十七大報(bào)告提出，“建議逐步實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表”。《中國(guó)改革》發(fā)表文章提出——

平等的選舉權(quán)和被選舉權(quán)是我國(guó)憲法和聯(lián)合國(guó)《公民權(quán)利與政治權(quán)利國(guó)際公約》（以下簡(jiǎn)稱《公約》）都予以明文保障的公民基本權(quán)利。但我國(guó)人大選舉法卻規(guī)定，在分配全國(guó)和地方各級(jí)人大代表名額時(shí)，按照農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)4倍于城市每一代表所代表的人口數(shù)分配（以下簡(jiǎn)稱“四分之一條款”），這直接導(dǎo)致了農(nóng)村人口不能和城市人口享有平等的選舉權(quán)。廢除人大選舉法中的“四分之一條款”，不僅是為正式加入《公約》創(chuàng)造條件，也是落實(shí)我國(guó)憲法自身規(guī)定的必然要求。

四分之一條款造成農(nóng)村人口不能在人大中得到充分代表

按照國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2000年第五次人口普查的數(shù)據(jù)，我國(guó)大陸有8億農(nóng)村人口，占總?cè)丝诘?4%，城鎮(zhèn)人口4.5億，占總?cè)丝诘?6%。但被四分之一條款一乘，8億農(nóng)民的被代表權(quán)只相當(dāng)于2億城鎮(zhèn)人口的被代表權(quán)。本來(lái)農(nóng)村人口是城鎮(zhèn)人口的近2倍，但在選舉權(quán)上，卻連城鎮(zhèn)人口的1/2也不到。農(nóng)村人口本來(lái)占人口的多數(shù)，但在代表權(quán)數(shù)上卻成為少數(shù)。

農(nóng)民選舉權(quán)的不平等，代表權(quán)上的少數(shù)地位，造成了農(nóng)民代表在人大中的邊緣化。只有在不實(shí)行四分之一條款的鄉(xiāng)一級(jí)選舉中，農(nóng)民身份的代表才占多數(shù)，而在縣、市、省、全國(guó)四級(jí)人大中，農(nóng)民代表在各級(jí)人大中的比例都是少數(shù)。而且人大的層次越高，農(nóng)民在代表中的比例越小。全國(guó)有8億農(nóng)民，但全國(guó)人大中農(nóng)民代表的比例卻只有8%。

四分之一條款縮減了人大和政府的授權(quán)基礎(chǔ)

四分之一條款不但對(duì)8億農(nóng)民不利，也對(duì)各級(jí)人大和政府的權(quán)威不利。地方人大的權(quán)力來(lái)自各地方人民的授權(quán)，全國(guó)人大的權(quán)力來(lái)自全國(guó)人民的授權(quán)，四分之一條款“克扣”了13億人民權(quán)力的一半。

人大的授權(quán)基礎(chǔ)越民主，人大的權(quán)力便越巨大、越穩(wěn)定、越集中，政府從人大得到的授權(quán)也越巨大、越穩(wěn)定、越集中。廢除四分之一條款，意味著各級(jí)人民政府的權(quán)力基礎(chǔ)的擴(kuò)大，也意味著各級(jí)人民政府權(quán)威的加強(qiáng)。

四分之一條款對(duì)農(nóng)民較多的省份和地方不利

由于各級(jí)人大按照四分之一條款分配代表名額，造成四分之一條款對(duì)農(nóng)民較多的省份和地方不利。

十屆全國(guó)人大在分配各省、市、自治區(qū)代表名額時(shí)，規(guī)定城市每24萬(wàn)人選代表1人，農(nóng)村每96萬(wàn)人選代表1人。從統(tǒng)計(jì)可以看出，河南、四川等這些農(nóng)村人口比例較大的省份，每一代表所代表的人口數(shù)（超過(guò)50萬(wàn)），都是北京、上海、天津平均每一代表所代表的人口數(shù)的兩倍甚至更高。

全國(guó)人大如此，地方人大也如此。倘若廢除四分之一條款，各省、市、縣人大中，農(nóng)民較多的地市將得到比現(xiàn)在更多的代表，各地市人大中，農(nóng)民較多的縣將得到較多的代表，在人大這一權(quán)力機(jī)構(gòu)中獲得起碼的、形式上的平等。

對(duì)于廢除四分之一條款后西藏、寧夏、新疆等代表人數(shù)下降較多的民族自治區(qū)，應(yīng)該予以特別規(guī)定，保證其代表名額不致因?yàn)閺U除四分之一條款而減少。只要保證了這一點(diǎn)，由于少數(shù)民族中大部分人口也是生活在農(nóng)區(qū)、牧區(qū)，所以廢除四分之一條款也意味著少數(shù)民族全體人民權(quán)力的擴(kuò)大，意味著民族自治地方政府權(quán)威的加強(qiáng)。

廢除四分之一條款可以鼓勵(lì)流入地更好地吸納農(nóng)民工

據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2005年全國(guó)1%人口抽樣調(diào)查，2005年全國(guó)流動(dòng)人口已達(dá)到14735萬(wàn)人，占全國(guó)總?cè)丝诘?1.2%；其中跨省流動(dòng)人口4779萬(wàn)人，占總流動(dòng)人口的32.4%。在這些流動(dòng)人口中，大多數(shù)是外出打工的農(nóng)民。從實(shí)際情況看，人口流入地吸納外來(lái)人口參加當(dāng)?shù)剡x舉的動(dòng)力不足。原因之一是，現(xiàn)行的人大代表名額是按照所在行政區(qū)域城鄉(xiāng)戶籍人口的數(shù)量進(jìn)行分配的，一些流入人口較多的地區(qū)，擔(dān)心外來(lái)人口參選會(huì)擠占按本地戶籍人口計(jì)算的代表名額。

但要大力鼓勵(lì)人口流入地區(qū)接納農(nóng)民工，就必須改變目前以戶籍人口數(shù)為基數(shù)分配人大代表名額的過(guò)時(shí)做法，而改為以常住人口數(shù)為基數(shù)分配代表名額。2000年第五次全國(guó)人口普查，已將常住人口的時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)縮短為半年，空間標(biāo)準(zhǔn)縮小到鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道。如果我們按照這個(gè)常住人口的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)分配全國(guó)人大代表名額，可以預(yù)計(jì)，珠三角、長(zhǎng)三角這些省市的代表名額將會(huì)增加，而這將鼓勵(lì)這些省市更加開(kāi)放地吸納外來(lái)民工。同樣的道理也適用于各級(jí)人大。