支分類是沒有的，細(xì)目也是沒有的，不準(zhǔn)確，更談不上完整。每一個政府部門都自己向議會爭取資金，自己掌控開支。一級政府并沒有一份詳盡而統(tǒng)一的預(yù)算。在這種情況下，民眾和議會都無法對政府及其各部門進(jìn)行有效的監(jiān)督，結(jié)果，為貪贓枉法留下無數(shù)機(jī)會，腐敗現(xiàn)象屢禁不絕。

1905年，紐約市進(jìn)行財政行政改革的專業(yè)會計師與反對城市腐敗的社會改革者們走到了一起，決定共同成立一個獨立的公民代理機(jī)構(gòu)，來探索城市政府改革的科學(xué)原則。次年，他們成立了“城市改進(jìn)局”，并于1907年正式組建了“紐約城市研究局”。也正是在這一年，紐約市經(jīng)歷了嚴(yán)重的市政公債兌付危機(jī)，引發(fā)社會嚴(yán)重動蕩，紐約市政府在向JP摩根集團(tuán)借款300萬美元后，才勉強(qiáng)渡過了這次危機(jī)。這個研究局的代表人物是：威廉·阿蘭、亨利·布魯厄、弗里德里克·克利夫蘭，人稱“ABCs”。其中，阿蘭和克利夫蘭都于1900年畢業(yè)于美國著名的賓州大學(xué)沃頓商學(xué)院，獲得博士學(xué)位。該學(xué)院在美國商學(xué)院中以注重商業(yè)與公眾的關(guān)系著名。

這些學(xué)者一方面在大學(xué)任教，另一方面積極參加“紐約城市研究局”智庫的活動和充當(dāng)紐約市政府“稅收和財政咨詢委員會”的成員。這些預(yù)算改革者指出，預(yù)算問題絕不僅僅是個無關(guān)緊要的數(shù)字匯總問題，而是關(guān)系到民主制度是否名副其實的大問題。沒有預(yù)算的政府是“看不見的政府”，而“看不見的政府”必然是“不負(fù)責(zé)任的政府”?！安回?fù)責(zé)任的政府”不可能是民主的政府。預(yù)算改革的目的就是要把“看不見的政府”變?yōu)椤翱吹靡姷恼?。“看得見”，人民才有可能對它進(jìn)行監(jiān)督。在這個意義上，預(yù)算是一種對政府和政府官員“非暴力的制度控制方法”。

學(xué)者們通過事件和研究制定了現(xiàn)代意義上的公共預(yù)算的科學(xué)原則，它們是：首先，公關(guān)預(yù)算是一個關(guān)于未來政府支出的計劃，而不是事后的報賬。其次，公關(guān)預(yù)算是一個統(tǒng)一完整的計劃，包括政府所有部門的開支。第三，公關(guān)預(yù)算是一個詳盡的計劃，要列舉政府機(jī)構(gòu)所有項目的開支，并對它們進(jìn)行分類。第四，對預(yù)算計劃中的每項開支都要說明其理由，以便對開支的輕重緩急加以區(qū)別。第五，預(yù)算計劃必須對政府的行為有約束力：沒有列支項目不能開銷，列支的錢不得挪作他用。第六，預(yù)算計劃必須得到權(quán)力機(jī)構(gòu)(議會)的批準(zhǔn)，并接受議會和民眾對其監(jiān)督。第七，為了便于民眾監(jiān)督，預(yù)算內(nèi)容和預(yù)算過程必須透明。

預(yù)算改革者還通過展覽、講課、媒體宣傳、散發(fā)手冊等形式，向?qū)＜?、消費者和民眾宣傳公共財政改革。1911年，紐約市政府花費10萬美元，舉辦第一次“市政府財政預(yù)算展覽”，一個月之內(nèi)就有約100萬紐約人趕來參觀。紐約市在1911年以后將預(yù)算展覽常年設(shè)立在城市學(xué)院里，供人們隨時參觀。在1916年的預(yù)算展覽上，“紐

約市政研究局”的一位研究者甚至做了一個模型，來說明市民作為一個消費者如何去消費政府提供的服務(wù)。在預(yù)算改革者的敦促下，紐約市在1908年推出了美國歷史上第一份現(xiàn)代公共預(yù)算。當(dāng)然這份預(yù)算還很粗糙，只有市政府的4個主要部門拿出了分類開支計劃。以后幾年，紐約市的預(yù)算日臻完善。到1913年，預(yù)算文件已從1908年的122頁增加到83頂。

時髦的預(yù)算

紐約市的經(jīng)驗很快引起了美國其他城市的興趣，它們紛紛索要“市政研究局”編制的“市政會計手冊”，并派人到“市政研究局”舉辦的培訓(xùn)班學(xué)習(xí)。到1910年中期，公共預(yù)算改革進(jìn)入高潮。1916年，“預(yù)算”這個詞就像“社會正義”或者“美國方式”一樣，成為時髦流行的政治術(shù)語。

1910年，公共預(yù)算改革擴(kuò)展到了聯(lián)邦一級。1909年塔夫特總統(tǒng)上臺后，面對著的是快速增長的聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)和連續(xù)5年的巨額財政赤字。1910年，塔夫特總統(tǒng)邀請阿蘭和克利夫蘭到他位于柏威利農(nóng)場的“夏宮”來了解和討論他們對聯(lián)邦政府公共預(yù)算改革的意見。隨后，克利夫蘭被任命為“總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)和效率委員會”的主席，并于1911年獲得了國會的批準(zhǔn)和撥款。在這個被外人稱之為“塔夫特委員會”的推動下，一場涉及聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)的公共預(yù)算改革拉開了帷幕。

預(yù)算改革前，美國各州政府和聯(lián)邦政府都是由議會主導(dǎo)，威爾遜總統(tǒng)把它稱作“國會政府”，政府各部門好像是議會的下屬機(jī)構(gòu)。這種制度安排反映了美國長期以來對行政權(quán)力的不信任，和對政府權(quán)力的實施會導(dǎo)致專制主義的懷疑?？死蛱m網(wǎng)羅大批有志于預(yù)算改革的社會精英，通過將紐約市公共預(yù)算改革的成功經(jīng)驗移植到聯(lián)邦政府，將預(yù)算的權(quán)力從議會逐步轉(zhuǎn)移到行政部門，建立起了總統(tǒng)在行政機(jī)構(gòu)之上的最高地位和權(quán)力，從而促使美國現(xiàn)代總統(tǒng)制的形成，造就一個更加強(qiáng)有力的政府。

1912年，克利夫蘭發(fā)表了著名的“國家預(yù)算的需要”論文，全面闡述了進(jìn)行聯(lián)邦公共預(yù)算改革的原則、步驟和回答了人們的疑問，成為了美國預(yù)算民主歷程上的里程碑。1914年上任的威爾遜總統(tǒng)，將原來的“塔夫特委員會”改造成了“政府研究所”，并由原“塔夫特委員會”的主要成員之一威廉·威勞比擔(dān)任“政府研究所”的所長。該研究所在1916年正式成為了今天大名鼎鼎的“布魯金斯研究所”。

在“政府研究所”和威廉·威勞比的大力推動下，到1919年，美國已有44個州通過了預(yù)算法；到1929年，除阿拉斯加外，所有的州都有了自己的預(yù)算法。1920年，由威廉·威勞比所長協(xié)助古德眾議員起草的“預(yù)算與會計法”，即著名的“古德法案”(Good Bill)，在美國參眾兩院聯(lián)合委員會彌合了雙方的分歧后，最終通過。1921年4月，新當(dāng)選的沃倫·哈丁總統(tǒng)正式簽署了“預(yù)算與會計法”，從而在法律上完成了美國聯(lián)邦一級的公共預(yù)算制度改革。但是，在實踐上，這種對總統(tǒng)權(quán)力的加強(qiáng)，直到20世紀(jì)30年代“新政”時期，才得以最終完成，其間又經(jīng)過了13年。

學(xué)者們在17年的研究探索中，實現(xiàn)了從理論到實踐的巨大轉(zhuǎn)變；政治家們在33年間，最終實現(xiàn)了美國預(yù)算民主從地方到聯(lián)邦的全面建立，從而使公共預(yù)算成為了各種利益集團(tuán)在政治領(lǐng)域?qū)で笞陨砝娴挠行Чぞ??！斑M(jìn)步時代”的改革者用公共預(yù)算來組織政府，利用預(yù)算的社會作用來構(gòu)建社會的繁榮。公共財政運動不僅改變了行政當(dāng)局的行為，而且加強(qiáng)了政府和民眾的聯(lián)系。公共預(yù)算改革使政府成為負(fù)責(zé)任的、代表人民利益的政府成為現(xiàn)實，從而在根本上重塑了各級美國政府。