厲以寧

如果要總結(jié)中國(guó)改革開(kāi)放30年，城鄉(xiāng)二元體制改革是我們必須要解決的大問(wèn)題。

在我國(guó)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制有兩個(gè)重要支柱：一是政企不分、產(chǎn)權(quán)不明的國(guó)有企業(yè)體制；二是城鄉(xiāng)分割、限制城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素流動(dòng)的城鄉(xiāng)二元體制。這兩個(gè)支柱支撐著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的存在和運(yùn)轉(zhuǎn)。不解決這兩個(gè)支柱的問(wèn)題，那就是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)并沒(méi)有退出歷史舞臺(tái)。

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)從古就有。中國(guó)從宋朝以后，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是有的，但是沒(méi)有城鄉(xiāng)二元體制。比如說(shuō)北宋被金兵占了，河南一帶的人就逃，逃到了江南，河南的城里人到了江南農(nóng)村里，可以買地種地租地，你河南的農(nóng)村人在城市中做工當(dāng)學(xué)徒開(kāi)店都行，城里人可以到農(nóng)村，農(nóng)村也可以到城里，沒(méi)有城鄉(xiāng)二元體制，譬如說(shuō)清朝中葉以后東北開(kāi)禁了，東北開(kāi)禁，一個(gè)山東人過(guò)海到了東北，你愿意到城里到城里，愿意到農(nóng)村到農(nóng)村，都可以，遷移方面沒(méi)有局限。

城鄉(xiāng)二元體制在中國(guó)是20世紀(jì)50年代后期建立的，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下才有的，從那個(gè)時(shí)候起，戶口分為兩種，一種是城市戶口，一種是農(nóng)村戶口，于是農(nóng)民就降到了二等公民的位置，

舉兩個(gè)例子，同樣是義務(wù)教育，城里的孩子受義務(wù)教育，小學(xué)的校舍是國(guó)家財(cái)政撥款建的，小學(xué)老師的工資是國(guó)家財(cái)政經(jīng)費(fèi)給的，可是那個(gè)時(shí)候農(nóng)民的孩子受義務(wù)教育，校舍是農(nóng)民自己蓋的，講課的老師叫民辦教師，叫代課老師等等，都是農(nóng)民自己給他錢，同樣是義務(wù)教育，干嘛就不平等呢？這種體制是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代才有的。

遺留問(wèn)題：沒(méi)有觸動(dòng)城鄉(xiāng)二元體制

今年是中國(guó)改革30周年了，改革初農(nóng)村的承包制起了很大的作用，如果當(dāng)初沒(méi)有農(nóng)村的承包制的話，那我們的改革一開(kāi)始進(jìn)展就不會(huì)這么順利了。市場(chǎng)所短缺的東西很快都有了，因?yàn)樯a(chǎn)力大大提高，又有了農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)，但是并沒(méi)有觸動(dòng)城鄉(xiāng)二元體制，在當(dāng)時(shí)只可能這么做。

所以對(duì)承包制應(yīng)該是一分為二，由于沒(méi)有觸動(dòng)城鄉(xiāng)二元體制，問(wèn)題就拖下來(lái)了。改革的重點(diǎn)二十世紀(jì)80年代中期就轉(zhuǎn)到城市改革去。抓了國(guó)有企業(yè)改革，股份制推行了，證券市場(chǎng)也取得了很大的進(jìn)展，但城鄉(xiāng)二元體制一直拖了30年沒(méi)有動(dòng)。

評(píng)價(jià)過(guò)去應(yīng)當(dāng)要實(shí)事求是，近年出現(xiàn)很多問(wèn)題，就是城鄉(xiāng)二元體制繼續(xù)存在造成的。比如“農(nóng)民工”，過(guò)去哪有這個(gè)提法？農(nóng)民進(jìn)城做工就是工人，為什么講農(nóng)民工，因?yàn)樗膽艨谶€是農(nóng)民，盡管他的職業(yè)是工人。還有農(nóng)民沒(méi)有享受到改革開(kāi)放的成果等等，都是二元體制帶來(lái)的，因?yàn)槲覀兊母母镏攸c(diǎn)在國(guó)有企業(yè)體制改革上，兩大支柱只動(dòng)搖了一個(gè)。二元體制改革是擺在我們面前的迫切任務(wù)。

那么，怎樣才能讓農(nóng)民能夠充分享受到改革成果，而且城市化還要繼續(xù)進(jìn)行呢?

今天我們提出要建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，大家如果有興趣的話，翻一下50年前的報(bào)紙，在50年代的后半期的《人民日?qǐng)?bào)》上有社論，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村。當(dāng)時(shí)提出建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，今天又提社會(huì)主義新農(nóng)村，本質(zhì)上是有區(qū)別的。

當(dāng)時(shí)為什么提建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村？因?yàn)楫?dāng)時(shí)正在建立計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，要鞏固計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，于是就號(hào)召農(nóng)民安心地把農(nóng)村建設(shè)好，不要當(dāng)“盲流”。隔了40多年以后，今天提出這樣的事情完全不一樣，今天為什么提建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村?貫徹科學(xué)發(fā)展觀，以人為本的思想，是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度。建設(shè)好農(nóng)村也不完全是單一的，是發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，提高農(nóng)民收入，包括環(huán)境的治理、民主的管理等一系列問(wèn)題，但重要的問(wèn)題是，它是完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的措施。住在農(nóng)村的人，可以是個(gè)務(wù)農(nóng)者；也可以是個(gè)工人，因?yàn)樵卩l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)做工；也可以是一個(gè)投資者：也可以是一個(gè)經(jīng)營(yíng)者。建設(shè)新農(nóng)村跟推進(jìn)城市化建設(shè)是不矛盾的，而且要加快推進(jìn)城市化建設(shè)，這樣，我們對(duì)建設(shè)新農(nóng)村應(yīng)該站到一個(gè)高度來(lái)認(rèn)識(shí)，而跟過(guò)去提的同樣口號(hào)是完全不一樣的。

改革關(guān)鍵：積極推行農(nóng)村土地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)

解決城鄉(xiāng)二元體制的關(guān)鍵問(wèn)題不是戶口問(wèn)題，而是土地問(wèn)題。土地問(wèn)題怎么改呢？在現(xiàn)在中國(guó)的情況下，我們應(yīng)該看到農(nóng)村的承包制還不能改變，因?yàn)檗r(nóng)村承包制改變了，農(nóng)村就亂了。那么，在農(nóng)村中基本經(jīng)營(yíng)的制度不變的前提下怎么改7當(dāng)前，重點(diǎn)應(yīng)該是積極推行土地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)。承包的土地可以轉(zhuǎn)包，你進(jìn)城打工以后土地轉(zhuǎn)包給種植能手來(lái)種，可以出租，可以入股。

最近我在寧夏考察還發(fā)現(xiàn)一個(gè)新的模式，可以存入信用社。土地干嘛要存到信用社？在調(diào)查的時(shí)候了解到，如果出租，有一個(gè)問(wèn)題，第一年他把租金給你送上門；第二年土地已經(jīng)租給他了你要去問(wèn)他要租金；第三年，他可能就拖了；第四年，給你打白條了；要這樣的話，出租人就有顧慮了。那干嘛不入股呢？入股他也有顧慮，土地入了股就不能退股了，入股是不能退的，只能轉(zhuǎn)讓，還有，公司賠了，我怎么辦？那不就是沒(méi)有收入了嘛。那怎么辦?存到信用社，按照定期存款存，每年年底你有多少利息，你自己不去拿的話，自動(dòng)轉(zhuǎn)賬就轉(zhuǎn)到你的存款折上去了，這就是類似于土地銀行的措施。所以，土地使用權(quán)合理流轉(zhuǎn)，既有利于農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，也便于農(nóng)民進(jìn)城。

農(nóng)民有宅基地，宅基地上面還有房子，它們?cè)趺崔k？根據(jù)各地的調(diào)查，比較好的置換方式是這樣的，把宅基地和宅基地上的房子交給政府，換成城市的面積相當(dāng)?shù)囊惶咨唐贩炕蛞惶鬃≌?，換上城市戶口，再換上城市的低保就行了。換了以后，農(nóng)民就可以進(jìn)城了，而且各地農(nóng)民對(duì)這個(gè)表現(xiàn)得比較積極。所以宅基地的置換可以大大加快城市化，農(nóng)民進(jìn)入了城市中，跟城市的居民一樣享受到城市的低保等待遇。

他山之石：農(nóng)村土地抵押有其必要性和可行性

在城鄉(xiāng)二元體制改革當(dāng)中，要大力研究農(nóng)村土地抵押的必要性和可行性。我是研究經(jīng)濟(jì)史的，從經(jīng)濟(jì)史來(lái)看，19世紀(jì)后期跟20世紀(jì)前半期，在西歐也有大量農(nóng)民進(jìn)城，可是沒(méi)有產(chǎn)生城市的貧民窟。為什么7因?yàn)槲鳉W的農(nóng)民都是小土地所有者，是小農(nóng)，他們把土地抵押給銀行了，得了一筆錢就進(jìn)城了。

抵押的方式是這樣的：房子還是你住，你還不起錢了我才來(lái)沒(méi)收你的房子；貸款還沒(méi)還清的時(shí)候，你可以繼續(xù)留在那里；進(jìn)城有一筆錢了，農(nóng)民自己就經(jīng)營(yíng)小作坊，或者開(kāi)店，或者幫人家做工，慢慢積累錢；積累夠了錢，在城里買房子，把你的貸款還清了，家里的房子或者保留或者賣掉，所以沒(méi)有貧民窟。

19世紀(jì)末期拖拉機(jī)開(kāi)始實(shí)行，因?yàn)槲鳉W的土地面積要比我們?nèi)司娣e多，農(nóng)民當(dāng)時(shí)想買拖拉機(jī)耕田，哪有錢？抵押，土地上的房子抵押了，土地還是我的；房子抵押了，馬上拖拉機(jī)就來(lái)了。但是這種抵押目前在中國(guó)還不行，農(nóng)民有什么東西好抵押7唯一抵押的就是地，所以土地使用權(quán)包括宅基地、包括宅基地的房子應(yīng)該容許抵押。

這樣，農(nóng)民方便了，進(jìn)城的農(nóng)

民也活了，城市化也就加快了，進(jìn)城工作后農(nóng)民素質(zhì)相應(yīng)提高了。還有，在搞土地抵押時(shí)，如果還不起錢怎么辦?所以農(nóng)村的保險(xiǎn)工作要大大加強(qiáng)，農(nóng)村保險(xiǎn)實(shí)際上是加快農(nóng)民致富的手段。有了保險(xiǎn)，農(nóng)民就可以通過(guò)抵押來(lái)致富。

當(dāng)務(wù)之急：建立社會(huì)保障制度與教育保障

中國(guó)能不能在工業(yè)化中期就著手建立社會(huì)保障制度，或者叫基本上建立社會(huì)保障制度。

西歐國(guó)家一般是在工業(yè)化后期才有社會(huì)保障制度，工業(yè)化中期以前，那里有社會(huì)救助制度，但是到工業(yè)化后期，則建立了“從搖籃到墳?zāi)埂钡纳鐣?huì)保障。雖然對(duì)它有各種各樣的評(píng)價(jià)，但是有一點(diǎn)可以承認(rèn)就是讓廣大低收入者享受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。中國(guó)過(guò)去沒(méi)有條件，現(xiàn)在有條件了，因?yàn)閺倪@幾年的情況看我們的財(cái)政收入的增長(zhǎng)比GDP增長(zhǎng)要快財(cái)政收入大量增加后可以部分用于建立城鄉(xiāng)的社會(huì)保障制度。社會(huì)保障跟社會(huì)救助是不一樣的社會(huì)保障制度由國(guó)家財(cái)政撥款完全由財(cái)政支出，有專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。社會(huì)救助是用國(guó)家的救濟(jì)款、社會(huì)公益的贊助等等幫助那些困難的人。兩者是并存的我們現(xiàn)在不能把社會(huì)救助當(dāng)成社會(huì)保障?；镜纳鐣?huì)保障制度，我們完全可以在工業(yè)化中期建立以后再逐步地完善，因?yàn)樨?cái)政條件改善了。

與此同時(shí)，因?yàn)槲沂歉憬逃?，大學(xué)畢業(yè)以后就留在北大任教，到現(xiàn)在已經(jīng)50多年了，我感到教育問(wèn)題非常重要。當(dāng)前要做到三點(diǎn)：第一，今后要切實(shí)做到人均教育經(jīng)費(fèi)占人均GDP的4％以上。上個(gè)世紀(jì)80年代中，我們有個(gè)“六五規(guī)劃”的課題，我是課題的組長(zhǎng)，研究教育經(jīng)費(fèi)在國(guó)民收入中的比重(還不是GDP中的比重)，我們提出應(yīng)該達(dá)到4％。這個(gè)課題還得了國(guó)家的一等獎(jiǎng)。過(guò)了這么多年了，現(xiàn)在還在3％上下徘徊，所以今后幾年增加教育經(jīng)費(fèi)非常重要。第二，要健全和完善助學(xué)貸款制度，長(zhǎng)期償還，工作若干年內(nèi)償還，讓每個(gè)人都可以借到，可以大大減輕家里的負(fù)擔(dān)。第三，要成立各種獎(jiǎng)學(xué)金制度，讓那些學(xué)習(xí)努力的，學(xué)習(xí)好的人可以得到獎(jiǎng)學(xué)金。獎(jiǎng)學(xué)金、助學(xué)金也是教育保障，教育的平等是非常重要的，教育不平等造成就業(yè)不平等，就業(yè)不平等造成收入不平等，收入不平等造成生活不平等，生活不平等下一代就不平等。所以一定要加大教育的平等。

結(jié)論：城鄉(xiāng)二元體制改革將帶來(lái)內(nèi)需大突破

毋庸置疑，擴(kuò)大內(nèi)需是我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)所要面臨的大問(wèn)題。中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)至今仍是以投資帶動(dòng)為主。消費(fèi)，尤其是民間消費(fèi)，雖然近年來(lái)有所增加，但與投資帶動(dòng)相比，依舊居于次位。如何擴(kuò)大內(nèi)需？關(guān)鍵是迅速提高農(nóng)民的收入，改變農(nóng)民的生活方式，調(diào)整農(nóng)民的消費(fèi)結(jié)構(gòu)。城鄉(xiāng)二元體制改革，將導(dǎo)致農(nóng)民收入的增加和農(nóng)民生活方式的變化，如果加上社會(huì)最低生活保障制度，讓社會(huì)低收入家庭的后顧之憂逐漸消除，必定會(huì)引起內(nèi)需的大突破。全世界最大的待開(kāi)發(fā)的市場(chǎng)在哪里?就在中國(guó)的農(nóng)村。中國(guó)的農(nóng)民，包括遷居城市的農(nóng)民和繼續(xù)留在農(nóng)村的農(nóng)民，是一個(gè)數(shù)量十分龐大的“待富”群體，一旦他們走上小康，富裕的道路，將對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)、乃至世界經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生難以估量的影響。

當(dāng)然，無(wú)論是農(nóng)民承包的耕地入股、農(nóng)民宅基地的置換，還是農(nóng)民以承包地、宅基地(包括上面的房屋)作為貸款的抵押物，都需要有法律上的明確界定。既然這些都是城鄉(xiāng)二元體制改革過(guò)程中有必要及早解決的問(wèn)題，完全可以先在各個(gè)改革試驗(yàn)區(qū)范圍內(nèi)試點(diǎn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，逐步推廣。即使有些作法同現(xiàn)行法律有不一致之處，或者找不到先行法律的依據(jù)，也不妨礙繼續(xù)試點(diǎn)，只要事實(shí)證明是對(duì)的，就可以修改法律或制定新的法律。中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革正是這樣一步步走過(guò)來(lái)的。

編輯：姜新菊jiangxinju@gmail.com