劉利民

堅持“全面、協調、可持續(xù)”發(fā)展，是科學發(fā)展觀的基本要求?！稗k好每一所學校，關注每一個孩子”，有效縮小城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間和學校之間的教育差距，逐步實現義務教育的均衡發(fā)展，努力促進教育公平，是當前我國義務教育工作的重心和著力點，也是當前教育系統(tǒng)學習實踐科學發(fā)展觀的根本要求。北京市作為首善之區(qū)，大力推進義務教育均衡發(fā)展，無疑具有更為重大的意義。

一、義務教育均衡發(fā)展的實踐探索。

（一）樹立新的教育發(fā)展觀，把均衡發(fā)展確立為當前和今后較長一段時期內北京市義務教育發(fā)展的基本價值。

實施均衡發(fā)展的義務教育，關鍵在政府，政府是義務教育均衡發(fā)展的責任主體。近年來，北京市改革完善了“地方負責、分級管理、區(qū)縣為主”的基礎教育管理體制，進一步明確了市、區(qū)（縣）兩級政府義務教育發(fā)展的職責和任務。

在市委、市政府的領導下，北京市建立和完善了保障義務教育均衡發(fā)展的公共財政體制，著重圍繞中小學校布局調整、城區(qū)薄弱學校和農村學校標準化改造、教師培訓與城鎮(zhèn)教師支援農村、搭建教育資源共享平臺等方面開展工作，制定了一系列促進義務教育均衡發(fā)展的政策與措施，主要有：《北京市中小學校辦學條件標準》、《北京市義務教育均衡發(fā)展狀況督導評價實施方案（試行）》、《進一步加強郊區(qū)農村教育工作的意見》、《北京市對流動人口中適齡兒童少年實施義務教育的暫行辦法》等。

（二）加大教育經費投入及其傾斜力度，遠郊區(qū)縣農村學校與城區(qū)薄弱學校的辦學條件得到有效改善。

義務教育發(fā)展不均衡實質上表現為義務教育資源配置的不合理與不均衡。為此，市財政加大了對義務教育的投入力度。統(tǒng)計數據顯示，小學生均教育事業(yè)費由2001年的2437.81元提高到2007年的7316.16元，增長了2倍；初中生均教育事業(yè)費則由2001年的2840.43元提高到2007年的10402.03元，增長了2.66倍。同時，小學生均公用經費由2001年的566.92元提高到2007年的2951.59元，增長了4.21倍；初中生均公用經費則由2001年的871.95元提高到2007年的5018.37元，增長了4.76倍。

在加大義務教育經費投入的同時，北京市還加大了經費的傾斜力度，堅持新增經費主要用于農村，新增城市教育費附加主要用于城區(qū)薄弱學校改造。2004年北京市對農村教育的投入超過8億元，2005年對農村教育投入達到9.5億元。近兩年，在加快中小學布局調整的同時，北京市先后啟動了城近郊區(qū)基礎薄弱學校建設工程、遠郊區(qū)縣普通中學規(guī)范化學校建設工程、邊遠山區(qū)中小學校建設工程、初中學校建設工程、小學規(guī)范化建設工程等重大項目，大大改善了農村學校與城區(qū)薄弱學校的辦學條件。

北京市高度重視對弱勢群體受教育權的保護，不僅對常住戶籍的困難家庭學生實施“兩免一補”政策，而且還按照“各級政府負責、公辦接收為主”的原則加大了對來京務工就業(yè)農民子女義務教育的支持力度。自2004年秋始，對就讀于北京市公立中小學并符合條件的來京務工就業(yè)農民子女免收借讀費。在過去3年里，北京市已相繼為來京務工就業(yè)農民子女義務教育投入了6800萬元、6900萬元和8000萬元專項補助經費。

（三）基本完成中小學校布局結構調整，為就近入學政策的貫徹落實提供了更好的條件。

結合北京市城市發(fā)展規(guī)劃與學齡人口變化的基本趨勢，我們加快了中小學校布局結構的調整速度。2006年全市基本完成了中小學布局調整規(guī)劃工作。通過布局調整，加上基礎薄弱學校改造和中小學校達標建設工程的推進，基本實現了在各區(qū)縣范圍內每個服務片都有優(yōu)質學校，縮小了學校之間的發(fā)展差距，為“就近入學”政策的貫徹落實與義務教育均衡發(fā)展創(chuàng)造了更好的條件。

（四）進一步加強對農村學校和城區(qū)薄弱學校教師的培訓與管理，推動了師資交流與均衡發(fā)展的進程。

農村教師培訓與提高是北京市師資培訓工作的重點。2004年啟動的“綠色耕耘行動計劃”，現已對9000多人次的農村教師進行了免費系統(tǒng)培訓。2005年，市教委還專門制定頒布了《北京市城鎮(zhèn)教師支援農村教育暫行辦法》，對城鎮(zhèn)教師支援農村教育工作作了統(tǒng)籌安排。同年，北京市開始實施“十百千萬工程”，采用多種形式支持農村教育。從2007年起，每年組織一定數量的北京高校應屆本科（含）學歷以上畢業(yè)生到農村中小學開展支教活動。而針對城區(qū)薄弱學校師資問題，2006年初啟動了“春風化雨”培訓工程，對城區(qū)獨立設置的初中學校和部分中小學校長和學科骨干教師進行培訓。2008年啟動了農村教師研修工作站建設，旨在提升農村教師的教育教學能力。

在教師管理上，近年來北京市堅持在教師晉級、職稱評定、評選市級骨干教師和學科帶頭人等方面向農村地區(qū)傾斜，并于2004年實現了評選市級骨干教師和學科帶頭人城鄉(xiāng)比例基本均衡的目標。

（五）搭建多種形式的教育資源共享平臺，初步建立了促進區(qū)域教育資源共享的運作機制。

義務教育均衡發(fā)展問題主要表現為人民群眾對優(yōu)質教育資源日益增長的需求與優(yōu)質教育資源供給不足之間的矛盾。這一矛盾的解決，在一定程度上可以通過搭建各種形式的教育資源共享平臺，充分發(fā)揮優(yōu)質教育資源的輻射作用來實現。

目前，教育資源共享機制在北京市得到了較快發(fā)展，主要措施有：一是發(fā)揮示范校的輻射和帶動作用。二是在區(qū)域內以建立“名師工作室”、“名師指導團”等方式，使名師與特級教師充分發(fā)揮其“傳、幫、帶”的作用。三是建立區(qū)域間和校際間的教育對口交流制度。四是實行校長和教師輪崗制度，促進學校間在校長水平與教師素質方面的均衡。五是通過搭建網絡信息平臺，整合了教育資源，促進了教育資源的互通與共享。

二、義務教育均衡發(fā)展存在的問題及其原因。

（一）城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間與校際之間教育經費投入的差距還比較大，對農村教育投入的傾斜力度還有待加強。

盡管進入新世紀以來，北京市一直在不斷加大教育財政投入的總量，并堅持將新增教育經費主要用于農村和城區(qū)薄弱學校的發(fā)展，但城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間教育投入的差距依然還比較大，這種差距集中體現在城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、學校之間生均義務教育經費的差距上，甚至在某些經費指標上還出現差距不斷擴大的趨勢。

原因主要有兩個方面：一是當前北京市城鄉(xiāng)之間、各區(qū)縣之間經濟社會發(fā)展不平衡，這是阻礙北京市義務教育均衡發(fā)展的根本原因。二是各級政府在義務教育均衡發(fā)展方面的職責還不夠明確和清晰，市級財政對財政困難區(qū)縣及農村教育的轉移支付力度還不夠。

（二）城鄉(xiāng)之間、學校之間教師質量差距仍比較大，教師流動的阻力還比較明顯，農村教師隊伍建設任務艱巨。

目前，北京市城鄉(xiāng)之間、學校之間的教師質量差距是比較明顯的，具體表現為農村學校在名師、特級教師、市區(qū)級骨干教師、學科帶頭人以及高學歷教師的擁有量上遠不及城區(qū)與城鎮(zhèn)學校。

造成城鄉(xiāng)教師質量差距的原因主要有：一是城鄉(xiāng)教師待遇相差很大，這是影響教師質量差距的最重要的原因。農村教師在工作條件、生活環(huán)境、專業(yè)發(fā)展諸方面無法與城區(qū)教師相比。二是公立學校教師在人事與工作關系方面實際上依然表現為學校單位所有而不是區(qū)縣所有，使得就職于優(yōu)質學校的優(yōu)秀教師流動比較困難，而農村學校和城區(qū)薄弱學校中的一部分優(yōu)秀教師又想方設法向城區(qū)學校和優(yōu)質學校調動，使教師無法實現雙向、有序流動。三是農村學校、遠郊區(qū)學校以及城區(qū)薄弱學校教師參加培訓與進修的機會非常少，難以與時俱進地獲得專業(yè)發(fā)展。

（三）校際間辦學質量的差距依然比較大，擇?，F象依然是一個重要的社會問題，義務教育質量的均衡面臨更大的挑戰(zhàn)。

校際間辦學質量差距的形成，除了辦學條件的差距和歷史因素外，其背后有著更深層的原因：一是現階段中小學校辦學質量評價標準過于單一，與素質教育發(fā)展相適應的招生考試與教育評價制度還沒有真正建立起來，致使人們實質上依然拿升學率與學生的考試成績作為衡量學校辦學質量的尺度。二是中小學校辦學理念與辦學功能趨同化現象嚴重，創(chuàng)建特色學校意識淡薄。

（四）來京務工就業(yè)農民子女義務教育工作還有待深入，要更好地履行流入地政府的責任，切實保障公民的平等受教育權。

來京務工就業(yè)農民子女義務教育仍存在不少問題。一是來京務工就業(yè)農民子女大都集中在城鄉(xiāng)結合部，按就近入學原則，公立學校接納這些學生存在結構性矛盾。二是相當一部分來京務工就業(yè)農民子女的自辦學校條件簡陋無法達到北京市辦學標準。三是這些自辦學校在管理上存在問題。

原因主要有兩方面：一是北京市流動兒童義務教育經費投入缺乏制度保障，而且經費缺口仍然比較大。二是部分流動兒童借讀政策尚不完善，借讀生的入學標準有適當放寬的空間。

三、推進義務教育均衡發(fā)展的政策選擇。

（一）進一步明確和落實各級政府的職責，完善促進義務教育均衡發(fā)展的制度建設。

首先，北京市各級教育行政部門要認真貫徹《首都教育2010發(fā)展綱要》精神，結合北京作為國家首都與首善之區(qū)以及現代國際大都市的定位，從北京市未來學齡人口發(fā)展趨勢與首都基礎教育現代化的發(fā)展實際出發(fā)，從城鄉(xiāng)一體化與區(qū)域均衡發(fā)展的角度進一步作好制度設計，對轄區(qū)內的基礎教育進行統(tǒng)籌規(guī)劃、指導和調控，合理調整中小學校布局，努力辦好每一所學校，服務好每一個孩子，促進義務教育均衡發(fā)展。同時，北京市各級教育行政部門應把全面推進素質教育、全面提高教育質量作為推進義務教育均衡發(fā)展的根本任務來抓，鼓勵和促進學校不斷探索內涵式的發(fā)展道路。

二是進一步創(chuàng)新和完善基礎教育管理體制。目前，迫切需要在現行“地方負責、分級管理、區(qū)縣為主”的基礎教育管理體制下，進一步明確北京市政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）在義務教育發(fā)展中的辦學職責。

三是繼續(xù)調整和優(yōu)化促進北京市義務教育均衡發(fā)展的政策，加大教育經費投入和政策的傾斜力度。

2007年，北京市起草了《北京市實施〈中華人民共和國義務教育法〉辦法（草案）》，制定了《關于進一步推進義務教育均衡發(fā)展的意見》，以規(guī)范義務教育的實施，繼續(xù)完善義務教育均衡發(fā)展的監(jiān)督和保障機制。北京市各級教育督導機構要以《北京市義務教育均衡發(fā)展狀況督導評價實施方案（試行）》為基本依據，定期考察各區(qū)縣的教育經費支出、學校布局調整、干部教師隊伍建設、優(yōu)質教育資源整合與共享等工作，把義務教育均衡發(fā)展作為督導評估各區(qū)縣人民政府教育工作的重要內容，其督導評估結果要向社會公布，接受社會的廣泛監(jiān)督，并將之作為考核主要領導干部政績的重要內容和進行表彰獎勵的依據。

要遏制區(qū)縣間、校際間教育投入差距拉大的趨勢，并不斷走向均衡，市政府更應該在增加義務教育投入總量的同時，繼續(xù)加大轉移支付的力度?！笆晃濉逼陂g，各級政府要繼續(xù)調整教育經費支出結構，進一步加大市財政對財政困難區(qū)縣的轉移支付力度，堅持新增教育經費70%以上用于農村，主要用于改善農村辦學條件和師資培訓，堅持城市教育費附加優(yōu)先用于薄弱學校改造，優(yōu)先保障推進義務教育均衡發(fā)展所需資金。

同時，在繼續(xù)推進現有對困難群體資助政策的基礎上，要隨著財政支付能力的提高不斷增加資助額度，并力爭2009年在全市義務教育階段農村公立學校中全面取消住宿費，為農村學生創(chuàng)造更好的受教育條件。

（二）認真執(zhí)行《北京市中小學校辦學條件標準》，推動農村學校與城區(qū)薄弱學校辦學條件的達標和辦學質量的提高。

在基本完成中小學校布局調整后，要按照新頒布的《北京市中小學校辦學條件標準》，通過經費與政策的雙重傾斜，重點幫助和扶持農村學校與城區(qū)薄弱學校改善辦學條件，使之達標，并不斷提高辦學質量。為此，要繼續(xù)深化初中建設工程的實施，繼續(xù)以每年1億元左右的經費支持，重點完成遠郊區(qū)縣和城八區(qū)各100所薄弱學校達標建設。同時要通過2007年啟動的小學規(guī)范化建設工程來改善小學辦學條件。2008年，全市要努力完成中小學校達標工作。

在均衡發(fā)展過程中，要采取激勵措施，充分調動優(yōu)質學校的積極性，繼續(xù)推進優(yōu)質學校通過多種形式擴大其服務范圍，更大程度地發(fā)揮優(yōu)質教育資源的輻射作用，支持和幫助農村學校、城區(qū)薄弱學校提高辦學水平與教育質量。

在資源整合與共享平臺的建設上，政府尤其應著力解決兩個方面的問題。一是教師流動與提高問題，要繼續(xù)探索建立校長任職期限制度與教師輪崗制度。二是網絡信息平臺建設問題。各區(qū)縣要進一步完善中小學信息網絡建設，搭建好資源共享的信息庫與網絡平臺，有效整合基礎教育資源，促進教育資源的共享。

為了促進學校的均衡發(fā)展，當前還亟需進一步規(guī)范中小學校辦學行為。一是在總結規(guī)范辦學體制改革校試點經驗的基礎上，繼續(xù)擴大試點面，重點清理規(guī)范部分產權清晰、公辦學校特征明顯的體制改革試點校，將之轉為公辦學校。在此基礎上，對辦學體制改革學校開展全面清理規(guī)范工作。二是繼續(xù)深入貫徹實施素質教育，嚴禁義務教育階段擇校收費，依法取消任何形式的重點校、重點班，嚴格執(zhí)行小學、初中免試就近入學規(guī)定，反對任何學校進行與入學掛鉤的考試、測試以及要求報名者提供各類榮譽證書和學科類競賽、等級考試等證書、證明，并以之作為錄取的依據。三是要進一步加強對以來京務工就業(yè)農民子女為主要服務對象的簡易學校的改造與監(jiān)管。

（三）積極采取多種措施保障弱勢群體的平等受教育權，促進義務教育均衡發(fā)展與教育公平目標的實現。

弱勢群體教育問題主要涉及兩個方面：一是來京務工就業(yè)農民子女義務教育問題。我們要切實承擔起《義務教育法》所規(guī)定的流入地政府的責任與義務，認真做好這一民心工程。為此，各級政府應繼續(xù)充分利用好現有公辦中小學的辦學潛力，在確保辦學質量的前提下盡可能接納更多的來京務工農民子女到公立學校中接受義務教育。同時，在市、區(qū)兩級財政的支持下，根據接收學校接納來京務工就業(yè)農民子女數量給予學校相應的經費支持，并繼續(xù)幫助一部分尚未達標的簡易學校逐步達到《北京市中小學校辦學條件標準》，使來京務工就業(yè)農民子女能夠順利完成義務教育。

二是殘疾與智障兒童義務教育問題。各區(qū)縣政府應按照“全納教育”的理念和要求，努力為普通中小學校創(chuàng)造一定條件，使之具備接收殘疾與智障兒童在普通班里受教育的條件，為每一個兒童提供平等的受教育機會。同時，也要為那些需要特殊幫助和服務的殘疾與智障兒童舉辦特殊學校，為他們提供更加適宜的受教育條件，幫助他們完成義務教育的學習，獲得自身的發(fā)展。