四川省紀委、省監(jiān)察廳在及時出臺各類監(jiān)管措施的同時，首次在全社會聘請308名抗震救災(zāi)社會監(jiān)督員，對賑災(zāi)物資和資金進行全方位監(jiān)督。在抗震救災(zāi)特殊背景下出現(xiàn)的社會監(jiān)督員監(jiān)督方式，體現(xiàn)了其獨有的特點，社會反響良好，由此引發(fā)了我們對進一步完善我國監(jiān)督制度更深層次的思考。

體制內(nèi)監(jiān)督的延伸

四川省抗震救災(zāi)中出現(xiàn)的社會監(jiān)督員監(jiān)督方式，兼具體制內(nèi)監(jiān)督和體制外監(jiān)督的雙重特點，但究其實質(zhì)，還是一種自上而下的體制內(nèi)監(jiān)督。

從權(quán)力的來源看，社會監(jiān)督員的產(chǎn)生源自公權(quán)力的授權(quán)，并不是完全獨立于公權(quán)力體系之外的獨立的社會力量。社會監(jiān)督員行使監(jiān)督權(quán)力，首先需要得到四川省紀委、省監(jiān)察廳的授權(quán)，并直接對省紀委、省監(jiān)察廳負責。與嚴格意義上的體制內(nèi)監(jiān)督相比較，社會監(jiān)督員監(jiān)督方式又具有一些體制外監(jiān)督的特點。社會監(jiān)督員不是公務(wù)人員而是志愿者，他們與權(quán)力授予者和監(jiān)督對象，在人事和財政上都沒有直接的利益關(guān)系，具有超脫和獨立的地位。他們不領(lǐng)政府的薪水，沒有酬勞，也沒有硬性的考核指標，無須考慮政績和升遷等問題。

其實，社會監(jiān)督員還不能算是新生事物，因為過去已有一些部門、一些地方早已采用過這樣的做法，比如特邀監(jiān)察員。

不難看出，四川省紀委、省監(jiān)察廳的授權(quán)，是抗震救災(zāi)社會監(jiān)督員監(jiān)督方式得以運行的前提條件。從某種意義上來講，社會監(jiān)督員是代表四川省紀委、省監(jiān)察廳進行監(jiān)督，而不是獨立的社會力量進行監(jiān)督。因此，從本質(zhì)上來說，抗震救災(zāi)社會監(jiān)督員監(jiān)督方式是一種自上而下的體制內(nèi)監(jiān)督，只不過借助了來自民間的力量。

兩種力量的成功合作

國際國內(nèi)高度關(guān)注四川賑災(zāi)行動之際，四川省紀委監(jiān)察廳做出了聘請社會監(jiān)督員的非常之舉。在監(jiān)督使用好賑災(zāi)款物這一問題上，四川省黨政力量和社會力量進行了一次成功的合作，意味著體制內(nèi)和體制外力量完全能夠互相信任并展開協(xié)作，昭示著這兩種力量正在共同走向成熟。

曾幾何時，公權(quán)力機關(guān)把社會力量的參與和監(jiān)督視為洪水猛獸，唯恐避之不及。四川省紀委、省監(jiān)察廳聘請社會監(jiān)督員的做法，一方面充分反映了黨政部門對民意的高度重視，另一方面也彰顯了黨政部門更加開放的心態(tài)。讓公眾充分參與、增加公共事務(wù)的透明度、最大限度地避免腐敗行為，較之事前遮遮掩掩、事后發(fā)現(xiàn)問題兩者之間，四川省紀委、省監(jiān)察廳毅然選擇了前者。是把社會力量排除于公共事務(wù)之外，還是創(chuàng)造條件讓社會力量參與公共事務(wù)？是一味懷疑社會力量參與公共事務(wù)的能力，還是創(chuàng)造條件提高社會力量的參與能力？四川省在抗震救災(zāi)的過程中，用實際行動對這些還頗有爭論的問題作出了回答。且不論抗震救災(zāi)社會監(jiān)督員監(jiān)督方式的效果究竟如何，單是這一做法本身，就已經(jīng)贏得社會各界的高度評價。

隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和利益的分化，公眾的權(quán)利意識和參與意識更加強烈。聘任抗震救災(zāi)社會監(jiān)督員的通知發(fā)出后，短短幾天內(nèi)就有2600多位社會各界人士踴躍報名，就是對公眾參與意識高漲的一次證明。而社會監(jiān)督員“做了許多體制內(nèi)監(jiān)督做不到的事情”，也充分展示了他們參與公共事務(wù)的能力。

讓社會監(jiān)督員監(jiān)督方式常態(tài)化

8月31日，308位抗震救災(zāi)社會監(jiān)督員中的大部分人結(jié)束了他們的使命。在近3個月的時間里，308位社會監(jiān)督員不辭辛勞，自帶干糧，深入一線，做了許多體制內(nèi)監(jiān)督做不到的事情。在抗震救災(zāi)的特殊時期，抗震救災(zāi)社會監(jiān)督員監(jiān)督方式對促進陽光賑災(zāi)、透明賑災(zāi)，發(fā)揮了不可或缺的作用。

然而，抗震救災(zāi)社會監(jiān)督員監(jiān)督方式最大的特點，即獨立工作、自付費用，也決定了這項制度的不完善。社會監(jiān)督員監(jiān)督方式能夠運行，很大程度上依靠的是社會監(jiān)督員的奉獻精神，是社會監(jiān)督員的志愿者行動。在抗震救災(zāi)的初期，人們的奉獻精神被充分調(diào)動起來，能夠不計酬勞、不辭辛苦。但這種基于奉獻精神的制度安排，難以長期化、常態(tài)化。

這種監(jiān)督形式還缺少權(quán)威。盡管手握著四川省紀委、省監(jiān)察廳的“尚方寶劍”，作為普通社會成員的一些社會監(jiān)督員，在履職過程中，也遇到了一些阻力。一些社會監(jiān)督員們反映說，他們到基層查看救災(zāi)物資發(fā)放情況時，極少數(shù)官員要么支支吾吾，語焉不詳，要么對社會監(jiān)督員提出的質(zhì)疑和改進建議置之不理。

對監(jiān)督制度的深層次思考

抗震救災(zāi)工作已進入恢復重建階段，然而，我們對監(jiān)督機制的探討還遠沒有結(jié)束。在災(zāi)后重建的幾年間，更多的資金物資將會進入災(zāi)區(qū)，情況會更加復雜，如何更好地對這些物款進行監(jiān)管，還需要繼續(xù)探索。再延伸到非抗震救災(zāi)的平常時期，如何更有效地對公務(wù)人員和公務(wù)活動實施日常化、制度化的監(jiān)督，最大限度地降低腐敗發(fā)生率，我們的探索也許才剛剛起步。

監(jiān)督制度在中國源遠流長，從秦漢到明清，不斷完善，直至高度發(fā)達。作為典型人治社會下的制度，它發(fā)展趨勢是：監(jiān)督權(quán)越來越集中于皇權(quán)；當一個監(jiān)督系統(tǒng)效果不佳時，增加新的監(jiān)督系統(tǒng)，結(jié)果監(jiān)督系統(tǒng)越來越多。我國當前的監(jiān)督制度仍然存在著傳統(tǒng)監(jiān)督制度的某些基本特征，還沒有脫離人治的框架。體制內(nèi)監(jiān)督一直是中國監(jiān)督體系的主要方式，無論是人大對政府的監(jiān)督、司法機關(guān)對政府的監(jiān)督，還是檢察機關(guān)對法院的監(jiān)督，以及各種自上而下和自下而上的監(jiān)督，究其實質(zhì)，都是公權(quán)力系統(tǒng)對公權(quán)力系統(tǒng)的監(jiān)督，或者是某個公權(quán)力組織的內(nèi)部監(jiān)督，因而被稱為“體制內(nèi)監(jiān)督”。由于這些公權(quán)力系統(tǒng)之間沒有嚴格的相互制約機制，上下級之間、平級之間存在著人事、待遇等錯綜復雜的利益關(guān)系，權(quán)力系統(tǒng)對權(quán)力系統(tǒng)的監(jiān)督，都演變?yōu)槿藢θ说谋O(jiān)督，而不是制度對人的監(jiān)督。被譽為“石破天驚的大手筆”的“空降”紀委書記的嘗試，也還是依靠人來監(jiān)督人的做法。因此，盡管中央對反腐敗問題高度重視，也投入了大量的人力物力財力，但各類腐敗案件依然層出不窮也就不足為怪了。

在監(jiān)督賑災(zāi)物質(zhì)的過程中，社會監(jiān)督員為什么能做到傳統(tǒng)體制內(nèi)監(jiān)督不能做到的事？除了兩類監(jiān)督主體在主觀上的各種差別外，更重要的還在于他們具有相對獨立和超脫的地位，在行使權(quán)力的過程中不受外界的干擾。

防止和懲處腐敗的制度設(shè)計，要以最大程度地減少腐敗行為的發(fā)生率，最大限度地減少發(fā)現(xiàn)和懲治腐敗的成本為目的。依靠人監(jiān)督人的做法，終歸只是治標之策，這已經(jīng)為實踐所反復證明。

黨的十七大報告提出建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制，體現(xiàn)了黨對權(quán)力運行規(guī)律的新認識，也為我們探索權(quán)力制約、權(quán)力監(jiān)督提供了一個方向。在實踐中，不少人將之簡單解讀為黨委內(nèi)部或政府內(nèi)部的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的相互制約和相互協(xié)調(diào)；大部制改革就在探索實現(xiàn)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的分立。在我國當前的政治系統(tǒng)中，黨委、人大、政府的關(guān)系還未理順，政府與社會的邊界還未明晰，我們探討建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制，還有很大的空間。我們不主張三權(quán)分立制度，但未來的政治體制改革，一定要充分體現(xiàn)權(quán)力制約的思想。

完善選舉制度，增加競爭因素，使公權(quán)力真正來源于公眾的授權(quán)，將監(jiān)督制度延伸于權(quán)力產(chǎn)生的環(huán)節(jié)中。一旦公權(quán)力從根本上都來自于公民，權(quán)力必然受到公眾有力、有效的監(jiān)督。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，公眾具有了強烈的政治參與的愿望，也具備了政治參與的能力。政府要正確引導公眾的參與意識和責任意識，開辟和完善制度化的渠道，把公眾的參與意識和責任意識轉(zhuǎn)化為制度化的監(jiān)督力量。