[摘要]地方政府的財政制度、官員考核制度、行政區(qū)劃制度、公眾參與制度等方面的缺乏導致了其在環(huán)境保護方面的失靈，成為循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的重要障礙?？朔ъ`的根本措施是加強制度建設，包括環(huán)境財政制度、環(huán)保機構(gòu)垂直管理制度、跨行政區(qū)域的工業(yè)園區(qū)規(guī)劃制度、生產(chǎn)者和消費者責任延伸制度、公眾參與制度等等。

[關(guān)鍵詞]循環(huán)經(jīng)濟；政府失靈；制度

[中圖分類號]D630 [文獻標識碼]A [文章編號]1002-7408(2008)02-0022-03

一、問題的提出

一般說來，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟必須做好三個層面的工作，即企業(yè)層面的循環(huán)式生產(chǎn)，產(chǎn)業(yè)層面的循環(huán)式組合，社會層面的可持續(xù)消費。而能夠凌駕于這三個層面之上，并對整個循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展全過程施加直接影響惟有地方政府。本文所說的地方政府是指市、縣及以下基層政府。

發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的根本目的是節(jié)約資源、保護環(huán)境、滿足社會公共利益。由于環(huán)境和資源產(chǎn)品具有公共性、非競爭性、非排他性特征，因此，在循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展過程中，市場的作用是往往是失靈的，必須發(fā)揮政府的作用，以彌補市場失靈。但是，地方政府在發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟中的作用不總是有效的，也存在政府失靈問題。表現(xiàn)為政府環(huán)境保護投入不足或檢查監(jiān)督不力，不能夠彌補“市場失靈”從而維持優(yōu)良的環(huán)境產(chǎn)品供給；政府在多重發(fā)展目標的選擇上失當，忽視甚至放棄生態(tài)環(huán)境目標；政府激勵和約束制度的缺乏使生產(chǎn)者和消費者行為和循環(huán)經(jīng)濟的客觀要求相矛盾等等。本文著重從制度上分析導致地方政府失靈原因，并提出加強制度建設，克服政府失靈，推動循環(huán)經(jīng)濟健康發(fā)展的幾點思考。

二、制度原因?qū)е碌牡胤秸ъ`是循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的重要障礙

新制度經(jīng)濟學家認為，“制度是一個社會的游戲規(guī)則，更正式的說，制度是人設計的，決定人際互動結(jié)構(gòu)的約束。制度的基本作用就是規(guī)范人們的行為及其相互關(guān)系。減少交易費用，降低不確定性，把阻礙合作的因素減少到最低限度。制度提供激勵機制，有效的制度能使個人的效益率不斷接近社會的收益率，其實質(zhì)是使經(jīng)濟主體所付出的成本與所得的收入掛鉤，防止他人搭便車。

在循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展過程中，地方政府現(xiàn)行的財政制度、官員考核制度、行政區(qū)劃制度、生產(chǎn)者和消費者責任制度導致了其在環(huán)境保護方面失靈，而這種失靈則是制約循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的重要障礙，下面從三個方面加以分析：

1．現(xiàn)行的財政制度和官員考核制度，導致地方政府對清潔生產(chǎn)支持不夠、監(jiān)督不力

從企業(yè)層面看，清潔生產(chǎn)是發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的基本形式。聯(lián)合國環(huán)境計劃署對清潔生產(chǎn)所下的定義是：“清潔生產(chǎn)是指將整體預防的環(huán)境戰(zhàn)略持續(xù)地應用于生產(chǎn)過程、產(chǎn)品和服務中，以期增加生態(tài)效率和減少對人類和環(huán)境的風險。對生產(chǎn)過程，要求節(jié)約原材料和能源，淘汰有毒原材料，削減所有廢物的數(shù)量和毒性；對產(chǎn)品，要求減少從原材料提供到產(chǎn)品最終處置的全生命周期的不利影響；對服務，要求將環(huán)境因素納入設計和所提供的服務中?！?/p>

由于清潔生產(chǎn)具有很強的正外部性，清潔生產(chǎn)的受益主體和成本付出主體是不對等的。就受益主體而言，節(jié)約原材料和能源，淘汰有毒原材料，削減所有廢物的數(shù)量和毒性所帶來的良好的社會效益和環(huán)境效益，其受益主體在于全社會，由此所付出的成本則大多由企業(yè)承擔。在市場經(jīng)濟條件下，企業(yè)關(guān)注的是短期收益，是利潤最大化，巨大的投入使一般企業(yè)沒有能力，更沒有動力去實施清潔生產(chǎn)。這種投入和收益的不對等決定了市場失靈，即市場無法讓企業(yè)去自覺實施清潔生產(chǎn)。在這種情況下，需要政府拿出必要的財力進行扶持，或者用價格、稅收、投融資、技術(shù)改造等激勵政策給企業(yè)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟以利益驅(qū)動。

但是，我國財政包干制度和分稅制度使中央和地方財權(quán)和事權(quán)不對等，地方政府承擔著大量的經(jīng)濟和社會發(fā)展事業(yè)而財力有限，由于地方政府財力有限，導致政府對循環(huán)經(jīng)濟支持的范圍和力度嚴重不足。據(jù)資料。發(fā)達國家環(huán)保投入占CDP的2％到3％左右，有的超過3％。上世紀70年代美國大約是2％，日本在上世紀80年代末期是3.4％，德國2.1％，英國2.4％。相比之下我國政府對環(huán)保投入偏低，2000年，我們國家總體環(huán)保投入占GDP的比重大約是0.91％。由于地方財力有限，“十五”計劃確定的治污項目約有47％的計劃投資沒有落實。

在現(xiàn)行的財政制度下，多數(shù)地方政府不僅談不上對企業(yè)的環(huán)保支持，而且還把企業(yè)作為“搖錢樹”，許多對環(huán)境構(gòu)成嚴重威脅的企業(yè)往往是地方政府的財政大戶，地方政府必須依賴這些企業(yè)才能維持正常運轉(zhuǎn)。在這種情況下，地方保護主義也就自然發(fā)生了。企業(yè)只要交足了稅款，或交納了“排污費”(排污費收取遠低于其治理成本)就可以在毫無環(huán)保設施的前提下照常生產(chǎn)。例如，2004年國家環(huán)保總局組織聯(lián)合六部委開展的整治違法排污企業(yè)專項行動中，清理出208件基層政府制定的地方保護政策。

多年來，上級部門對下級官員的考核指標是多元的，如經(jīng)濟發(fā)展(GDP增加)、就業(yè)擴大、財政收入增多、節(jié)能減排、環(huán)境保護等等。這些目標有些是硬的，有些是軟的，有些是近期目標，有些是遠期目標。在官員任期制和政府財力有限的情況下，地方政府必然優(yōu)先保證經(jīng)濟發(fā)展、就業(yè)擴大、收入增加等硬指標或短期目標的實現(xiàn)，而清潔生產(chǎn)，節(jié)能減排則是遠期目標。一般說來，越是基層政府。越容易受部門利益和短期利益的驅(qū)動，在決策過程中以犧牲“長遠利益”來追求“短期利益”，以犧牲“公眾利益”來尋求“部門利益”就成為一種必然的選擇，在這種情況下，地方政府環(huán)保部門對違法排污采取視而不見，甚至姑息、縱容就不難理解了。

2．受行政區(qū)域的限制和地區(qū)利益的驅(qū)使，多數(shù)地方政府在工業(yè)園規(guī)劃和建設中還不能做到按照經(jīng)濟規(guī)律和生態(tài)規(guī)律組建生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈

從區(qū)域?qū)用婵矗h(huán)經(jīng)濟要求企業(yè)之間按照工業(yè)生態(tài)學原理，建立工業(yè)生態(tài)園區(qū)，通過企業(yè)間的物質(zhì)集成、能量集成和信息集成，形成企業(yè)間的工業(yè)代謝和共生關(guān)系，將一系列彼此關(guān)聯(lián)的企業(yè)組成生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈，通過企業(yè)間和產(chǎn)業(yè)問的廢物交換、循環(huán)利用，減少或杜絕廢棄物的排放。

這一層面的循環(huán)經(jīng)濟是單個企業(yè)沒有能力承擔的，必須借助政府的力量，通過科學規(guī)劃，提出整個區(qū)域內(nèi)部各之間企業(yè)循環(huán)發(fā)展的戰(zhàn)略布局和總體安排，并制定相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)資源互補、循環(huán)利用的發(fā)展格局。要實現(xiàn)這一目標，政府必須下決心對現(xiàn)有企業(yè)進行存量調(diào)整和增量調(diào)整，使企業(yè)之間通過初期產(chǎn)品、中間產(chǎn)品、廢棄物的交易與利用而互相銜接，形成一個比較完整的資源利用鏈，實現(xiàn)廢棄物資源化、降低環(huán)境成本。

但是，就存量調(diào)整而言。地方企業(yè)隸屬于不同市、縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村等，由于空間距離和行政管轄范圍的分隔，加之地方政府在企業(yè)布局之初根本沒有同類企業(yè)集中連片、污水集中處理、關(guān)聯(lián)企業(yè)毗鄰而建等循環(huán)經(jīng)濟理念。造成各類企業(yè)混雜而生的現(xiàn)狀。隸屬于不同行政區(qū)域的企業(yè)從資源消費到產(chǎn)品生產(chǎn)再到廢物排放基本上是各自獨立運行。這種各自獨立的格局使企業(yè)之間缺乏廢物集中治理和循環(huán)利用、資源多方共享、能源和水資源梯級利用的客觀條件，政府部門按照循環(huán)經(jīng)濟要求對企業(yè)進行規(guī)劃和協(xié)調(diào)非常困難，尤其是現(xiàn)有企業(yè)布局已經(jīng)形成，將其納入循環(huán)經(jīng)濟軌道進行能流、水流、物質(zhì)流、信息流、廢物流等方面的重新整合難度非常大，成本非常高。

就增量調(diào)整而言，近年來，地方政府在攀比性增長的重壓和地區(qū)利益最大化的引誘下，具有強烈的經(jīng)濟擴張沖動，各地加快了工業(yè)園區(qū)建設的步伐。但遺憾的是地方政府基本上是把工業(yè)園區(qū)作為招商引資的載體而非發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的平臺。因此，循環(huán)經(jīng)濟理念并沒有體現(xiàn)在園區(qū)的規(guī)劃和建設中。更為甚之，我國許多地方的工業(yè)園區(qū)建設大多是行政推動而非市場行為，地方政府組成各種形式的招商引資機構(gòu)，在招商引資中注重企業(yè)數(shù)量，注重資金到帳率，注重工業(yè)產(chǎn)值和投資回報，注重企業(yè)對地方財稅貢獻等硬指標。面對一個有影響的投資項目，地方政府之間競爭很激烈。這樣一來，項目對環(huán)境是否污染、資源是否節(jié)約、企業(yè)之間的能流、水流、物質(zhì)流、以及信息流等能否連接成產(chǎn)業(yè)鏈等方面的軟指標考慮比較少。

3．地方政府在生產(chǎn)者和消費者責任制度、綠色消費激勵制度等方面的缺乏，導致生產(chǎn)者行為和消費者行為與循環(huán)經(jīng)濟的要求相矛盾

從社會層面看，循環(huán)經(jīng)濟在消費領(lǐng)域的實現(xiàn)形式是可持續(xù)消費?？沙掷m(xù)消費是指“提供服務以及有關(guān)產(chǎn)品以滿足人類的基本需求，提高生活質(zhì)量，同時使自然資源和有毒材料的使用量最少，使服務或產(chǎn)品的生命周期中所產(chǎn)生的廢物和污染物最小，從而不危及后代人的需要”?？沙掷m(xù)消費則以5R為基本內(nèi)涵：即節(jié)約能源(Re-duce)、環(huán)保選購(Revaluate)、產(chǎn)品重復使用(Reuse)、垃圾分類和回收再用(Recycle)、救助物種(Res．cue)。

長期以來，地方政府制定的生產(chǎn)責任制度一般局限在生產(chǎn)領(lǐng)域和售后服務領(lǐng)域，如“三包制度”、“售后服務制度”、“賠償制度”等，并沒有向廢棄物產(chǎn)生和處理延伸。企業(yè)只管生產(chǎn)和售后服務，至于廢棄物的回收和處理則交給環(huán)衛(wèi)部門。廢棄物產(chǎn)生的多少，廢棄物處理費用的高低與企業(yè)沒有直接的關(guān)系。為了追求利潤最大化，很多生產(chǎn)廠家擯棄牢固結(jié)實、經(jīng)久耐用的理念，改為輕便快捷、方便實用、快速生產(chǎn)、快速淘汰，致使產(chǎn)品的生命周期越來越短，甚至制造出許許多多“一次性”產(chǎn)品。這種企業(yè)行為造成了資源的極大浪費，使垃圾量劇增，與循環(huán)經(jīng)濟所要求的“減量化”和“再利用”是背道而馳的。

從消費行為來看，可持續(xù)消費有一個成本與收益的比較問題。消費者從事綠色選購、垃圾分類、廢棄物回收等行為需要付出更多的貨幣成本(綠色產(chǎn)品價格比較高)、勞動成本和時間成本，而由此所產(chǎn)生的收益并非個人獨享，更多的是公共效益，即綠色消費具有正外部性。這種正外部性理應由政府通過價格、稅收、收費、獎懲等手段使其“外溢”的收益內(nèi)部化。但是，政府已有的法律體系和社會輿論一般把消費者視為弱者，對其規(guī)定的權(quán)利比較多，責任規(guī)定比較少。目前，各級地方政府還沒有一套完善的可持續(xù)消費獎懲體系，綠色選購、垃圾分類和回收等行為還停留在宣傳和倡導階段。消費者綠色消費行為得不到應有的獎勵，畸形消費、奢糜消費得不到應有的懲罰。這樣一來，從個人效用最大化這一信條出發(fā)，一般消費者不會自覺進行綠色選購或垃圾分類，除非消費者具有較高的文明素養(yǎng)和生態(tài)道德。

三、加強制度建設，克服政府失靈，消除循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展制度障礙的幾點思考

1．建立環(huán)境財政制度

針對目前地方政府在清潔生產(chǎn)和環(huán)境保護上投入不足的現(xiàn)狀，要從制度上明確中央政府的環(huán)境財政職能。建立環(huán)境財政協(xié)調(diào)機制，加強中央財政對地方環(huán)境保護的支持力度，提高環(huán)保投入占GDP的比例和環(huán)保投入占中央財政預算的比例；要建立規(guī)范的環(huán)境保護財政轉(zhuǎn)移支付制度，平衡地區(qū)間環(huán)境成本和收益的分配格局，支持經(jīng)濟不發(fā)達但生態(tài)功能重要地區(qū)的環(huán)境保護工作。要將環(huán)境財政納入公共財政體系并設立獨立的環(huán)境保護支出科目，制定相關(guān)環(huán)境支持政策；要構(gòu)筑環(huán)保市場，鼓勵環(huán)保投入多元化，政府要發(fā)揮財政、信貸和證券三種融資方式的合力，利用財政融資的杠桿的基礎性作用，調(diào)動更多的資金進入環(huán)保領(lǐng)域，切實為清潔生產(chǎn)企業(yè)實施財政貼息、技術(shù)改造資金補償，增值稅和所得稅減免等等。

2．建立環(huán)保機構(gòu)垂直管理制度

現(xiàn)行的環(huán)境管理體制是“雙重領(lǐng)導、地方為主”，地方政府負責環(huán)保部門人、財、物的管理。官員任免、經(jīng)費劃撥、設備購買都由地方政府統(tǒng)一負責，只是在任免環(huán)保部門主要領(lǐng)導時需征求上級環(huán)保部門的意見。這種管理體制嚴重影響了環(huán)保部門獨立執(zhí)法，制約了執(zhí)法力度，削弱了執(zhí)法效果。建議環(huán)保機構(gòu)實行中央到地方的垂直管理，環(huán)?？偩种苯尤蚊胤江h(huán)保局官員，官員薪金由中央直接撥款；環(huán)?？偩謺O(jiān)察部門，根據(jù)上訪記錄和環(huán)保局報告派出巡視員，監(jiān)察環(huán)保局工作和重大環(huán)境問題。確保環(huán)境保護工作從地方利益中獨立出來，發(fā)揮真正的監(jiān)督作用。

3．按經(jīng)濟區(qū)域而不是按行政區(qū)劃進行循環(huán)經(jīng)濟布局

要發(fā)揮好政府組織和協(xié)詞職能，打破部門、地區(qū)等行政區(qū)劃的界限，按照循環(huán)經(jīng)濟理念搞好工業(yè)園區(qū)的規(guī)劃和建設。為此，首先要搞好增量調(diào)整。新建園區(qū)要編制循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，明確園區(qū)發(fā)展方向，以產(chǎn)業(yè)聚集為重點，搭建循環(huán)產(chǎn)業(yè)鏈。在招商引資中應突出“綠色招商”和“補鏈招商”，在不斷充實和完善生態(tài)工業(yè)鏈的基礎上，形成一個穩(wěn)固的生態(tài)工業(yè)網(wǎng)，將各條生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈做大。

其次要搞好存量調(diào)整。對于點多面廣，各企業(yè)相互獨立，缺乏工業(yè)生態(tài)聯(lián)系的企業(yè)，應該盡快使其向工業(yè)園區(qū)或工業(yè)集中區(qū)聚集，入園時注意對企業(yè)進行能流、水流、物質(zhì)流、廢物流以及信息流等方面的重新整合，打破行政隸屬關(guān)系，將產(chǎn)品、原料、能源、副產(chǎn)品等具有梯級利用關(guān)系的企業(yè)組合在一起，在企業(yè)之間建立起物質(zhì)流動和循環(huán)利用的渠道和機制。

4．建立生產(chǎn)者責任延伸制度

企業(yè)不僅在生產(chǎn)中對環(huán)境負責，而且要對所生產(chǎn)的產(chǎn)品在其使用期間以及報廢之后對環(huán)境造成的影響負責，并承擔廢棄物產(chǎn)生和處理的一切費用。這種強制性責任必然促使企業(yè)在設計、生產(chǎn)、流通、銷售等各個環(huán)節(jié)把“減量化”和“再利用”作為一項重要指標，納入到企業(yè)經(jīng)濟考核中來，促進生態(tài)設計等工作的開展。在這方面，德國的經(jīng)驗值得借鑒。為了促使企業(yè)做到“減量化”和“再利用”，德國先后頒布了《垃圾處理法》、 《避免廢棄物產(chǎn)生及處理法》《關(guān)于容器包裝廢棄物政令》等法律，要求生產(chǎn)者必須生產(chǎn)出垃圾盡可能少的產(chǎn)品，即耐用、多用途、易修理或方便再利用的產(chǎn)品。采用收費、押金等經(jīng)濟手段來促使包裝廢棄物減量化。

5．實施綠色生產(chǎn)和綠色消費激勵制度

政府必須針對綠色產(chǎn)品的生產(chǎn)和消費制定各種優(yōu)惠政策，通過優(yōu)惠政策使生產(chǎn)者和消費者多付出的成本得到補償。為此，政府必須建立綠色財政政策，通過財政貼息、稅前還貸、減免稅收、貸款擔保、技術(shù)改造資金安排等優(yōu)惠政策鼓勵企業(yè)實施綠色生產(chǎn)。此外，政府可以通過綠色產(chǎn)品價格補貼、綠色消費信貸、集團采購時綠色產(chǎn)品優(yōu)先購買、設立綠色消費專項獎等方式鼓勵綠色消費。建立消費者責任制度，對過度消費做出必要的限制，對畸形消費實行必要的懲戒，對浪費行為進行必要的制裁。

6．建立公眾參與機制

發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟要發(fā)揮政府、企業(yè)和社會三種力量，形成政府大力推動、市場有效驅(qū)動、社會自覺參與的機制，通過公眾參與對市場這只“看不見的手”和政府這只“看得見的手”進行補充、完善和監(jiān)督。為此，必須健全公眾參與渠道，增加公眾參與形式，提高公眾參與能力，充分發(fā)揮各種非政府組織的作用。要通過建立環(huán)境信息公開制度、環(huán)境決策民主制度、環(huán)境公益訴訟制度來保障公眾對循環(huán)經(jīng)濟的參與，使政府的行為置于廣大民眾的嚴密監(jiān)督之下。從而避免政府在環(huán)境保護方面的“不作為”、“亂作為”、“反作為”給公共利益造成的巨大損失。

[本文系江蘇省教育廳高校哲學社會科學基金指導項目：“常熟市建設健康城市目標與對策研究”(項目嫡號06SJD8400)]

[責任編輯：孫巍]