摘要 在資源主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式下，礦產(chǎn)資源無疑是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要支柱。但礦業(yè)是高污染行業(yè)，特別是近年來我國礦產(chǎn)資源持續(xù)大規(guī)模的勘探開采，引起了一系列嚴(yán)重的礦山環(huán)境問題，礦山生態(tài)環(huán)境急劇惡化，其影響已涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的方方面面，因此加強(qiáng)和完善我國礦山生態(tài)環(huán)境制度建設(shè)至關(guān)重要。文章首先介紹了我國礦山環(huán)境恢復(fù)機(jī)制的現(xiàn)行制度框架，在此框架的基礎(chǔ)上，對(duì)我國礦山環(huán)境狀況惡化的現(xiàn)實(shí)進(jìn)行了深層次的原因分析，剖析了目前我國針對(duì)礦山環(huán)境問題的意識(shí)、立法執(zhí)法、資金技術(shù)的現(xiàn)實(shí)狀況。接下來，對(duì)我國礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理機(jī)制進(jìn)行了宏觀構(gòu)建。筆者認(rèn)為，要從三個(gè)方面對(duì)我國的礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)機(jī)制進(jìn)行構(gòu)建。首先是調(diào)整礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律制度；第二，完善礦山環(huán)境保護(hù)機(jī)制；第三，建立礦山企業(yè)自身環(huán)保機(jī)制。

關(guān)鍵詞 礦山；環(huán)境問題；制度

中圖分類號(hào) TD99 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1002-2104（2008）05-0216-05

不論是現(xiàn)在還是在將來一段時(shí)間，我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式都是資源主導(dǎo)型，而自然資源的開發(fā)利用，特別是礦產(chǎn)資源的開采對(duì)環(huán)境和生態(tài)造成了極大的影響，甚至是破壞。隨著我國加入WTO，我國的礦產(chǎn)品出口也已經(jīng)面臨進(jìn)口國增加關(guān)稅的挑戰(zhàn)，其理由是礦產(chǎn)品成本構(gòu)成不全，主要是不包括環(huán)境成本，可以說，礦山環(huán)境問題不僅危害到自然生態(tài)環(huán)境，同時(shí)也已成為制約我國礦業(yè)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的瓶頸，影響到國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活的方方面面。為保護(hù)生態(tài)環(huán)境，防止礦山生態(tài)環(huán)境進(jìn)一步惡化，保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，必須在礦業(yè)活動(dòng)中貫徹“誰開采，誰保護(hù)；誰破壞，誰恢復(fù)；誰利用，誰補(bǔ)償”的指導(dǎo)思想，強(qiáng)化礦業(yè)主體的環(huán)境保護(hù)和生態(tài)恢復(fù)治理義務(wù)，完善我國礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度。

1 我國現(xiàn)行礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律制度框架

我國現(xiàn)行的礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律制度由以下幾個(gè)部分構(gòu)成：

1.1 礦區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃制度

礦區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，是指根據(jù)國家或各地區(qū)的環(huán)境保護(hù)狀況和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，對(duì)一定時(shí)期和一定范圍環(huán)境資源的保護(hù)活動(dòng)的目標(biāo)和行動(dòng)進(jìn)行的總體安排。制定和實(shí)施環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的目的是為了保證環(huán)境資源的合理開發(fā)、利用、保護(hù)和改善，作為國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的重要組成部分參與綜合平衡，發(fā)揮規(guī)劃的指導(dǎo)作用和宏觀調(diào)控作用，強(qiáng)化環(huán)境資源管理，推動(dòng)污染防治和自然資源保護(hù)，促進(jìn)環(huán)境資源與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。我國國土資源部于1999年10月12日頒布的《礦產(chǎn)資源規(guī)劃管理暫行辦法》中規(guī)定，為使開發(fā)環(huán)保并重，提高利用率，必須編制礦區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，對(duì)礦區(qū)開發(fā)建設(shè)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)、礦區(qū)開發(fā)利用的“三廢”處理、礦區(qū)土地復(fù)墾與土地保護(hù)利用、礦區(qū)環(huán)境污染和生態(tài)破壞的治理及礦區(qū)地質(zhì)災(zāi)害監(jiān)測與防治進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃并保障實(shí)施。

1.2 “三同時(shí)”制度

“三同時(shí)”制度是指對(duì)環(huán)境資源有影響的建設(shè)項(xiàng)目，其環(huán)境資源保護(hù)設(shè)施必須與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用的法律制度?！叭瑫r(shí)”制度，是我國環(huán)境資源管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，是我國獨(dú)創(chuàng)的一項(xiàng)重要的環(huán)境資源法律制度，是貫徹“預(yù)防為主”原則、防止新污染和生態(tài)破壞產(chǎn)生的有效措施，是加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境資源管理的有效手段。我國在1991年第七屆全國人大常委會(huì)第二十次會(huì)議通過的《水土保持法》中規(guī)定，開辦礦山企業(yè)必須遵循水土保持方案“三同時(shí)”制度，這樣對(duì)保證建設(shè)項(xiàng)目建成后污染物達(dá)標(biāo)排放和減輕周圍環(huán)境資源破壞，對(duì)于保護(hù)和改善環(huán)境資源具有十分重要的作用。

黃德林等：我國礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律制度完善問題研究中國人口#8226;資源與環(huán)境 2008年 第5期1.3 土地復(fù)墾制度

土地復(fù)墾，是指對(duì)在生產(chǎn)建設(shè)過程中，因挖損、塌陷、壓占等造成破壞的土地，采取整治措施，使其恢復(fù)到可供利用狀態(tài)的活動(dòng)。我國在礦區(qū)環(huán)境保護(hù)中十分重視土地復(fù)墾，特別是保護(hù)耕地。我國人大常委會(huì)于1996年修訂的《礦產(chǎn)資源法》，人大常委會(huì)于1998年、2004年兩次修訂通過的《土地管理法》以及早期的國務(wù)院在1988年頒布的《土地復(fù)墾規(guī)定》都對(duì)此制度有規(guī)定。其中《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定，耕地、草原、林地因采礦受到破壞的，礦山企業(yè)應(yīng)當(dāng)因地制宜地采取復(fù)墾利用、植樹種草或者其他利用措施。《土地管理法》規(guī)定，因挖損、塌陷、壓占等造成土地破壞，用地單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定負(fù)責(zé)復(fù)墾；沒有條件復(fù)墾或者復(fù)墾不符合要求的，應(yīng)當(dāng)繳納土地復(fù)墾費(fèi)。復(fù)墾的土地應(yīng)當(dāng)優(yōu)先用于農(nóng)業(yè)。根據(jù)《土地復(fù)墾規(guī)定》，土地復(fù)墾是指對(duì)在生產(chǎn)建設(shè)過程中，因挖損、塌陷、壓占等造成破壞的土地，采取整治措施，使其恢復(fù)到可供利用狀態(tài)的活動(dòng)。此外，《水土保持法》、《土地復(fù)墾條例》，以及《黃金礦區(qū)砂金生產(chǎn)土地復(fù)墾規(guī)定》中也都規(guī)定了“誰破壞、誰復(fù)墾”、“誰復(fù)墾、誰受益”的土地復(fù)墾原則，并對(duì)不履行或者不按照規(guī)定要求履行土地復(fù)墾義務(wù)的企業(yè)和個(gè)人，規(guī)定了嚴(yán)格的處罰措施。

1.4 污染物集中處置制度

污染物集中處置制度是我國近年來礦區(qū)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域提出的一項(xiàng)新的管理制度，它既可以降低排污單位處理污染物的成本，促進(jìn)處理污染物向?qū)I(yè)化、市場化、社會(huì)化方向發(fā)展，提高污染物處理技術(shù)，也可以加強(qiáng)政府管理部門對(duì)污染源的監(jiān)控效力。我國在《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《水土保持法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定，對(duì)固體廢棄物實(shí)行集中定點(diǎn)處置，礦業(yè)權(quán)在設(shè)立前須明確解決相關(guān)的廢物填埋方案與處置場所。除此之外，我國現(xiàn)行的礦區(qū)環(huán)境保護(hù)法律制度還包括基本農(nóng)田保護(hù)、重大事故緊急處理、限期治理、經(jīng)濟(jì)賠償?shù)戎贫取?/p>

1.5 污染防治制度

我國環(huán)境基本法，全國人大常委會(huì)于1989年通過的《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，排放污染物超過國家或者地方規(guī)定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)事業(yè)單位，依照國家標(biāo)準(zhǔn)繳納超標(biāo)準(zhǔn)排污費(fèi)，并負(fù)責(zé)治理。礦山企業(yè)排放污染物是在開采期間而不是生態(tài)恢復(fù)期間，但是，廢渣尾砂堆放和土地污染等問題對(duì)生態(tài)恢復(fù)影響巨大，因此，在考慮礦區(qū)生態(tài)恢復(fù)時(shí)仍應(yīng)溯及污染防治管理。此外，我國在《水污染防治法》和《海洋環(huán)境保護(hù)法》中，都對(duì)礦山企業(yè)污水達(dá)標(biāo)排放進(jìn)行了明確限制。對(duì)超標(biāo)排放罰款，達(dá)標(biāo)排放征收排污費(fèi)，嚴(yán)禁有毒廢水排放等都有明確的規(guī)定。

2 我國礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度存在的問題［7］

2.1 我國礦區(qū)環(huán)境保護(hù)法律制度不夠健全

主要表現(xiàn)在：

（1）長期以來，我國缺乏系統(tǒng)性的礦山環(huán)境管理法律法規(guī)。在國家層面的立法上，礦產(chǎn)資源法和環(huán)境保護(hù)法只對(duì)礦山環(huán)境保護(hù)提出了原則性的要求，缺少具體的管理制度和規(guī)章。也就意味著，在法律規(guī)制中缺乏切實(shí)有效的環(huán)境保護(hù)法律制度。在很多場合，環(huán)境保護(hù)法被人們稱為“軟法”，原因是其法律規(guī)定內(nèi)容太原則化而難以實(shí)施，大多只有號(hào)召式的規(guī)定。并且，大部分資源環(huán)境法律僅是針對(duì)某一種或幾種資源要素立法，這種點(diǎn)源性的規(guī)定適用范圍狹窄，功能單一，不能全面有效地控制環(huán)境污染和破壞，對(duì)單個(gè)環(huán)境要素的保護(hù)絕對(duì)化，缺乏對(duì)整體生態(tài)環(huán)境效益的保護(hù)；但是，礦業(yè)環(huán)境污染卻是全方位，面源性的。

（2）礦區(qū)環(huán)境保護(hù)法律制度中還未建立起嚴(yán)格的環(huán)境準(zhǔn)入機(jī)制。我國礦區(qū)環(huán)境保護(hù)在環(huán)境準(zhǔn)入機(jī)制方面雖然制定了《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》（全國人大常委會(huì)2002年通過），但是由于這部法律缺少戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)等制度上的不足，故而沒有做到嚴(yán)格的規(guī)范環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，導(dǎo)致了礦區(qū)環(huán)境準(zhǔn)入機(jī)制的不完善。戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)，是“源頭和過程控制”戰(zhàn)略思想的集中體現(xiàn)，是對(duì)政策、法規(guī)、規(guī)劃、計(jì)劃中的資源環(huán)境承載能力，進(jìn)行深入的分析預(yù)測和科學(xué)評(píng)價(jià)，是采取預(yù)防措施或者其他補(bǔ)救措施，從源頭上控制環(huán)境污染?！董h(huán)境影響評(píng)價(jià)法》在立法思想上就缺乏對(duì)宏觀活動(dòng)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，而僅對(duì)礦山建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)則不能阻止礦區(qū)環(huán)境破壞的發(fā)生。但礦區(qū)周邊的環(huán)境污染仍在發(fā)展，生態(tài)破壞的范圍仍在擴(kuò)大，環(huán)境形勢(shì)仍然十分嚴(yán)峻。究其原因，就是環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度只關(guān)注評(píng)價(jià)和控制一兩個(gè)項(xiàng)目的“點(diǎn)”上的環(huán)境問題，而沒有對(duì)影響全局的“面”上的環(huán)境問題做出評(píng)價(jià)和控制。

（3）礦區(qū)環(huán)境保護(hù)中缺乏有力度的法律制度。雖然我國《環(huán)境保護(hù)法》第2條、第7條和第三章都有廣義的有關(guān)礦區(qū)環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容，但缺乏操作性，其各種環(huán)保要求大多只有號(hào)召性的規(guī)定，對(duì)不履行義務(wù)者，并沒有規(guī)定有效的制裁手段，最多屬于“軟法性”規(guī)范?！董h(huán)境保護(hù)法》的“軟法性”特征使法規(guī)難以具有實(shí)效性，法規(guī)太原則化而難以實(shí)現(xiàn)?，F(xiàn)行的《環(huán)境保護(hù)法》以污染控制為重點(diǎn)，以污染環(huán)節(jié)控制和“排放控制”為基本內(nèi)容，依然是以末端控制為主，不注重源頭控制，功能單一，適用范圍過窄，不能全面有效地控制污染和生態(tài)破壞。特別是對(duì)于礦區(qū)環(huán)境這一十分繁雜的環(huán)境領(lǐng)域，并沒有設(shè)立相應(yīng)明確而又十分有力度的條款，卻等同于一般的污染進(jìn)行規(guī)定，這是很難奏效的。礦區(qū)環(huán)境污染是全方位、面源性的，故而要在礦產(chǎn)資源開發(fā)的同時(shí)，重視礦區(qū)整體生態(tài)環(huán)境的保護(hù)?？偟恼f來，我國環(huán)境法體系的形成過程采取了先污染、后治理的途徑，對(duì)我國目前自然資源保護(hù)和環(huán)境保護(hù)都極為不利。

（4）礦區(qū)環(huán)境保護(hù)法律制度條款分散，缺乏有機(jī)聯(lián)系。我國現(xiàn)行的礦區(qū)環(huán)境保護(hù)法律中，各種制度散見于不同的法律中，例如:《礦產(chǎn)資源法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《土地管理法》、《水土保持法》、《土地復(fù)墾條例》等十余部法律法規(guī)中都有相應(yīng)的規(guī)定，但是不能形成協(xié)調(diào)統(tǒng)一的法律體系，不利于環(huán)境保護(hù)法律的落實(shí)，而且其內(nèi)容也存在不完整、不配套、不規(guī)范問題，可操作性較差。此外，由多個(gè)法律法規(guī)構(gòu)成的礦區(qū)環(huán)境保護(hù)法律，必然存在多個(gè)執(zhí)法主體，多個(gè)部門管理，職責(zé)交叉，造成彼此間推諉扯皮，法律責(zé)任不清，對(duì)執(zhí)法責(zé)任追究制和違法處罰責(zé)任追究制的監(jiān)管責(zé)任不到位。

2.2 “末端治理”收效甚微

礦產(chǎn)資源的開發(fā)會(huì)給采礦主帶來經(jīng)濟(jì)收益，因此礦產(chǎn)資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值就會(huì)與團(tuán)體的關(guān)系密切，使人們趨之若鶩；而礦產(chǎn)資源的環(huán)境價(jià)值因其具有間接性、長期性、隱晦性及社會(huì)性等特征，往往被人們忽視或熟視無睹。因此，我國礦山環(huán)境治理多為“末端治理”，重開發(fā)利用，輕資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)。雖然環(huán)境保護(hù)法規(guī)制定了各項(xiàng)損失補(bǔ)償費(fèi)制度，但“先破壞，后補(bǔ)償”往往會(huì)使補(bǔ)償落空。其結(jié)果只能是，采礦主將開采煤炭資源所獲取的經(jīng)濟(jì)效益裝入了自己的腰包，而將開采煤炭資源所導(dǎo)致的對(duì)環(huán)境的破壞留給了社會(huì)和子孫后代。

2.3 技術(shù)投入與資金支持不足

礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)特別是地質(zhì)災(zāi)害治理是一項(xiàng)專業(yè)性和技術(shù)性很強(qiáng)的工作，但目前缺少礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)工作所必需的技術(shù)投入和支持，礦山地質(zhì)環(huán)境預(yù)測滯后并缺少生態(tài)環(huán)境恢復(fù)手段。礦山企業(yè)往往重礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用，因而在生產(chǎn)技術(shù)設(shè)計(jì)中考慮環(huán)保不足，同時(shí)防治環(huán)境污染科研技術(shù)投入較少，使得防治環(huán)境污染的設(shè)備和技術(shù)較落后，治理趕不上污染。在個(gè)體企業(yè)中，這一點(diǎn)表現(xiàn)得更為突出。

環(huán)境問題同時(shí)也是經(jīng)濟(jì)問題，一個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)實(shí)力決定了這個(gè)國家的環(huán)保投入能力。我國目前人均GDP約800美元，這是總體上制約礦山地質(zhì)環(huán)境進(jìn)行恢復(fù)的重要因素。礦區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要大量的投入，而目前國家整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力不強(qiáng)，不少礦山企業(yè)負(fù)擔(dān)重、經(jīng)濟(jì)效益不好，使得礦區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)工作困難重重。

3 對(duì)完善我國礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度的若干建議

完善我國礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)機(jī)制，首先要對(duì)礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)的法律制度進(jìn)行完善，加強(qiáng)礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中的環(huán)境保護(hù)立法；建立并完善環(huán)境聽證制度，通過論證、辯論等形式保障環(huán)境相對(duì)人的合法權(quán)益，控制環(huán)境權(quán)力的濫用，避免因環(huán)境權(quán)力的濫用或環(huán)境機(jī)關(guān)的不作為而給環(huán)境相對(duì)人帶來不公正的影響；在此基礎(chǔ)之上，構(gòu)建一整套礦山環(huán)境保護(hù)制度體系，并注重制度的實(shí)施效果和可操作性。環(huán)境保護(hù)和治理是一項(xiàng)成本很高的活動(dòng)，并且往往牽涉較大的公共利益，因此能否保障礦山環(huán)境保護(hù)和治理恢復(fù)的順利進(jìn)行，也至關(guān)重要，因此應(yīng)以制度的形式保障礦山環(huán)境恢復(fù)治理的資金來源，并督促礦山企業(yè)自覺履行環(huán)境保護(hù)義務(wù)，擔(dān)負(fù)起其應(yīng)盡的社會(huì)責(zé)任。針對(duì)目前我國礦山環(huán)境管理中存在的問題，建立我國的礦山環(huán)境治理恢復(fù)機(jī)制，主要應(yīng)包括以下三個(gè)方面的制度構(gòu)建：

3.1 調(diào)整礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律制度

3.1.1 加強(qiáng)礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中的環(huán)境保護(hù)立法

立法是由特定主體，依據(jù)一定職權(quán)和程序，運(yùn)用一定技術(shù)、制定、認(rèn)可和變動(dòng)法這種特定社會(huì)規(guī)范的活動(dòng)。立法是加強(qiáng)環(huán)境管理的基礎(chǔ)和依據(jù)。沒有環(huán)境立法，就沒有環(huán)保法體系，環(huán)境司法就無從談起。因此，完善礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法是加強(qiáng)礦山環(huán)境保護(hù)的前提條件。

根據(jù)1979年制定《環(huán)境保護(hù)法（試行）》立法文獻(xiàn)記載，當(dāng)時(shí)立法的初步設(shè)想就是“將環(huán)境保護(hù)法作為環(huán)境保護(hù)的基本法”，可見，在《環(huán)境保護(hù)法（試行）》立法之初，我國就擬將該法定位于國家基本法，從《環(huán)境保護(hù)法》立法思想的沿革與發(fā)展看，通過修改將其上升為高位階的國家基本法的時(shí)機(jī)己經(jīng)成熟。但遺憾的是，1989年《環(huán)境保護(hù)法》修改草案在征求意見和討論中依然逐步偏離了這一指導(dǎo)思想，使其既沒有在最終通過時(shí)成為國家基本法，影響其權(quán)威性；又沒有在內(nèi)容上對(duì)環(huán)境與資源保護(hù)作出全方位的調(diào)整。因此根據(jù)我國環(huán)境法體系的現(xiàn)狀重新對(duì)《環(huán)境保護(hù)法》的功能予以定位，將其作為國家基本法予以頒布施行，以實(shí)現(xiàn)1979年《環(huán)境保護(hù)法(試行)》的原初立法設(shè)想，從而從法律效力上解決單項(xiàng)環(huán)境與資源保護(hù)法律與《環(huán)境保護(hù)法》不相協(xié)調(diào)的問題，從宏觀上指導(dǎo)現(xiàn)實(shí)中環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)開發(fā)活動(dòng)的矛盾和沖突。因此無論從立法實(shí)質(zhì)和立法程序上都應(yīng)全面提升《環(huán)境保護(hù)法》為國家基本法。

3.1.2 確立并完善環(huán)境聽證制度

聽證制度原是環(huán)境行政程序法中的核心制度之一，有人在比喻行政聽證時(shí)曾經(jīng)指出如果一部行政程序法不規(guī)定聽證制度的話，就不足以稱之為行政程序法?？梢娐犠C制度在行政程序法中的地位是非常重要的。同樣，聽證制度在環(huán)境行政中也是非常重要的，此時(shí)應(yīng)稱其為環(huán)境聽證制度。

我國首次對(duì)聽證做出規(guī)定的是全國人大于1996年頒布的《中華人民共和國行政處罰法》，該法規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利；當(dāng)事人要求聽證的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽證?！彪S后在2000年3月全國人大通過的《立法法》和2003年8月通過的《行政許可法》中發(fā)展了這種制度。本人認(rèn)為，我國在修改《環(huán)境保護(hù)法》時(shí)，也應(yīng)當(dāng)確立環(huán)境聽證制度，主要有以下幾點(diǎn)理由：

首先，實(shí)行環(huán)境聽證制度通過論證、辯論等形式既保障了環(huán)境相對(duì)人的合法權(quán)益同時(shí)也控制、限制了環(huán)境權(quán)力的濫用，避免了因環(huán)境權(quán)力的濫用或環(huán)境機(jī)關(guān)的不作為而給環(huán)境相對(duì)人帶來不公正的影響。同時(shí)這也是對(duì)公眾參與原則的具體化和程序化的具體體現(xiàn)。其次，環(huán)境聽證制度可以使環(huán)境決定以充分、全面的信息為基礎(chǔ)而做出，保證其最終決定的正確性。再次，環(huán)境聽證制度可以減少環(huán)境機(jī)關(guān)自行調(diào)查的時(shí)間、降低成本，提高環(huán)境決策的效率。

3.2 完善礦山環(huán)境保護(hù)機(jī)制

3.2.1 明確礦業(yè)權(quán)屬制度

良好的產(chǎn)權(quán)制度是礦業(yè)健康發(fā)展的源泉，也是礦業(yè)環(huán)境保護(hù)的基礎(chǔ)。目前我國礦產(chǎn)資源所有權(quán)和使用權(quán)制度不完善，尚未建立起礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度機(jī)制。國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)表明，良好的產(chǎn)權(quán)制度明確了礦業(yè)權(quán)主體，明晰了權(quán)利與責(zé)任的歸屬，不僅有利于資源的有效利用，更重要的是界定各主體在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的損益，確立了資源補(bǔ)償和環(huán)境治理的機(jī)制，減少了礦業(yè)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的負(fù)外部性，使原來由社會(huì)或公眾承擔(dān)的環(huán)境污染和破壞的成本內(nèi)部化，促進(jìn)礦山企業(yè)提高治理污染和恢復(fù)環(huán)境的意識(shí)和能力，將環(huán)境治理費(fèi)由納入企業(yè)的成本會(huì)計(jì)核算，改變從前由企業(yè)享受收益而由社會(huì)承擔(dān)損失的不良后果。所以，良好的產(chǎn)權(quán)不僅有利于資源的綜合利用，還能有效遏制環(huán)境污染與環(huán)境破壞。

3.2.2 完善礦山環(huán)境恢復(fù)保證金制度

礦山環(huán)境恢復(fù)保證金制度是一項(xiàng)專門針對(duì)礦山環(huán)境恢復(fù)治理而設(shè)計(jì)的制度，許多礦業(yè)大國都在其礦業(yè)法中對(duì)此項(xiàng)制度進(jìn)行了規(guī)定，我國部分地區(qū)，如云南、廣東、寧夏、黑龍江、山東等地，也在試驗(yàn)性地實(shí)施這一制度，取得了一定成果。要使我國礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)保證金制度更加完善和健全，筆者認(rèn)為應(yīng)明確以下三個(gè)方面：

首先，明確保證金的收取依據(jù)。依據(jù)全國人大常委會(huì)于1995年通過的《擔(dān)保法》規(guī)定，債務(wù)人將一定數(shù)額的金錢交付債權(quán)人作保證金，當(dāng)債務(wù)人不履行債務(wù)時(shí)，債權(quán)人有權(quán)以保證金抵償，當(dāng)債務(wù)人履行債務(wù)時(shí)，債權(quán)人應(yīng)將保證金如數(shù)退還。所以，一旦礦山企業(yè)沒有履行其應(yīng)盡的義務(wù)，沒有恢復(fù)治理或者恢復(fù)治理不達(dá)標(biāo)，就可以啟動(dòng)礦山企業(yè)繳納的保證金來開展礦山環(huán)境的恢復(fù)治理工作。如果礦山企業(yè)較好地完成了礦山環(huán)境恢復(fù)治理工作，那么繳納的保證金將在規(guī)定的時(shí)限內(nèi)連本帶息全部返還給礦山企業(yè)。土地復(fù)墾是指對(duì)在生產(chǎn)建設(shè)過程中，因挖損、塌陷、壓占等造成破壞的土地，采取整治措施，使其恢復(fù)到可供利用狀態(tài)的活動(dòng)，主要適用于因從事開采礦產(chǎn)資源、燒制磚瓦、燃煤發(fā)電等生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)，造成土地破壞的企業(yè)和個(gè)人。根據(jù)《土地復(fù)墾規(guī)定》，由于礦產(chǎn)資源開采、燒制磚瓦、燃煤發(fā)電等生產(chǎn)建設(shè)過程中造成的土地破壞，依據(jù)“誰破壞，誰復(fù)墾”的原則，需要相關(guān)的企業(yè)和個(gè)人出資進(jìn)行土地復(fù)墾。

其次，確定保證金的收繳標(biāo)準(zhǔn)。目前國內(nèi)外收繳標(biāo)準(zhǔn)的確定大致有2種:①根據(jù)礦區(qū)面積來確定，操作比較簡便，但對(duì)于不同的礦種對(duì)礦山環(huán)境造成的破壞程度不同這一點(diǎn)考慮不夠充分。②根據(jù)礦種來確定，體現(xiàn)了不同礦種開采造成的環(huán)境破壞程度不同，但是在礦種復(fù)雜而保證金制度又剛剛建立的情況下，具體操作難度很大。鑒于以上情況和我國礦山現(xiàn)狀，我國的保證金收繳標(biāo)準(zhǔn)可按以下方式確定：保證金收繳總額=采礦許可證登記面積×單位面積繳納標(biāo)準(zhǔn)×影響系數(shù)。其中，影響系數(shù)根據(jù)礦種、礦產(chǎn)資源開采方式和礦山的地質(zhì)、地貌、水文、植被等情況來確定。

最后，選擇保證金的收取方式。保證金的收取一般有一次性收取和分期收取2種。從我國目前的情況來看，建議對(duì)采礦許可證有效期短的小型礦山，采用一次性收取保證金的方式，因?yàn)檫@類礦山需繳納的保證金數(shù)額不大，采礦權(quán)人負(fù)擔(dān)起來難度不大，也可以促使采礦權(quán)人積極開展礦山環(huán)境恢復(fù)治理工作，同時(shí)減少礦山開采過程中棄礦現(xiàn)象的發(fā)生。對(duì)于采礦許可證有效期長的大型礦山來講，需要繳納的保證金數(shù)額巨大，一次性繳納比較困難，可采用分期繳納的方式。

3.2.3 健全礦山環(huán)境許可證制度

目前我國在礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)的審批過程中，有關(guān)主管部門向勘探開采礦產(chǎn)資源的主體頒發(fā)的探礦許可證、采礦許可證，從環(huán)境法上對(duì)環(huán)境保護(hù)許可證的分類上來講，這種許可證屬于防止環(huán)境破壞的許可證，是以保護(hù)自然資源為主要目的的許可證，而就污染物排放這一方面，仍采取的是排污收費(fèi)的制度，即并沒有對(duì)礦山企業(yè)勘探、開采過程中產(chǎn)生、排放的污染物進(jìn)行事先要求其申報(bào)排污量，根據(jù)環(huán)境容量確定該單位的排污量并發(fā)給許可證的監(jiān)管內(nèi)容。當(dāng)然，這也是由排污許可證制度目前尚未在全國各地區(qū)、行業(yè)推廣普及實(shí)施的現(xiàn)狀造成的。

3.3 建立礦山企業(yè)自身環(huán)保機(jī)制

改善礦業(yè)環(huán)保，應(yīng)從每個(gè)礦山企業(yè)做起，應(yīng)當(dāng)在企業(yè)內(nèi)部建立起環(huán)境目標(biāo)評(píng)估程序和決策模式，鼓勵(lì)企業(yè)對(duì)自身環(huán)保行為進(jìn)行評(píng)價(jià)和反思，督促企業(yè)本著資源優(yōu)化配置的原則，對(duì)礦山環(huán)境進(jìn)行治理和整治。在這一方面，我國可以借鑒澳大利亞礦山企業(yè)的做法，建立“礦業(yè)公司環(huán)境管理系統(tǒng)”，由礦山企業(yè)管理層對(duì)礦山環(huán)境管理作出全面的承諾，并把對(duì)礦山環(huán)境管理的承諾綜合到組織戰(zhàn)略和日常規(guī)劃及運(yùn)作中。礦山環(huán)境管理系統(tǒng)適用于任何大、中、小型礦山企業(yè)，從礦區(qū)勘探階段、礦山建設(shè)可行性階段、規(guī)劃階段、開發(fā)運(yùn)作階段直至礦山閉坑后整個(gè)礦山開發(fā)全過程的環(huán)境監(jiān)督管理，都納入企業(yè)自身的“環(huán)境管理系統(tǒng)”中。依法加強(qiáng)我國礦山環(huán)境保護(hù)管理，采用礦山環(huán)境管理系統(tǒng)，必將使我國礦產(chǎn)資源開發(fā)利用達(dá)到經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、資源效益和環(huán)境效益的最佳統(tǒng)一。

（編輯：王興杰）

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