周政華

如何協(xié)調(diào)20多個部門和單位，是國家發(fā)改委在地震救災(zāi)中面臨的重要難題而部委之間的協(xié)調(diào)水準(zhǔn)，直接關(guān)系到救災(zāi)的效率

通宵達(dá)旦地工作，在地震當(dāng)天就開始了。

這天晚上，民政部、財政部、交通運輸部、鐵道部、國家電網(wǎng)等16個部門和單位，齊聚月壇南街38號國家發(fā)改委辦公樓，按照國務(wù)院抗震救災(zāi)總指揮部要求，組成由國家發(fā)改委牽頭的基礎(chǔ)設(shè)施工作組，負(fù)責(zé)四川汶川地震災(zāi)后基礎(chǔ)設(shè)施搶修和恢復(fù)建設(shè)工作。

應(yīng)急物資保障和恢復(fù)重建是發(fā)改委的兩項主要任務(wù)，分別由下屬的投資司和經(jīng)濟(jì)運行局負(fù)責(zé)，其中應(yīng)急物資保障是救災(zāi)前期的工作重點，具體流程是：先聯(lián)系企業(yè)落實貨源，然后協(xié)調(diào)運輸。

調(diào)撥為何如此費事?

5月12日地震發(fā)生當(dāng)天下午，經(jīng)濟(jì)運行局就召開了抗震救災(zāi)動員會，經(jīng)濟(jì)運行局機(jī)電處處長林玉龍說，按“非典”事件和今年初雪災(zāi)的經(jīng)驗，13日著手聯(lián)系抗震可能需要的物資，同時實行24小時輪流值班制度。

真正的忙碌始于5月15日。當(dāng)天凌晨，解放軍總裝備部向國家發(fā)改委發(fā)來第一張救災(zāi)物資需求清單，上面列出了共計31大類26萬件產(chǎn)品，包括鋼釬、鎬、鐵鍬、千斤頂、帳篷、小型發(fā)電設(shè)備、越野車等。

從5月15日到21日，承擔(dān)應(yīng)急物資保障任務(wù)的經(jīng)濟(jì)運行局下屬機(jī)電處、醫(yī)藥處和交通物流處，成為發(fā)改委最忙碌的部門。林玉龍和他的3個同事，連續(xù)7天7夜在辦公室里聯(lián)系貨源。經(jīng)濟(jì)運行局一位官員說，要是調(diào)運順利，也就用不著24小時值班。

5月15日上午，林玉龍與湖北某工廠聯(lián)系妥當(dāng)，該廠答應(yīng)將原本計劃出口敘利亞的8座鋼架橋轉(zhuǎn)運到災(zāi)區(qū)。然而，16日，當(dāng)林玉龍再次致電該廠聯(lián)系運輸時，對方回答沒貨了。

林只好向湖北省發(fā)改委和經(jīng)貿(mào)委求助。最終，在湖北省有關(guān)部門的介入之下，5月20日，第一座鋼架橋通過鐵路運往成都，對方承諾余下7架將以每天1架的速度發(fā)貨，而此時距離地震發(fā)生，已經(jīng)過去了8天。

為了保證軍方調(diào)度，“只能用非正常手段來證明我們在干正確的事?！绷钟颀堈f，林所指的非正常的手段，是在國家發(fā)改委未能說服企業(yè)調(diào)撥物資的情況下，借助當(dāng)?shù)卣l(fā)改委等第三方力量完成任務(wù)。

由于要采用“非正常手段”，整個調(diào)撥流程被相應(yīng)拉長。為調(diào)撥11萬把鐵鎬，林玉龍輾轉(zhuǎn)聯(lián)系至少4個單位和部門，耗時3天2夜。

5月16日，林玉龍聯(lián)系到河北唐山和山東臨沂兩家農(nóng)具生產(chǎn)企業(yè)，他們分別承諾供應(yīng)5萬把和6萬把鐵鎬。然而到了17日調(diào)運時，臨沂那家企業(yè)聲稱，他們只生產(chǎn)鎬頭，沒有鎬把。林玉龍又轉(zhuǎn)而求助農(nóng)業(yè)部，幫忙聯(lián)系木制鎬把。農(nóng)業(yè)部回復(fù)，很多企業(yè)已經(jīng)不再生產(chǎn)鎬把，但生產(chǎn)鎬頭的企業(yè)肯定知道哪里可以買到鎬把。5月17日，林玉龍通過臨沂市發(fā)改委，向該企業(yè)下達(dá)命令，無論如何，這6萬把鐵鎬18日要全部到位。當(dāng)?shù)夭块T一聲令下，果然到位。

經(jīng)濟(jì)運行局綜合處一位官員說，湖北某工廠和山東臨沂、兩家公司的“放鴿子”是場誤會，主要是當(dāng)時這兩家企業(yè)的負(fù)責(zé)人均不在當(dāng)?shù)兀髽I(yè)其他工作人員不敢拍板。大部分企業(yè)在接到調(diào)撥要求時，都給予了積極配合。

但發(fā)改委價格司一位官員對《中國新聞周刊》說，“我把產(chǎn)品給你，你半年之后付款，那企業(yè)不倒閉了嗎?”據(jù)悉，由于此次救災(zāi)動用的是中央財政資金，使用需全國人大批準(zhǔn)，因此，從企業(yè)調(diào)撥救災(zāi)物資都是賒賬。賒賬導(dǎo)致一些企業(yè)周轉(zhuǎn)資金緊張，而政府究竟何時埋單，目前尚未明確。

截至5月23日，中央財政共計投入108．26億元抗震救災(zāi)資金。這些資金先由民政、水利、衛(wèi)生、科教等部門申請，財政部核實后撥款，?？顚Ｓ?。發(fā)改委負(fù)責(zé)調(diào)撥的物資未列入上述預(yù)算。

信息如何在20多個部門間流轉(zhuǎn)

如何協(xié)調(diào)20多個部門和單位，是國家發(fā)改委面臨的另一道難題。部委之間的協(xié)調(diào)水準(zhǔn)，將直接關(guān)系到救災(zāi)的效率。

在中國目前“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，部門分工負(fù)責(zé)，災(zāi)害分級管理”的救災(zāi)體制下，中國并沒有一個綜合性的災(zāi)害應(yīng)急部門，相關(guān)的減災(zāi)救災(zāi)投、科研力量、救災(zāi)物資都分散在不同的部門。抗震救災(zāi)總指揮部是國務(wù)院在地震發(fā)生后設(shè)立的一個臨時機(jī)構(gòu)，其下設(shè)的8個救災(zāi)小組往往需要涉及多個部委共同參與。

超過20個部委參與了由發(fā)改委綜合協(xié)調(diào)和牽頭的基礎(chǔ)設(shè)施組救災(zāi)工作。其中，交通運輸部、鐵道部、民航局、中國電信、中國網(wǎng)通、中國移動、中國聯(lián)通、國家電網(wǎng)公司負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施搶修，發(fā)改委、民政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家物資儲備局、中石油、中石化確保應(yīng)急物資保障，國家發(fā)改委、國家糧食局保障市場供應(yīng)和穩(wěn)定價格。

如此多項的工作內(nèi)容，考驗著這個臨時性應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的工作力度和實際效果。

《中國新聞周刊》從國家發(fā)改委、財政部、交通部、電監(jiān)會等部委的有關(guān)部門了解到，此次救災(zāi)中，信息交流成為部際協(xié)調(diào)的主要內(nèi)容。

2008年5月12日，晚上7點多，國家發(fā)改委辦公廳新聞處辦公室，電話聲此起彼伏。新聞處副處長周清剛接到來自交通運輸部的一份最新傳真：阿壩州境內(nèi)多條國道干線公路交通中斷，綿廣高速公路全線雙向封閉。

這條簡短的信息是交通部工作人員花了5個多小時，打了數(shù)十通電話，最后從四川公路局養(yǎng)護(hù)處工程師趙海濤那里，搜集到的第一條地震災(zāi)區(qū)交通信息。交通部當(dāng)即將這條信息上傳發(fā)改委。

周清對《中國新聞周刊》說，從5月13日起，交通運輸部、鐵道部、國家電網(wǎng)公司、中國電信等部門和單位陸續(xù)將災(zāi)區(qū)的道路、電力、電信的受損和修復(fù)情況的信息匯總至發(fā)改委。

據(jù)此，國家發(fā)改委發(fā)布每日《地震災(zāi)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施修復(fù)及應(yīng)急物資保障進(jìn)展情況》報告，并上報國務(wù)院抗震救災(zāi)總指揮部。

5月13日晚，由國家發(fā)改委牽頭的基礎(chǔ)設(shè)施組制訂了每晚8點的會商制度，相當(dāng)于一個多部門的部際聯(lián)席會議。該會議成為參與該組的20多個部門和單位的協(xié)商平臺，會上，由20多個部委的相關(guān)負(fù)責(zé)人匯報當(dāng)天的救災(zāi)情況，匯總前方的救援所需，并商量籌備和調(diào)運相關(guān)物品的措施。每天會議的結(jié)果和內(nèi)容，都做成簡報匯報中共黨中央和國務(wù)院。

發(fā)改委主持的每晚8點部際會商，是這張信息傳遞網(wǎng)絡(luò)中的一個節(jié)點。更大量的信息交流和協(xié)商過程在會下、通過部委間、部委內(nèi)部的各種正式與非正式渠道完成。但是，部門與部門之間的橫向信息傳播并不通暢。

比如，負(fù)責(zé)災(zāi)區(qū)電力搶修的國家電網(wǎng)公司，從5月13日起，該公司每天6點、18點、23點各匯總一次災(zāi)區(qū)電力設(shè)施搶修數(shù)據(jù)，上報給17個部門和單位。其中包括發(fā)改委、國資委、電監(jiān)會等國家電網(wǎng)公司的上級管理部委。

中國的電網(wǎng)分為三部分，國家電網(wǎng)公司和南方電網(wǎng)公司南北分治，地方上則存在眾多由地方政府投資和私人投資的電網(wǎng)

企業(yè)。其中，國家電網(wǎng)下轄華中、華東、華北、西北、東北五大電網(wǎng)公司，其五個公司內(nèi)部以及與和國家電網(wǎng)公司平行的南方電網(wǎng)公司與地方電網(wǎng)之間，平時沒有業(yè)務(wù)通報制度。

汶川大地震對四川21個重災(zāi)縣的電網(wǎng)設(shè)施造成了嚴(yán)重破壞，為上述地區(qū)負(fù)責(zé)供電的企業(yè)有幾十個公司，既有國家電網(wǎng)公司，也有眾多的地方電網(wǎng)企業(yè)，還有一些區(qū)域由多家企業(yè)交叉供電。在維修過程中，國家電網(wǎng)公司需要通過電監(jiān)會和國家發(fā)改委經(jīng)濟(jì)運行局幫助聯(lián)絡(luò)上述企業(yè)，信息上傳下達(dá)所經(jīng)的層次較多。

匯報效率有待提高、同級部門間溝通不暢的問題，在其他部委也不同程度存在。

部際合作的得失

今年4月，由國務(wù)院發(fā)展研究中心“應(yīng)急管理行政體制建設(shè)研究”課題組發(fā)布的《我國應(yīng)急管理行政體制存在的問題和完善思路》認(rèn)為，由于部際聯(lián)席會議只是在危機(jī)發(fā)生的時候才被啟動，無法有效組織各部門開展危機(jī)前的預(yù)防、演練，儲備等工作。在沒有嚴(yán)重災(zāi)情的平常年份。一些自然災(zāi)害專項指揮部一年只開一到兩次會議。

該報告同時指出，部際聯(lián)席會議同級協(xié)調(diào)，還存在權(quán)威性不足的問題。此外，事權(quán)與財權(quán)的條塊分割，也人為割裂了救災(zāi)管理的整體性。據(jù)悉，此次救災(zāi)資金名目眾多，救災(zāi)資金需多個部委分頭向財政部申請，然后按“條條”下?lián)埽欢ǔ潭壬弦灿绊懥烁鞑课g形成合力救災(zāi)的效果。

盡管如此，較之單兵作戰(zhàn)，部際合作仍具優(yōu)勢。民政部救災(zāi)救濟(jì)司的一位官員表示，相比歷次救災(zāi)救濟(jì)活動，民政部這次調(diào)配和運輸物資的速度是最決的。

據(jù)悉，在此次救災(zāi)中，鐵路運輸承擔(dān)了大部分的運輸工作。為了把物資盡快運抵災(zāi)區(qū)，民政部與鐵道部協(xié)商后，鐵道部決定將常規(guī)的“鐵道部——鐵路局——鐵路段”三級傳達(dá)程序簡化為一級，民政部救濟(jì)司工作人員接到調(diào)配任務(wù)后，可直接與鐵路局聯(lián)系。

然而，同樣承擔(dān)物資運輸任務(wù)的發(fā)改委，交通方面的協(xié)調(diào)卻不如民政部來得順暢。

由于大量物資從全國向災(zāi)區(qū)匯集，落實交通運力也頗費周折。經(jīng)濟(jì)運行局交通與物流處處長衛(wèi)勇對《中國新聞周刊》說，運輸方案臨時調(diào)整簡直是家常便飯。由于部分廠商可以直接發(fā)貨到災(zāi)區(qū)，該處只需為部分貨物聯(lián)系運力，不然工作量還要大。

18日，衛(wèi)勇向中國民用航空局聯(lián)絡(luò)了一架波音747貨機(jī)，計劃于21日上午從大連周水子國際機(jī)場空運91噸的貨物發(fā)往蘭州，但由于跑道限制，波音747貨機(jī)無法在蘭州機(jī)場降落。隨后，衛(wèi)勇又聯(lián)絡(luò)鐵道部，但是需要等待8天之后才能起運。最后，交通與物流處找到中海物流集團(tuán)大連分公司，該公司同意派出4個集裝箱貨車運輸。

盡管困難重重，據(jù)發(fā)改委機(jī)電處處長林玉龍透露，截至18日，也就是地震發(fā)生6天后，由發(fā)改委經(jīng)濟(jì)運行局負(fù)責(zé)的31大類26萬多件產(chǎn)品貨源已全部落實，并陸續(xù)發(fā)往災(zāi)區(qū)。

目前，發(fā)改委牽頭的8點會商制度仍在繼續(xù)，唯一的變化是，從5月23日起，會議的時間從晚8點改成的每日上午10點。

(本刊記者孫春燕、見習(xí)記者楊正蓮、實習(xí)記者陳園園對此文亦有貢獻(xiàn))