[摘 要]對西安市失地農(nóng)民參加養(yǎng)老保險意愿與保險水平選擇兩個層面的考察，以及對西安市失地農(nóng)民養(yǎng)老保險方面存在的主要問題的分析啟示我們：在建設社會主義新農(nóng)村的過程中，只有站在構建和諧社會的高度，運用法治眼光創(chuàng)新思維，把握農(nóng)村社會保障的規(guī)律，才能建立起適合我國國情的農(nóng)村社會保障法制體系。

[關鍵詞]新農(nóng)村建設；社會保障；法制建設

[中圖分類號]F323.89 [文獻標識碼]A [文章編號]1002-7408(2008)02-0074-03

社會保障制度是一個國家經(jīng)濟社會發(fā)展的“安全網(wǎng)和穩(wěn)定劑”，是建立和諧社會的重要保證。我國農(nóng)村社會保障長期得不到法律的有效支持，影響了政策落實的效果和執(zhí)法監(jiān)督力度。從國外的經(jīng)驗來看，農(nóng)村社會保障的法制建設都是在“工業(yè)化”經(jīng)過一個相當時間以后，到工業(yè)“反哺”農(nóng)業(yè)的時期開始啟動的。目前，我國已順利實現(xiàn)了“人民生活總體上達到小康水平”的戰(zhàn)略目標，大體上進入工業(yè)“反哺”農(nóng)業(yè)的時期，加快農(nóng)村社會保障法制建設的時機和條件都已成熟。

本文選取西安市雁塔區(qū)和長安區(qū)失地農(nóng)民作為調(diào)查對象，原因在于現(xiàn)行的城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老保險和農(nóng)村社會養(yǎng)老保險并沒有完全把失地農(nóng)民納入保障范圍，政府對此也沒有建立相應的養(yǎng)老保障制度。隨著失地農(nóng)民數(shù)量的增加，其社會保障問題將來越突出，社會不穩(wěn)定的隱患也隨之增大。在我國社會保障法制建設中，關于農(nóng)村社會保障的法制建設是一個長期被忽略的領域，甚至在許多方面仍屬空白，除少數(shù)項目惠及農(nóng)民外，農(nóng)村居民的基本生活保障仍停留在傳統(tǒng)的家庭保障上，其經(jīng)濟保障依托仍然是靠土地這唯一的經(jīng)濟資源，就是在近10多年來，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立與完善，國務院制定過《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，人大常委會也通過了“殘疾人”、“未成年人”、“老年人”等特殊人群的“保護法”和“保障法”，可相對于國家頒發(fā)的《職工養(yǎng)老保險》等社會保障和法令看，一是關于農(nóng)村社會保障方面專門法規(guī)太少；二是有些法規(guī)無法在農(nóng)村運作，甚至形同虛設。這種狀況與我們的基本國情不相適應，與農(nóng)村居民占國民的絕大多數(shù)、農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟基礎不太相稱，長期下去，會影響建設社會主義新農(nóng)村目標的實現(xiàn)，并進而影響社會秩序安定和諧和國家的長治久安。

一、新農(nóng)村建設中制約失地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險的因素分析

本文選取的調(diào)查對象一西安市雁塔區(qū)和長安區(qū)自改革開放以來分別經(jīng)歷了國家城市建設、綠化建設、開發(fā)區(qū)建設。以及區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村開發(fā)建設等不同類型的征、占用農(nóng)地現(xiàn)象，具有一定的典型性。

此次調(diào)查通過訪談(大規(guī)模訪談)和座談(焦點訪談)的方式進行共發(fā)放問卷400份，收回有效問卷366份，有效率達91.5％。調(diào)查對象為18－60周歲之間的失地農(nóng)民，其中男性203人，占總數(shù)的55.5％，女性163人，占總數(shù)的44.5％。

本調(diào)查從兩個角度考察失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險參與意向：

(1)當前失地農(nóng)民的社會養(yǎng)老保險參加意愿，分析目標為“根據(jù)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的內(nèi)容及您自己的經(jīng)濟條件，您是否愿意參加”；

(2)對社會養(yǎng)老保險的水平選擇，分析目標為“根據(jù)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的內(nèi)容及您自己的經(jīng)濟條件，您會選擇怎樣的投保標準”。

針對以上兩個指標，在對調(diào)查問卷有關變量的設計中，我們提出了以下基本問題，以便-對失地農(nóng)民的參保意愿進行實證分析。

①調(diào)查對象的“在年輕時就應參加養(yǎng)老保險”觀點的認可程度；

②調(diào)查對象認可的解決養(yǎng)老問題的方式；

③參加各類養(yǎng)老保險的情況；

④愿意參加政府主辦并組織的農(nóng)村社保的人群分布；

⑤還沒有參加農(nóng)村社保的原因；通過對問卷的分析，當前農(nóng)村養(yǎng)老保險存在以下制約因素：

1．失去土地直接影響農(nóng)民養(yǎng)老保障。土地是國民經(jīng)濟的命脈、是農(nóng)民生存的基礎，土地在農(nóng)民經(jīng)濟、生活中發(fā)揮著生產(chǎn)資料、經(jīng)濟基礎、社會保障、繁衍發(fā)展等多種功能。在調(diào)研過程中，不少農(nóng)戶雖然承認種田收益不高，但主動想轉(zhuǎn)讓土地的并不多，農(nóng)民仍將農(nóng)田種植視為一項必備的家庭經(jīng)濟來源。

據(jù)調(diào)查，自高新區(qū)成立以來，雁塔區(qū)已征用土地約2.8萬畝，涉及37個行政村，其中丈八街道辦轄28個行政村，目前涉及拆遷的24個村，被征用土地2.42萬畝，占耕地總面積的86.5％；長安區(qū)郭杜街道辦轄41個行政村，征地拆遷涉及21個村，被征用土地1.6萬畝，約占耕地總面積的38％，現(xiàn)在人均耕地不足0.3畝的有4個村，其中有的村的農(nóng)民幾乎沒有土地。通過以上數(shù)據(jù)可知，這些農(nóng)民的土地被征用后便失去了其最基本的保障。

目前的農(nóng)村養(yǎng)老可從經(jīng)濟來源與生活安排兩個方面考察。農(nóng)民現(xiàn)存的養(yǎng)老方式可以分為家庭養(yǎng)老、自我養(yǎng)老、集體(社區(qū))養(yǎng)老。在中國農(nóng)村，基本上流行以土地為核心的家庭養(yǎng)老，一般情況下老人的收入依賴于他們自身的身體狀況和所擁有的生產(chǎn)資料多寡。許多農(nóng)民一生在撫養(yǎng)子女、蓋房、貼補子女成家等方面已基本上耗盡了積蓄，有些甚至負債，而能發(fā)揮他們簡單勞動技能的主要生產(chǎn)資料——土地被征用后，若無社會養(yǎng)老保險制度配合，他們就面臨著老年生活的風險。

2．現(xiàn)代化進程沖擊農(nóng)村家庭養(yǎng)老保障。家庭養(yǎng)老是家庭范圍內(nèi)的代際財富交換，它建立在道德約束基礎上。費孝通先生將它概括為反饋模式，該模式在中華民族幾千年歷史上一直穩(wěn)定運行著。但是該模式的穩(wěn)定運行必須具備三個條件：一是老人在家庭中的權威地位，這是由家庭利益結(jié)構決定的；二是子女的孝心，這屬于文化和社會因素；三是子女的經(jīng)濟支持能力，這與子女的數(shù)量和性別有關，屬于經(jīng)濟方面的因素。

通過對西安市雁塔區(qū)、長安區(qū)兩個區(qū)的調(diào)研，調(diào)查對象認可的解決養(yǎng)老問題的方式如圖1所示

由圖1中的調(diào)查數(shù)據(jù)可知，目前農(nóng)民的養(yǎng)老觀念有所改變，其中大部分人選擇養(yǎng)老保險及自己儲蓄養(yǎng)老的形式解決自己的養(yǎng)老問題，有41.3％的農(nóng)民希望能夠采取參加養(yǎng)老保險的形式解決自己的養(yǎng)老問題，有40.2％的農(nóng)民選擇自己儲蓄養(yǎng)老，而只有10.9％的人選擇養(yǎng)兒防老。由此可以看出，現(xiàn)在的農(nóng)民不再倚重傳統(tǒng)的養(yǎng)兒防老，也就是他們不再指望以子女多寡為主要的養(yǎng)老手段。同時也說明，通過十幾年的農(nóng)村社保工作的實踐，保險的意識已經(jīng)慢慢地為廣大農(nóng)村居民所接受，因此，也就迫切需要出臺一種行之有效的保險方案來釋放農(nóng)戶的保險需求。

改革開放以來，農(nóng)村家庭養(yǎng)老的三個根基，受到很大沖擊。

①家庭內(nèi)部的利益結(jié)構發(fā)生變化，老人在家庭中的權威地位正在喪失。在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會里，子女在生產(chǎn)經(jīng)驗、孩子照料等方面對父母有極強的依賴。伴隨技術和觀念的日新月異，使老人傳統(tǒng)經(jīng)驗的效用日益減小，老人對生產(chǎn)性資源的利用和控制能力不斷下降，孩子的照料也逐步趨向社會化方式。雖然在當代農(nóng)村家庭內(nèi)部長輩與晚輩問的互惠與交換關系依然存在，但交換的結(jié)果所帶來的利益回報難以等價，利益結(jié)構的變化必然導致家庭內(nèi)部權力結(jié)構的改變，其結(jié)果是老年人在家庭中的地位下降，橫向的夫妻關系代替親子關系成為家庭關系的核心，從而使子女減少了對老年人的關注。

②城市化沖擊了傳統(tǒng)尊老的“孝”文化，動搖了家庭養(yǎng)老的傳統(tǒng)文化基礎。中國儒家文化以“人倫”為基礎，十分強調(diào)“孝道”，但是，目前農(nóng)村年輕人受到中西融合的多元城市文化的影響，傳統(tǒng)的家庭至上、父母至上的觀念被迫求個人價值的觀念所代替。崇老觀念的淡化、“孝悌”觀念的衰落，使家庭養(yǎng)老失去了文化依托，從內(nèi)在的心理基礎上弱化了子女對老人的經(jīng)濟支持信念，這是對家庭養(yǎng)老制度的致命打擊。

③農(nóng)村老人從子女實際獲得的贍養(yǎng)費減少。雖然從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)村勞動力個人收入明顯增加，但父母能得到的贍養(yǎng)費卻在下降。主要原因：一是由于生育政策的實行，家庭小型化成為農(nóng)村家庭的發(fā)展趨勢，小型家庭也意味著家庭成員面臨的風險不易分散，在養(yǎng)老問題上表現(xiàn)為老年負擔系數(shù)大大提高。根據(jù)《陜西統(tǒng)計年鑒>的資料，1995年陜西的老年負擔系數(shù)為8.74，而到2003年這個數(shù)字增加到10.86；二是外出勞動力的自我享受、發(fā)展等方面支出增加，能提供給老人的收入就很少了；三是更多的子女與父母分開居住，子女與老人間聯(lián)系減少，骨肉關系淡化；四是婦女就業(yè)率的增加和家庭地位的提高，意味著傳統(tǒng)的老年服務主要供給者的機會成本增大。

3．缺乏老年人參加社會化養(yǎng)老保險制度保證。土地被征用者中有相當一部分是老年人，無論是城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老保險還是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，都與他們無緣。同樣是由于收入狀況、年齡關系和觀念偏差，他們也大多不愿參加商業(yè)性養(yǎng)老保險。

如圖2所示，可以看出調(diào)查對象參加各類養(yǎng)老保險的分布。在農(nóng)村，絕大多數(shù)農(nóng)民沒有參加各種類型的養(yǎng)老保險，從調(diào)查統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示出這些人群占到總?cè)藬?shù)的77.6％，其主要原因是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險采取“儲蓄積累式”的辦法，個人繳納為主，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村辦企業(yè)或村委會給予適當補助，年滿60周歲停止繳納養(yǎng)老保險費。對于個人繳納的保險費和集體補助，分別記在個人名下，并予以保值增值，如期兌付。要從這種養(yǎng)老保險方式中受益，必須經(jīng)過相當長的時間的積累期。由此可見，1992年以來農(nóng)村社會養(yǎng)老保險方案解決的是“未來老年人”的養(yǎng)老，對當前的老年人則是無能為力?！吨袊y(tǒng)計年鑒》的數(shù)據(jù)顯示，現(xiàn)在已經(jīng)60歲男性老人預期余命是1624，女性老人預期余命是19.22，也就是說，這些老年人平均還要存活16—2年。而為了撫養(yǎng)子女，資助子女成家，幾乎耗盡了他們的積蓄。因此，如何妥善安排老年生活是個大問題。

4．在農(nóng)村建立社會保障制度的難度被盲目夸大，農(nóng)村社會保障法制研究嚴重滯后。城市的社會保障體系使政府背上了不輕的經(jīng)濟包袱，相當一部分地方城鎮(zhèn)社會保險出現(xiàn)了入不敷出的局面，客觀上使政府對在農(nóng)村建立社會保障制度產(chǎn)生了顧慮，進而影響了我國推進農(nóng)村社會保障法制建設的進程。怎樣在我國農(nóng)村建立切實可行的社會保障法律度，的確是一個難題。

通過對調(diào)查數(shù)據(jù)的統(tǒng)計分析，有75.7％的農(nóng)民認為能夠承擔月繳30元的保險費，超過總?cè)藬?shù)的3/4，而只有極少數(shù)農(nóng)民具備交納100元以上保費的能力，他們只占總數(shù)的1.4％，由此可以看出，失地農(nóng)民在現(xiàn)階段的繳費能力仍然有限，依據(jù)現(xiàn)階段農(nóng)民繳費能力的實際情況，每月交30元，交足40年后，未來年老后每月可得養(yǎng)老金1050元。按照目前的消費水平算還比較高，但是四十年后，即使平均通貨膨脹率為5％，它也將變成不足150元的現(xiàn)值，這個標準低于現(xiàn)在西安市的最低生活保障水平，因此其養(yǎng)老的價值到底有多大確實值得懷疑。如果靠多注入保費的方法來解決通貨膨脹問題，農(nóng)民對保費的承受能力卻是有限的。

二、完善我國農(nóng)村社會保障法制建設的思考

通過對西安市失地農(nóng)民養(yǎng)老保險參與意愿的數(shù)據(jù)統(tǒng)計和結(jié)果的分析，我們認為：

1．加強立法工作。填補法律空白。針對目前我國農(nóng)村社會保障法制十分欠缺的現(xiàn)狀，全國人大常委會應盡快制定《農(nóng)村社會保障法》，就農(nóng)村社會保障應遵守的原則、農(nóng)村社會保障的主要內(nèi)容及形式、農(nóng)村社會保障的管理體制、農(nóng)村社會保障的資金來源與發(fā)放、農(nóng)村社會保障項目的標準、農(nóng)村社會保障的監(jiān)督、農(nóng)村社會保障的法律責任等方面作出明確規(guī)定。目前，我國農(nóng)村社會保障的立法內(nèi)容主要應集中在最低生活救助保障、農(nóng)村居民醫(yī)療與健康保障、農(nóng)民養(yǎng)老保障、計劃生育與母嬰保健保障、農(nóng)村救災救濟保障、農(nóng)村優(yōu)扶保障及農(nóng)村集體或社區(qū)福利等幾個方面，不宜把傷殘保障、失業(yè)保障和(多子女)家庭補助等項目也列為立法和制度建設的必備內(nèi)容。

國務院根據(jù)《農(nóng)村社會保障法》的要求，應制定《農(nóng)村養(yǎng)老保險條例》、《農(nóng)村合作醫(yī)療條例》、《農(nóng)村社會救濟工作條例》、《農(nóng)村優(yōu)待撫恤工作條例》等規(guī)章制度，同時完善《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》的內(nèi)容，使農(nóng)村社會保障主要內(nèi)容的法律規(guī)定具體化。各地應根據(jù)本地農(nóng)村的自然條件、歷史條件和經(jīng)濟發(fā)展的實際情況、在與全國性法律、法規(guī)不抵觸的前提下，制定相應的農(nóng)村社會保障方面的法規(guī)或規(guī)章，以便更好地開展本地農(nóng)村社會保障工作。

2．多方參與，確保農(nóng)村社會保障法律制度的可探作性。農(nóng)村社會保障法制建設是一項龐大而復雜的工程，為保證所制定的法律制度具有可操作性，要進一步解放思想，為農(nóng)民提供全方位的服務。

(1)建立適應農(nóng)民實際的養(yǎng)老保險。失地農(nóng)民對養(yǎng)老保險的需求非常迫切，他們需要通過養(yǎng)老保險的途徑來規(guī)避老年風險、解決自己的養(yǎng)老問題。但是調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，有61.5％(如圖3所示)的人沒有富余錢，失地農(nóng)民社會保險的根本性問題仍然在于失地農(nóng)民的收入水平不高，在滿足其基本的生活需求之前，還不具備為將來籌劃的經(jīng)濟能力。

(2)為農(nóng)民提供政策支持。許多農(nóng)民心有顧慮，怕政策變、不兌現(xiàn)。有7.7％的調(diào)查對象害怕政策變，有10.9％的農(nóng)民害怕不兌現(xiàn)，還有4.9％的農(nóng)民害怕不合算(如圖3所示)。通過對以上三個問題的綜合分析，說明現(xiàn)行制度條件下農(nóng)民的養(yǎng)老保險參與意向受多方面因素的影響，農(nóng)民對養(yǎng)老保險的選擇不但與其繳費能力、保障需求水平、不同養(yǎng)老觀念的差異有關，他們更關注的是制度的公正與效率。

(3)加強政府引導。農(nóng)民的養(yǎng)老保險參與意愿和投保水平選擇很大程度上依賴于政府和有關機構的引導與宣傳，如圖3所示，仍然有10.7％的農(nóng)戶不了解有關農(nóng)保政策，導致他們沒有參加農(nóng)村養(yǎng)老保險。

(4)為農(nóng)民提供制度保證。目前西安市的戶籍制度改革尚未出臺，失地農(nóng)民絕大多數(shù)還未納入城鎮(zhèn)居民社會保障的范圍，現(xiàn)行政策規(guī)定與失地農(nóng)民的保障要求也有較大差距。

3．加大現(xiàn)有農(nóng)村社會保障法律制度的宣傳力度。許多農(nóng)村的農(nóng)民想?yún)⒓由鐣Ｕ?，但由于不知道相關法律與政策，或?qū)Ξ斍暗恼叱謶岩蓱B(tài)度而望而卻步。因此，必須加強對現(xiàn)有農(nóng)村社會保障法律制度的宣傳，公共媒體要首先擔負起這個社會責任，有關國家機關和農(nóng)村基層組織也要通過各種手段對廣大農(nóng)民進行專業(yè)性的宣傳和指導，讓為農(nóng)民設想的帶有根本利益的好事被多數(shù)農(nóng)村居民所理解。

在保持政策的穩(wěn)定性、連續(xù)性的同時，更需要有關部門適應農(nóng)村形勢、順應農(nóng)民的愿望，為農(nóng)民出臺一種更為合理的制度與政策，促進農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的不斷完善。同時，政府要引導農(nóng)民參保，加大宣傳力度，這種宣傳不僅需要介紹養(yǎng)老保險制度框架，更重要的是幫助農(nóng)民認識到自身的老年風險，培養(yǎng)農(nóng)民自我保障意識和樹立養(yǎng)老保險的預期消費習慣。

4．要加快戶籍制度改革，加快實現(xiàn)失地農(nóng)民的就地市民化過程。針對二元社會結(jié)構中農(nóng)民社會保障權利的缺失。一方面，對符合條件的農(nóng)民，轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶口；另一方面，降低城鎮(zhèn)化的門檻，改革戶籍管理制度，使每一個公民在戶口登記制度面前一律平等，使戶籍只承擔人口統(tǒng)計和管理職能，只限于個人身份登記，不能把個人身份固定化。

總之，健全的農(nóng)村社會保障法制，可以從根本上減少貧困，實現(xiàn)社會融合，讓更多的人享有保障。使中國農(nóng)民享有現(xiàn)代社會保障，是實現(xiàn)社會公正的重要途徑，是構建和諧社會的重要內(nèi)容。在未來幾年，加快農(nóng)村社會保障法制建設將成為我國法制建設的重要內(nèi)容。只有站在構建和諧社會的高度，運用法治眼光創(chuàng)新思維，把握農(nóng)村社會保障的規(guī)律，才能建立起適合我國國情的農(nóng)村社會保障法制體系。

[責任編輯：孫巍]