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        不可放行地方公債

        2008-05-14 17:15:41
        中國新聞周刊 2008年41期

        有報道稱,一份由財政部牽頭起草的有關(guān)加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理的方案,已多方征求過意見,并提交到國務(wù)院等待批復(fù)。與此同時,財政部也已在預(yù)算司下新設(shè)立了地方政府性債務(wù)管理處,專門負(fù)責(zé)地方政府債務(wù)的管理,人員已初步到位。有媒體稱,這表明,中央政府可能允許省級地方政府發(fā)行公債。

        當(dāng)然,由于信息披露很少,目前財政部門的措施究竟意味著什么,無人知曉。目前的《預(yù)算法》明確規(guī)定,“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外,地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。但事實上,各地各級政府都背負(fù)著大量事實上的債務(wù)。國務(wù)院發(fā)展研究中心的調(diào)查顯示,到目前,各級地方政府債務(wù)至少在1萬億元以上,其中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)債總額在2200億元左右,鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均負(fù)債400萬元。因而,加強(qiáng)地方債務(wù)管理也許確實只是對這些法律之外產(chǎn)生的財務(wù)進(jìn)行管理而已。

        假如目前擬議中的政策確實是要賦予地方政府、主要是省政府以發(fā)行政府債務(wù)的權(quán)力,那么,目前的決策程序就存在重大問題。放行地方公債,首先需要修訂《預(yù)算法》的相關(guān)條文。這也就意味著,是否允許地方政府發(fā)行債務(wù),應(yīng)當(dāng)由全國人大及其常委會決定的,決不是財政部門就可以自行決定的事情。事實上,允許地方政府發(fā)行債務(wù)一事的重要性,也要求全國人大作出決定。

        首先,政府如何獲得收入,這是一個憲法性問題,而不是一個簡單的財政問題。允許地方政府發(fā)行債務(wù),等于從根本上改變了地方政府的收入結(jié)構(gòu),不論地方政府發(fā)行債務(wù)的規(guī)模有多大,其獲得收入的性質(zhì)已發(fā)生變化。如此重大的問題,焉能輕率決定?

        其次,政府究竟是量入為出,按照當(dāng)期稅收收入安排支出,還是借用未來的收入用于當(dāng)下的福利,同樣是一個憲法問題。這涉及代際公正問題,也即,未來的納稅人憑什么要為當(dāng)期的政府之支出埋單?如何從程序上解決這一問題?相關(guān)部門應(yīng)在這方面的制度設(shè)計上加強(qiáng)。

        最后,也是最重要的一點,發(fā)行債務(wù)要求極其嚴(yán)格的財政控制機(jī)制。這里所說的不是中央政府對地方政府發(fā)行債務(wù)規(guī)模的限制,而是地方的納稅人對地方政府債務(wù)的控制。如果沒有建立其相應(yīng)的政治、財政控制機(jī)制,如何監(jiān)管地方政府的發(fā)債權(quán)力,若隨意借債,導(dǎo)致地方政府債務(wù)大幅度上升,乃至到不可控制的地步。或者將借來的債務(wù)隨意支出,用到錯誤的地方,而無益于公眾福利,未來的民眾不愿為其埋單。

        總之,按照目前的決策程序,沒有經(jīng)過全國人大的深思熟慮,允許地方政府發(fā)行債務(wù)是輕率的。在地方政府的財政民主決策制度尚未建立起來之前,即允許地方政府發(fā)行債務(wù),同樣是不恰當(dāng)?shù)摹T谥贫葪l件不具備的情況下,如果貿(mào)然放行地方政府債務(wù),必然導(dǎo)致嚴(yán)重的財政與政治問題。

        有人以為,目前宏觀經(jīng)濟(jì)趨于疲軟,尤其是房地產(chǎn)市場冷清,地方政府的土地財政收入大幅度下降,地方財政驟然吃緊。在這種情況下,只有允許地方政府發(fā)行債務(wù),地方政府才能夠有錢可花。問題是,借債是要還錢的,既然現(xiàn)在地方政府的財源萎縮,那么,誰又能保證地方政府未來的收入會看漲?地方政府還不了錢,中央政府是否準(zhǔn)備為其埋單?

        在當(dāng)下制度環(huán)境下,解決地方政府無錢可花的問題,正當(dāng)?shù)耐緩接卸?。第一,調(diào)整中央政府與地方政府的收入分配格局。目前中央政府在整個財政收入中所占比重很高,民眾所需要的大多數(shù)公共品卻由地方政府供應(yīng)。

        對這一稅收分配結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整,既可救地方政府之急,也可優(yōu)化財政體制。財政的一項基本原則是,把稅款更多地留在最接近人民的政府層級。高層級政府更多地只是進(jìn)行一些最為必要的轉(zhuǎn)移支付,而不應(yīng)試圖直接提供公共品。

        解決地方政府財政緊張的第二個出路是地方政府改變其行為模式。中國各級政府已經(jīng)習(xí)慣了一個征收大量稅款、大手大腳搞建設(shè)。民眾的稅負(fù)不斷提高,政府的開支規(guī)模則越來越龐大。政府用這些稅款進(jìn)行了大量建設(shè),然而,那些面子工程、政績工程究竟在多大程度上增進(jìn)了民眾的福利?政府無錢,正好可以變成一種壓力,迫使其改變財政、政治模式,收縮過于龐大的建設(shè)規(guī)模,轉(zhuǎn)而專注于政府的核心職能,恰當(dāng)職能。

        總之,當(dāng)此經(jīng)濟(jì)前景不甚明朗之際,各級政府要做的是轉(zhuǎn)變執(zhí)政心態(tài),進(jìn)行必要的制度變革,對既有的收入結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整。匆忙尋找新的財源,只會制造出新的經(jīng)濟(jì)乃至政治問題。

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