[摘要]1994年的分稅制改革，規(guī)定了中央和地方的稅權(quán)劃分以集權(quán)型的“收入分享”為基本模式，為中央政府有效實(shí)施宏觀調(diào)控奠定了堅(jiān)實(shí)的財(cái)力基礎(chǔ)，但也帶來了基層財(cái)政陷入困境、財(cái)政不平衡現(xiàn)象加劇、財(cái)政秩序混亂等后果。增進(jìn)公共資源的配置效率和公平效應(yīng)，并考慮到我國轉(zhuǎn)軌時(shí)期的特殊環(huán)境，我國應(yīng)選擇“稅基分享”的適度分權(quán)模式。

[關(guān)鍵詞]稅權(quán)；稅收分享；稅基分享；具體思路

[中圖分類號]F812 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1002-7408(2008)02-0012-04

我國財(cái)政體制改革自1980年起沿著財(cái)政分權(quán)思路不斷推進(jìn)?？v向上，在不斷擴(kuò)大地方政府事權(quán)和財(cái)政支出責(zé)任的基礎(chǔ)上，1994年在中央和省之間初步建立了比較規(guī)范、穩(wěn)定的分級財(cái)政管理體制(分稅制)；橫向上，在政府不斷向市場分權(quán)過程中，1998年12月中央提出構(gòu)建公共財(cái)政模式目標(biāo)。稅權(quán)是財(cái)權(quán)的重要組成部分，與不斷深化的財(cái)政分權(quán)改革相適應(yīng)，黨的十六屆三中全會(huì)全面規(guī)劃了我國今后稅制改革的主要任務(wù)，明確提出了“在統(tǒng)一稅政前提下，賦予地方適當(dāng)?shù)亩愓芾頇?quán)”的目標(biāo)。本文擬對此進(jìn)行論述。

一、當(dāng)前我國地方政府稅權(quán)的基本判斷

1．稅權(quán)的概念和類型。稅權(quán)是政府最重要的權(quán)力之一。目前，關(guān)于稅權(quán)內(nèi)涵的界定主要有兩種觀點(diǎn)。一種是強(qiáng)調(diào)稅收作為國家頒布的法律，將稅權(quán)界定為稅收立法權(quán)、稅收征收管理權(quán)與稅收司法權(quán)三部分；另一種是強(qiáng)調(diào)稅收作為國家取得財(cái)政收入的手段，將稅權(quán)界定為稅收立法權(quán)、稅收管理權(quán)與稅收收益權(quán)三部分。比較兩種觀點(diǎn)，其分歧在于各自分析角度不同。作者采取折中觀點(diǎn)，將稅權(quán)既視作國家法律又視為取得財(cái)政收入的手段，其內(nèi)容包括稅收立法、執(zhí)法、司法與收益權(quán)。由于稅收立法權(quán)是稅權(quán)中的核心部分，屬于本質(zhì)、原創(chuàng)性的權(quán)力，因此本文重點(diǎn)討論稅收立法權(quán)。

根據(jù)地方稅權(quán)自主程度的高低，稅權(quán)劃分分為四種基本模式。一是地方獨(dú)立稅權(quán)模式，地方政府完全擁有稅收立法權(quán)，自主確定稅基、選擇稅率和征管稅收；二是稅基分享模式，中央政府擁有稅收立法權(quán)和統(tǒng)一確定稅基，地方政府擁有自有稅種的稅率選擇權(quán)和稅收征管權(quán)；三是稅收分享模式，中央政府擁有全部的稅收立法權(quán)和稅基、稅率確定權(quán)，地方政府擁有地方固定稅種的征管權(quán)；四是收入分享模式，中央政府擁有全部稅權(quán)，地方政府按固定比例共享財(cái)政總收入的一部分。顯然。我國屬于地方稅權(quán)自主程度比較低的第三種模式，即稅收分享模式。

2．稅權(quán)度量指標(biāo)與我國稅權(quán)劃分基本狀況。傳統(tǒng)上主要用收益權(quán)即用地方稅收收入占全國稅收收入比重來度量地方政府擁有稅權(quán)程度。從該指標(biāo)看，我國地方政府擁有的稅權(quán)并不小，與經(jīng)合組織(OECD)主要國家相比，甚至更高(如表1)。但是，該指標(biāo)沒有區(qū)別稅收收入來源于共享稅還是地方稅。沒有反映中央對地方稅收的影響，僅僅反映了地方稅權(quán)中的收益權(quán)。

為了彌補(bǔ)這一缺陷，2003年經(jīng)合組織國家改造了傳統(tǒng)指標(biāo)，提出以稅收控制指數(shù)來度量地方稅權(quán)。如表2(見下頁)，首先將地方政府的稅收收入按稅收控制權(quán)從高到低分為六類(如表2)，對其中A、B、C三項(xiàng)，地方政府擁有獨(dú)立稅權(quán)，即稅種的開征權(quán)和稅基、稅率的決策權(quán)；在共享稅中，地方政府對d₁、d₂有一定控制參與權(quán)，而對d₃、d₄則根本沒有控制權(quán)。地方稅種E的稅率和稅基只能在上級政府規(guī)定的范圍內(nèi)變化，地方稅種F則完全由中央政府決定其稅基和稅率。其次，根據(jù)地方政府對稅種控制權(quán)的強(qiáng)弱分別賦予權(quán)重(如表2)。最后，用各類稅權(quán)的地方收入占地方總稅收收入的比重乘以相應(yīng)權(quán)重即稅收控制指數(shù)。與傳統(tǒng)稅權(quán)衡量指標(biāo)相比，稅收控制指數(shù)主要反映了稅收立法權(quán)對稅收收益權(quán)的影響。這種衡量方法有兩個(gè)優(yōu)點(diǎn)：一是通過區(qū)分中央政府與地方政府在稅收權(quán)上的差異，考慮了在從中央政府到地方政府垂直管理體制中，地方政府收入受中央政府影響的因素；二是稅收控制指數(shù)綜合反映了地方政府擁有的稅權(quán)和財(cái)力。

依據(jù)稅收控制指數(shù)指標(biāo)，可以得出我國地方政府擁有稅權(quán)極小的判斷。1994年的分稅制改革，雖然對稅種進(jìn)行了一定的劃分，但稅收立法權(quán)則通過行政法規(guī)形式明確劃歸中央政府，中央政府牢牢控制著中央稅、共享稅以及地方稅的立法權(quán)，地方政府除了擁有屠宰稅、筵席稅的某些稅權(quán)(是否征收及征收額度)外，幾乎沒有稅種設(shè)置權(quán)和稅基、稅率確定權(quán)，甚至沒有調(diào)整權(quán)，完全由地方政府控制稅種所形成的稅收收入(即A、B、C三項(xiàng)稅收收入之和)基本為零(見表1)。對于分享稅種，地方政府也處于被動(dòng)地位。無權(quán)決定分享比例，分享比例的改變無須征得地方政府的同意，中央政府也無須通過立法來改變分成比例，往往只是通知、規(guī)定等方式規(guī)定地方政府執(zhí)行即可，因此地方政府的dl、d2和d3部分稅收收入也為零，地方共享稅收入基本來自d4部分。E部分的地方稅種主要包括房產(chǎn)稅、土地使用稅、資源稅等幾個(gè)稅種，其稅收收入占地方總稅收收入的比重很低。因此地方稅收收入大部分來自E部分。國際貨幣基金組織(IMF)對許多國家的稅收控制指數(shù)進(jìn)行了估算，得出我國該指標(biāo)僅為0.2，不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家0.8的平均水平，也低于許多發(fā)展中國家0.4的平均水平?？梢哉f，我國地方政府擁有的稅收立法權(quán)與收益權(quán)完全處于一種非均衡或者說非對稱的狀態(tài)。

二、我國政府間稅權(quán)分配模式的選擇

1．目前稅收分享模式的弊端分析。我國目前的稅收分享模式雖然有利于中央政府掌握大部分財(cái)政資源，為中央政府有效實(shí)施宏觀調(diào)控奠定了堅(jiān)實(shí)的財(cái)力基礎(chǔ)，但其弊端也顯而易見。首先，由于地方政府無權(quán)自主選擇和確定稅率，缺乏對自有收入的邊際控制權(quán)，從而無法根據(jù)本轄區(qū)居民偏好和政府事權(quán)責(zé)任的改變對收入規(guī)模做出相應(yīng)的調(diào)整，如果地方支出責(zé)任的增長比例超過了稅基的增長比例，地方自有收入與支出缺口將日趨擴(kuò)大，從而導(dǎo)致公共資源配置效率的扭曲，出現(xiàn)財(cái)政收支組合與帕累托最優(yōu)的“林達(dá)爾均衡”的偏離。其次。按照收入來源地標(biāo)準(zhǔn)來分享收入，將導(dǎo)致政府問“富者越富、窮者越窮”的不合理分配現(xiàn)象。由于所有稅種的稅率都由中央政府統(tǒng)一規(guī)定，地方稅收收入規(guī)模在很大程度上就取決于本轄區(qū)內(nèi)稅基的大小。但是，在我國目前區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡的條件下，各地區(qū)稅基分配極不均勻，無論是地方固有收入，還是共享稅收入，都會(huì)更加集中于富裕地區(qū)。第三，難以有效發(fā)揮財(cái)政分權(quán)的優(yōu)勢。財(cái)政分權(quán)的本質(zhì)是地方居民運(yùn)用“以腳投票”，根據(jù)公共服務(wù)，稅收組合在政府市場中選擇最符合其偏好的社區(qū)，因此地方政府的差異性是財(cái)政分權(quán)優(yōu)勢發(fā)揮的前提，而集中的稅權(quán)無法顯示地方政府的差異。我國疆域廣闊，民族眾多，不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平又千差萬別，賦予地方政府一定的稅權(quán)能夠有效發(fā)揮財(cái)政分權(quán)的積極效應(yīng)。

更為嚴(yán)重的是，稅權(quán)高度集中似乎總與地方政府的越權(quán)和財(cái)政秩序混亂經(jīng)常聯(lián)系在一起。1994年的分稅制改革，使國家財(cái)權(quán)財(cái)力得以重新集中于中央，中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入比重從1993年的22％上升到1994年的57％，此后略有波動(dòng)，但一直穩(wěn)定在50％左右。然而財(cái)政支出格局卻沒有發(fā)生相應(yīng)變化，中央財(cái)政支出占全國財(cái)政支出比重穩(wěn)定在30％左右。因此，中央財(cái)政在分稅制以前不能自給，分稅制后卻自給有余，自給率穩(wěn)定在1.6左右，1996年和2002年高達(dá)1.7；地方財(cái)政在分稅制以前基本自給，而在分稅制后卻陡然下降，不能自給，自給率僅僅為0.6左右，并在總體上呈略微下降趨勢。

分稅制改革顯著擴(kuò)大了地方財(cái)政收支缺口，使得地方財(cái)政收支矛盾日益突出。在不能大幅壓縮支出和缺乏必要稅權(quán)的情況下，除了競爭上級政府轉(zhuǎn)移支付和向下級政府轉(zhuǎn)嫁事權(quán)外，進(jìn)行以鄰為壑的稅收競爭和預(yù)算外獲取財(cái)政收入就成為地方政府的必然選擇。首先，地方政府通過越權(quán)出臺地方政策，競爭流動(dòng)性稅基來增加本級稅收收入。雖然1994年分稅制改革明確規(guī)定：中央稅和共享稅由中央稅務(wù)機(jī)構(gòu)征收。地方稅由地方稅務(wù)機(jī)構(gòu)征收。但在具體運(yùn)行過程中，地方干擾稅收執(zhí)法、破壞稅法統(tǒng)一的行為司空見慣，越權(quán)減免稅、隨意批準(zhǔn)欠稅、包稅、征收過頭稅現(xiàn)象屢見不鮮。其次，尋求非稅收入以增加本級政府財(cái)力。分稅制實(shí)施后地方政府獲取非稅收入主要采取了四種形式。一是預(yù)算外收入。預(yù)算外收入的主體主要是行政事業(yè)單位的收費(fèi)，近些年來雖然中央采取了一系列預(yù)算外資金的改革辦法。以控制其規(guī)模的高速增長，但其占預(yù)算內(nèi)收入規(guī)模至今仍舊維持在預(yù)算內(nèi)收入的20％以上。二是制度外收入。制度外收入指各地區(qū)各部門自立名目、自收自支的收入。絕大部分屬于亂收費(fèi)，其規(guī)模相當(dāng)于預(yù)算內(nèi)收入的70％左右。三是與土地開發(fā)相關(guān)的土地轉(zhuǎn)讓收入，雖然這部分收入的規(guī)模沒有公開統(tǒng)計(jì)數(shù)字，但由于按照《土地管理法》的規(guī)定給予農(nóng)民的補(bǔ)償并不高，而商業(yè)開發(fā)的地價(jià)則很高，所以在東部地區(qū)的許多地方和西部省份的中心城市，土地開發(fā)收入是地方政府的主要生財(cái)之道，凈收益少則相當(dāng)于預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入四卯之一，多則幾乎可以與預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入規(guī)模相當(dāng)。四是地方政府的公債。雖然《預(yù)算法》明確規(guī)定除中央和國務(wù)院有特別規(guī)定外，地方政府不得自行發(fā)行公債，但地方政府通過變通手段，通過借債方式獲取財(cái)政收入。如繞開《預(yù)算法》成立國有公司，通過銀行機(jī)構(gòu)在拆借市場進(jìn)行融資。

2．地方獨(dú)立稅權(quán)模式不符合我國當(dāng)前實(shí)際。集權(quán)的稅收分享模式已不符合我國目前的財(cái)政經(jīng)濟(jì)實(shí)踐，完全的地方獨(dú)立財(cái)權(quán)模式也不符合我國實(shí)際。地方獨(dú)立財(cái)權(quán)模式指地方政府擁有稅收立法權(quán)，自主選擇稅率、確定稅基和征管稅收，中央政府完全不插手地方財(cái)權(quán)領(lǐng)域。

首先，可控性和漸進(jìn)性是我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的基本特征，當(dāng)今及今后一個(gè)時(shí)期是我國處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的關(guān)鍵時(shí)期。確立中央的主導(dǎo)地位和權(quán)威，是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定和國民經(jīng)·濟(jì)順利發(fā)展的重要基礎(chǔ)和條件，也是我國經(jīng)濟(jì)順利轉(zhuǎn)軌的重要保證。而稅權(quán)適度集中是確立中央主導(dǎo)地位和權(quán)威的重要體現(xiàn)。

第二，我國目前尚不具備或者不完全具備地方政府擁有完全獨(dú)立稅權(quán)的環(huán)境和條件。這些條件包括地方政府主要對轄區(qū)居民負(fù)責(zé)并由選舉產(chǎn)生；地方政府職能和角色主要是為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┕卜?wù)；地方預(yù)算具有良好的透明度并能充分反映轄區(qū)居民的偏好；地方政府具有較強(qiáng)的管理能力；中央政府具有一套以均等化為目的并運(yùn)行有效的政府轉(zhuǎn)移支付制度。只有在上述條件滿足時(shí)，居民稅收價(jià)格才會(huì)成為地方公共產(chǎn)品的偏好顯示。

第三，獨(dú)立稅權(quán)會(huì)削弱中央政府的宏觀調(diào)控能力。宏觀調(diào)控是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的基本特征，中央稅收是宏觀調(diào)控的財(cái)力基礎(chǔ)。由于政治集權(quán)，地方官員一般由上級政府任命，轄區(qū)居民對地方政府的監(jiān)督和制約作用極其有限，因此地方政府官員在追求政治晉升的利己刺激下，完全可能利用稅收立法權(quán)，出臺名目繁多的稅種或增加稅目，從而削弱中央政府的宏觀調(diào)控能力。

最后，地方財(cái)權(quán)獨(dú)立模式可能會(huì)成為地方制造稅收壁壘的工具。目前，我國地區(qū)間的稅收負(fù)擔(dān)并不平衡。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)稅源豐富，稅收收入充足，可以用較低的稅收負(fù)擔(dān)來為優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)進(jìn)行融資，來吸引流動(dòng)性稅基，從而在稅收競爭中處于優(yōu)勢地位；而經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)由于稅源貧瘠，因此要么征收重稅以提供與發(fā)達(dá)地區(qū)水平相當(dāng)?shù)墓伯a(chǎn)品，要么征收輕稅以提供數(shù)量和質(zhì)量都低于發(fā)達(dá)地區(qū)的公共產(chǎn)品。因此，稅收立法權(quán)的下放會(huì)加劇地區(qū)間稅負(fù)的不平衡，或者導(dǎo)致地區(qū)間公共服務(wù)水平的巨大差異，并且，在我國目前政府對居民自由遷徙和國有企業(yè)資產(chǎn)自由流動(dòng)的控制力度比較強(qiáng)大的轉(zhuǎn)軌時(shí)期，完全有可能成為地方制造稅收壁壘的工具，從而阻礙生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)和統(tǒng)一市場的形成，重新出現(xiàn)上世紀(jì)90年代初期的市場分割、重復(fù)建設(shè)和諸侯經(jīng)濟(jì)的局面。

3．構(gòu)建有限的稅基分享的稅權(quán)劃分模式。稅基分享模式由中央政府統(tǒng)一實(shí)施稅收立法，確定稅基，根據(jù)支出責(zé)任和效率公平原則，合理劃分中央稅、地方稅和中央地方共享稅；地方政府在中央政府確定的稅基的基礎(chǔ)上，自主確定地方稅的稅率選擇權(quán)和稅收征管權(quán)；至于共享稅，則由中央政府和地方政府對同一稅基分別課征不同水平稅率。這種稅權(quán)劃分模式，符合我國當(dāng)前財(cái)政分權(quán)體制要求，也在一定程度上滿足了地方稅體系的標(biāo)準(zhǔn)。首先，地方政府擁有地方稅種的稅率確定權(quán)，能夠使地方政府根據(jù)支出責(zé)任和轄區(qū)內(nèi)居民偏好的變化，自主調(diào)整收入規(guī)模，使地方轄區(qū)居民的稅收負(fù)擔(dān)與公共支出受益之間的聯(lián)系更加緊密，從而有利于實(shí)現(xiàn)地方的財(cái)政自治，保證地方政府實(shí)現(xiàn)收支對稱和財(cái)政平衡，公共資源在各級政府間的配置效率也更加容易實(shí)現(xiàn)。而且地方政府間的“稅收競爭”和稅基的流動(dòng)性，可以起到遏制地方政府過度課征的“掠奪”行為。但為防止地方政府之間的惡性稅收競爭。可以借鑒日本做法，中央政府制定地方稅種的最低標(biāo)準(zhǔn)稅率，規(guī)定凡是課稅低于標(biāo)準(zhǔn)稅率，將不享受某些財(cái)政權(quán)力如接受上級政府轉(zhuǎn)移支付或舉債權(quán)。其次，通過設(shè)計(jì)合理的稅基共享制度，能夠避免因地方政府掌握稅率選擇權(quán)而導(dǎo)致中央政府宏觀調(diào)控能力被削弱的問題?？梢詫⒛承┒愒簇S富、稅基寬廣，且具有一定宏觀穩(wěn)定功能的稅種劃歸各級政府共享，由中央和地方政府分別開征不同類型的稅率，從而在保證地方政府獲得充分收入的同時(shí)，又能確保中央政府依然掌握著調(diào)整宏觀稅負(fù)水平的能力。另外，稅基共享還有助于稅制的簡化，以及利用稅收管理上的規(guī)模經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，節(jié)約稅務(wù)管理和遵從成本。第三，有利于推進(jìn)制度創(chuàng)新。賦予地方政府適度稅收立法權(quán)，可以為地方政府提供更多的政策實(shí)驗(yàn)與創(chuàng)新的機(jī)會(huì)。新的制度安排以及其中蘊(yùn)含的制度知識還可能通過地方政府之間的競爭擴(kuò)散開來，并且間接地促進(jìn)其他地區(qū)的制度創(chuàng)新，從而不斷推動(dòng)整體的制度升級。另外，還可以起到鼓勵(lì)公民參與，促進(jìn)民主制度建立健全的目的，從而有助于社會(huì)資本的積累。由于范圍較小，轄區(qū)居民對公共決策影響較大，公民出于對自身利益的關(guān)注，必然更主動(dòng)地投身公共事務(wù)，積極參與稅收政策的制定與監(jiān)督過程，促進(jìn)民主制度的完善。

需要特別指出的是，賦予地方有限的稅收立法權(quán)必須加強(qiáng)配套制度建設(shè)，以制約地方政府可能的濫用稅收立法權(quán)。理論上，地方稅收立法權(quán)應(yīng)受到多種因素的制約。這些限制因素主要有：一是法律對地方稅收立法權(quán)的限制。法律(主要是稅收基本法)對地方稅收立法的基本原則、基本事項(xiàng)、基本程序都作出規(guī)定，地方稅收立法權(quán)的行使不得違背稅收法律的規(guī)定。二是司法權(quán)對地方稅收立法權(quán)的制約。對于地方稅收立法不符合法律規(guī)定的，允許通過司法過程予以糾正。在美國的憲法發(fā)展史上，就發(fā)生過不少司法權(quán)對州稅收立法權(quán)的限制的判例。三是民主制度對地方稅收立法權(quán)的限制。 “無代表則無稅”，征稅必須經(jīng)過地方人大同意，這是民主制度對地方稅收立法權(quán)限制的主要途徑。因此，應(yīng)制定稅收基本法，切實(shí)加強(qiáng)司法權(quán)對稅收立法權(quán)的制約，完善地方人大立法制度，以有效防止稅收立法權(quán)的可能濫用。

三、中央和地方稅基分享型稅權(quán)劃分的具體思路

1．增值稅。增值稅是我國目前的主體稅種，占稅收收入比重高達(dá)45％左右，征管范圍涉及商品的生產(chǎn)、批發(fā)和零售各個(gè)環(huán)節(jié)，增值稅收入按照75％、25％的比例在中央政府和地方政府之間進(jìn)行分配。一般來說，增值稅不適合由地方政府征收，其原因是地方政府可能會(huì)采取保護(hù)主義措施來擴(kuò)大他們的稅基；各地不同的稅率和稅基會(huì)損害以發(fā)票抵扣為依據(jù)的增值稅管理；在對出口商品退稅(增值稅)時(shí)，可能出現(xiàn)實(shí)際征稅的地方政府和出口商所在地的退稅地地方政府不一致。上述因素決定了增值稅只能由中央政府統(tǒng)一征收，而不適合由地方征收或由中央和地方共享。因此，在增值稅收入全部劃歸中央和增值稅整體稅負(fù)不變的情況下，可以考慮由地方政府對轄區(qū)居民開征零售稅，零售稅稅基附加在增值稅零售環(huán)節(jié)計(jì)算銷項(xiàng)稅額的銷售額上，稅率可以在中央規(guī)定的最低標(biāo)準(zhǔn)稅率上自主選擇。這樣，零售稅稅基明確、稅源充足、征管簡便，同時(shí)。由于在最終消費(fèi)環(huán)節(jié)征稅，也不會(huì)發(fā)生稅負(fù)輸出；省轄區(qū)域幅員廣闊，跨區(qū)購買成本高昂，完全能夠?qū)崿F(xiàn)“受益原則”。營業(yè)稅稅基流動(dòng)性較差，也是地方稅的良好選擇，中央政府可以具體規(guī)定稅基，但稅率可由地方立法制定。

2．消費(fèi)稅。我國消費(fèi)稅是中央稅，占稅收收入比重大概在6％－7％之間，稅收收入完全歸中央；類型為有限型消費(fèi)稅，是在對所有消費(fèi)品普遍征收一道增值稅的基礎(chǔ)上。再選擇十幾種奢侈品、有害商品、不可再生資源征收一道消費(fèi)稅，進(jìn)行重點(diǎn)調(diào)節(jié)。根據(jù)消費(fèi)稅寓禁于征、節(jié)約使用和外部成本內(nèi)部化的課征目的，消費(fèi)稅理應(yīng)屬于中央稅，否則將會(huì)誘使地方政府在財(cái)政利益的刺激下，大力發(fā)展此類產(chǎn)業(yè)，從而與開征消費(fèi)稅的初衷相悖。但是，中央政府在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收一道消費(fèi)稅的情況下，地方政府可對零售環(huán)節(jié)再征收一道消費(fèi)稅，稅基同樣附加在增值稅零售環(huán)節(jié)計(jì)算銷項(xiàng)稅額的銷售額上。這樣做，有利于外部成本內(nèi)部化，符合稅收的收益原則，如轎車、煙花、卷煙產(chǎn)品和奢侈品的外部成本主要由地方政府承擔(dān)，事實(shí)上，許多國家的地方政府對奢侈品征收了類似消費(fèi)稅的零售稅。

3．所得稅。我國所得稅包括企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅。1994年的分稅制改革，規(guī)定個(gè)人所得稅劃歸地方固定收入，企業(yè)所得稅按照行政隸屬和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)在各級政府間分享。2003年，所得稅在中央和地方之間實(shí)行分享，共享比例為地方政府占2002年的基數(shù)和以后增量的60％，中央占增量的60％。國家對所得稅實(shí)行共享的初衷是平衡橫向財(cái)政差距，將共享所得稅收入全部用于對經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)轉(zhuǎn)移支付的資金來源。

個(gè)人所得稅的基本功能為調(diào)節(jié)收入分配和自動(dòng)穩(wěn)定器功能，因此，中央政府征收個(gè)稅理所當(dāng)然。但是，個(gè)稅同樣也是地方稅種的良好選擇，它不僅具有稅基流動(dòng)性弱，地方政府征收管理成本較低(相對于中央政府，信息更加充分)的優(yōu)點(diǎn)。而且完全符合受益原則。因此，在保證個(gè)稅負(fù)擔(dān)基本不變的情況下，中央政府在對全國居民按照統(tǒng)一稅法征收一次個(gè)人所得稅后，省級政府可以立法自主選擇稅率對本轄區(qū)居民再征收一次比例稅率的個(gè)人所得稅。企業(yè)所得稅由于有助于統(tǒng)一市場的形成，交與地方立法征收可能會(huì)導(dǎo)致惡性稅收競爭，政府將花費(fèi)巨大成本用于對付企業(yè)出于減輕稅負(fù)動(dòng)機(jī)而產(chǎn)生的轉(zhuǎn)讓定價(jià)；不易于發(fā)揮所得稅征收的規(guī)模優(yōu)勢；而且稅基可能呈現(xiàn)周期性變化，從而不適合作為提供基本公共服務(wù)的資金來源?；诖?，企業(yè)所得稅應(yīng)由中央立法征收。但是，企業(yè)所得稅完全由中央征收，也割斷了地方公共產(chǎn)品對企業(yè)利潤的貢獻(xiàn)，因此地方可以在所得稅稅收中實(shí)行分享；同時(shí)對于總分公司集中納稅的企業(yè)，應(yīng)按資產(chǎn)規(guī)模、銷售收入、就業(yè)人數(shù)等指標(biāo)設(shè)計(jì)分享公式。

4．財(cái)產(chǎn)稅。我國財(cái)產(chǎn)稅稅系主要有房產(chǎn)稅、車船稅、車船購置稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅。財(cái)產(chǎn)稅非常適合由地方政府征收，實(shí)踐中也被世界上大多數(shù)國家所采用。首先，地方政府的服務(wù)可使財(cái)產(chǎn)所有者和使用者獲益，地方政府優(yōu)化投資環(huán)境、提供完善的基礎(chǔ)設(shè)施，在某種程度上能夠增加地方居民的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，因此它是受益稅；稅負(fù)不容易向外轉(zhuǎn)移；稅基穩(wěn)定，稅源廣泛，能夠?yàn)榈胤秸峁┓€(wěn)定的稅收收入；而且地方政府具有征管的信息優(yōu)勢。因此，無論從理論上還是實(shí)踐上，財(cái)產(chǎn)稅都應(yīng)該成為地方政府穩(wěn)定和重要的收入來源。對于我國來說，中央政府應(yīng)向地方政府大膽下放財(cái)產(chǎn)稅稅權(quán)，中央只負(fù)責(zé)制定這些稅種的基本稅法，但實(shí)施辦法、稅率調(diào)整、稅收減免等權(quán)限應(yīng)下放給地方。此外，中央政府還可以授權(quán)地方結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)資源優(yōu)勢，對具有地方特點(diǎn)的稅源開征新的稅種，并制定具體征收辦法。

四、基本結(jié)論

1．目前我國稅收分享型的集權(quán)式稅權(quán)分配，在實(shí)現(xiàn)公共資源的有效配置和公平方面都已難盡如人意。同樣，高度分權(quán)的地方獨(dú)立稅權(quán)在我國也不可行，俄羅斯、阿根廷和前南斯拉夫的稅權(quán)分散的教訓(xùn)都值得我們認(rèn)真吸取。因此。選擇“稅基分享”適度分權(quán)的道路是我國轉(zhuǎn)軌時(shí)期稅權(quán)改革的必然選擇。

2．市場經(jīng)濟(jì)條件下稅權(quán)劃分的基本理念是公平原則和效率原則，而受益原則又是公平原則的重要體現(xiàn)。另外，稅權(quán)劃分受事權(quán)劃分影響，但與事權(quán)完全匹配的稅權(quán)劃分在現(xiàn)實(shí)中也是不可能的。因此，要解決財(cái)政橫向和縱向的不均衡。實(shí)現(xiàn)公共資源的公平和有效配置，必須構(gòu)建科學(xué)合理的政府轉(zhuǎn)移支付制度。

3．在向地方政府下放稅權(quán)時(shí)，必須整頓和規(guī)范地方的收費(fèi)權(quán)，將現(xiàn)行各種名目的收費(fèi)按其性質(zhì)分流歸位。清理取消不合理、不合法的收費(fèi)；將具有稅收性質(zhì)的收費(fèi)實(shí)施“費(fèi)改稅”，如將養(yǎng)路費(fèi)改為燃油稅、排污費(fèi)改為環(huán)境稅等等；對不再體現(xiàn)政府職能、可以通過市場形成的收費(fèi)，轉(zhuǎn)為經(jīng)營性收費(fèi)，并依法征稅；對政府必不可少的收費(fèi)，應(yīng)加以規(guī)范。

4．稅權(quán)的適度下放是政府整個(gè)分權(quán)體系的一部分。市場經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢在于分散決策，與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的公共財(cái)政制度，其根本目標(biāo)是為全體公民提供有效的公共產(chǎn)品與服務(wù)。因此，稅權(quán)適度下放只有建立在公民主權(quán)并積極參與的情況下，其優(yōu)勢才能充分發(fā)揮，而公民主權(quán)和積極參與，必須進(jìn)行政治的適度分權(quán)和管理分權(quán)。

[本文為廣西哲學(xué)社會(huì)科學(xué)“十一五”規(guī)劃2006年資助課題《廣西財(cái)政體制改革研究—以解因縣鄉(xiāng)財(cái)政為視角》(批準(zhǔn)號：06BJY004)階段性成果之一，課題負(fù)責(zé)人為董再平，成員有鄧文勇、凌榮安、李順明、安仲文等。本文執(zhí)筆：董再平]

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