高　寧　崔　琴

[摘 要]隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會結(jié)構(gòu)的變化，高校學(xué)生管理應(yīng)在社會轉(zhuǎn)型的宏觀背景下進(jìn)行相應(yīng)的轉(zhuǎn)型與變革。高校應(yīng)當(dāng)在自主權(quán)范圍內(nèi)，主動探索適合本校環(huán)境、符合法治精神的學(xué)生管理法治化進(jìn)程。通過對我國高校學(xué)生管理法治化的理論審視和現(xiàn)狀分析，對高校學(xué)生管理法治化從理論和實(shí)踐的層面進(jìn)行梳理和探索。

[關(guān)鍵詞]高校學(xué)生管理；法治化

[中圖分類號]G647[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]Ａ[文章編號]1672-0717（2008）01-0038-04

隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和與之相應(yīng)的高等教育體制改革的深入發(fā)展，高等教育領(lǐng)域內(nèi)社會關(guān)系發(fā)生了變化和重組，中國高等教育管理和辦學(xué)出現(xiàn)了前所未有的新局面，在這種宏觀背景下，高校學(xué)生的思想觀念、價值取向發(fā)生重大變化，但高校學(xué)生管理模式卻日顯單一、僵化，面臨著諸多嚴(yán)峻的問題和挑戰(zhàn)。與此相應(yīng)，高校學(xué)生管理應(yīng)當(dāng)適應(yīng)發(fā)展的需要，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的管理觀念，突破制度框架，以依法治校、以人為本的理念加以改革和引導(dǎo)，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)高校學(xué)生管理法治化。

一、對高校學(xué)生管理法治化的理論審視高校學(xué)生管理法治化是重大的社會現(xiàn)實(shí)問題和教育問題，研究高校學(xué)生管

理法治化問題，必須全面、準(zhǔn)確地對其進(jìn)行理論審視，這是厘清當(dāng)前高校學(xué)生管理法律關(guān)系的必要前提。目前我國的高等教育管理基本上是集中統(tǒng)一的管理體制，即中央和地方政府直接辦學(xué)和管理的體制，政府對高校一直采取以行政命令為主的高度集中的管理方式。在這種情況下，隨著政府與高校關(guān)系的調(diào)整、高校辦學(xué)自主權(quán)的增大，高校與學(xué)生雙方主體的地位以及法律關(guān)系的內(nèi)容也在逐步發(fā)生變化。

1．高校學(xué)生管理的職能定位

作為高等教育管理不可或缺的組成部分，高校學(xué)生管理屬于公共管理，然而長期以來，為完成管理任務(wù),實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)，高校學(xué)生管理工作通常采用簡單的行政命令和行政管理方式。

為適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代化建設(shè)的需要，現(xiàn)代高校的根本任務(wù)是培養(yǎng)高素質(zhì)的創(chuàng)新人才，這就要求學(xué)生管理工作必須樹立以人為本的管理觀念，由管理向服務(wù)轉(zhuǎn)變，由命令向指導(dǎo)變革；在堅(jiān)持制度管理的同時,要多與學(xué)生進(jìn)行情感交流并施以人格影響力，要以培養(yǎng)大學(xué)生健康成才為主線開展管理工作，要本著管理就是服務(wù)，變強(qiáng)迫命令為指導(dǎo)的思想開展工作；要把為學(xué)生服務(wù)和對學(xué)生教育結(jié)合起來，將教育融入服務(wù)之中。

同時，按照“行政是公共事物的管理”的定義理解，高校學(xué)生管理屬于教育行政范疇。教育行政的發(fā)展趨勢是二者趨于融合，以服務(wù)行政為主，這是政府教育行政向公共管理發(fā)展的典型表現(xiàn)。^[1]教育行政向公共管理領(lǐng)域的擴(kuò)展不僅使教育行政的客體得以擴(kuò)大，而且管理過程也從過去傾向于靜態(tài)轉(zhuǎn)向動靜結(jié)合，即不僅關(guān)注政策法規(guī)的制定，還關(guān)注其執(zhí)行和評估，并從多學(xué)科角度探討公共管理問題。就此而言，教育管理的發(fā)展趨勢同樣賦予了高校學(xué)生管理以公共管理的意義。

2．高校學(xué)生管理法治化內(nèi)涵

學(xué)生管理服務(wù)職能體現(xiàn)的是對學(xué)生權(quán)利的尊重，對學(xué)生多樣性發(fā)展的關(guān)注，對民主社會公民教育的重視，對學(xué)生選擇權(quán)、參與權(quán)的重視。從深層意義上而言，學(xué)生管理的服務(wù)職能揭示的是教育的自由、民主價值乃至市場經(jīng)濟(jì)、法治社會的基本價值觀，研究高校學(xué)生管理法治化需要通過探尋法治來揭示其內(nèi)涵。

高校學(xué)生管理法治化是指遵循法治原則，實(shí)現(xiàn)學(xué)生管理理念從義務(wù)本位向權(quán)利本位轉(zhuǎn)變，學(xué)生管理目標(biāo)從效率穩(wěn)定向效益創(chuàng)新轉(zhuǎn)變，學(xué)生管理依據(jù)從“管理法”向“控權(quán)法”轉(zhuǎn)變。學(xué)生管理職能從管理向服務(wù)轉(zhuǎn)變的過程，是法治思想與實(shí)踐在高等教育領(lǐng)域的體現(xiàn)。在此過程中，通過高校的法治精神、規(guī)則和行為方式，體現(xiàn)高校制度文明。高校學(xué)生管理法治化的重要意義在于，高校法治是高校自治的根本促進(jìn)和保障，是高校更好地服務(wù)社會、生產(chǎn)知識和培養(yǎng)具有法治素養(yǎng)的公民的體現(xiàn)。

二、我國高校學(xué)生管理法治現(xiàn)狀分析

長期以來，高校與學(xué)生的關(guān)系是被服從與服從的關(guān)系，校園規(guī)則是義務(wù)本位的“管理法”，學(xué)生處于承擔(dān)義務(wù)的從屬地位。近年來，盡管諸多高校對學(xué)生管理規(guī)則進(jìn)行全面修訂，正在積極向依法治校努力，但是總體而言，與法治社會要求的學(xué)生管理還有一定距離，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1．學(xué)生管理義務(wù)本位觀

高校所履行的國家教育權(quán)力源自公民為實(shí)現(xiàn)受教育權(quán)而做出的權(quán)利讓渡，高校學(xué)生管理義務(wù)設(shè)定應(yīng)當(dāng)以保障學(xué)生受教育權(quán)為前提，同時為了防止高校代表的國家教育權(quán)的侵犯，需要對學(xué)生管理的主體、權(quán)限、依據(jù)、程序做出規(guī)定，否則依據(jù)“法無規(guī)定即禁止”原理，學(xué)生管理行為屬違法行為?；诰S護(hù)學(xué)生管理的便利性，不少高校通常在制定規(guī)章制度時，過多設(shè)置義務(wù)性條款，較少思考和挖掘義務(wù)性條款所對應(yīng)的權(quán)利性條款，這種義務(wù)本位的規(guī)則體系將會嚴(yán)重影響規(guī)則的約束力與執(zhí)行力。在法治進(jìn)程中，面對學(xué)生權(quán)利提出的新挑戰(zhàn)，高校學(xué)生管理必須確立權(quán)利本位觀，真正保障學(xué)生權(quán)利，從而賦予學(xué)生管理以新的價值內(nèi)涵。

2．學(xué)生管理行為合法性、合理性危機(jī)

學(xué)生管理行為合法性指學(xué)生管理應(yīng)當(dāng)依法行政，應(yīng)當(dāng)符合憲法、法律的要求，不與之相抵觸。學(xué)生管理行為合理性是指學(xué)生管理應(yīng)當(dāng)符合理性的要求，客觀公正、平等、善意、誠信、負(fù)責(zé)地做出學(xué)生管理行為。學(xué)生管理行為合法性合理性是“良法之治”的內(nèi)在要求，體現(xiàn)學(xué)生管理實(shí)質(zhì)正義和形式正義的統(tǒng)一。學(xué)生管理內(nèi)容主要涉及學(xué)籍、生活管理、社團(tuán)管理三方面^[2]，學(xué)校管理部門的職權(quán)、職責(zé)需要學(xué)校章程對內(nèi)部管理體制和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)做出明確規(guī)定，這是學(xué)生管理主體合法、權(quán)限合法的前提，否則學(xué)生管理職能部門就有可能越權(quán)或?yàn)E用權(quán)力。高校內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)的職權(quán)，往往由經(jīng)學(xué)校批準(zhǔn)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職責(zé)范圍所規(guī)定，并不嚴(yán)格規(guī)定在學(xué)校的章程中，當(dāng)學(xué)生管理行為主體合法性、權(quán)限合法性缺失的時候，權(quán)力濫用的本質(zhì)無法保障學(xué)生管理行為的合理性。

3．學(xué)生管理秩序失范

學(xué)生管理秩序失范存在多方面原因。首先是規(guī)則不健全，規(guī)則存在合法性、合理性危機(jī)。目前，學(xué)生管理規(guī)則表現(xiàn)的權(quán)利義務(wù)失衡、空泛性、時滯性特點(diǎn)，使學(xué)生對規(guī)則的認(rèn)知形成了“罰” 的觀念。學(xué)生管理秩序失范使校規(guī)嚴(yán)肅性、權(quán)威性受到影響，這極不利于法律秩序形成。其次，學(xué)生管理法制不統(tǒng)一，執(zhí)行不嚴(yán)格。為增加教育管理工作的針對性、有效性、規(guī)范性，必須認(rèn)真貫徹各項(xiàng)規(guī)范性法律文件，它對于深化教育管理功效起著不可或缺的作用。但高校學(xué)生管理主體在貫徹制定文件的時候，容易忽視或淡化法律文件本身的內(nèi)在功能，更不會去研究它的制定宗旨和精神。因此，要確保高校學(xué)生管理法治秩序形成的基礎(chǔ)，就應(yīng)當(dāng)促進(jìn)權(quán)利義務(wù)平衡，使規(guī)則現(xiàn)實(shí)、明確、可行并能得以普遍適用。

4．學(xué)生自治組織行政化

學(xué)生自治組織的宗旨是代表學(xué)生利益，但事實(shí)上它在與學(xué)生管理部門溝通方面尚不能真正代表學(xué)生利益，僅發(fā)揮著上傳下達(dá)的作用。高校法治強(qiáng)調(diào)學(xué)生自治組織是學(xué)校和學(xué)生的調(diào)節(jié)器、平衡器，是糾紛調(diào)處、建設(shè)性解決校園沖突的中轉(zhuǎn)站。學(xué)生管理規(guī)則的合法性、合理性要求，通過學(xué)生自治組織引入學(xué)生參與機(jī)制，使校園規(guī)則能夠反映學(xué)生的權(quán)利訴求。在所發(fā)生的高校糾紛中，無論是在權(quán)利爭議發(fā)生之前，還是在權(quán)利爭議發(fā)生之后，無一表現(xiàn)了學(xué)生自治組織在維護(hù)學(xué)生權(quán)益方面的努力。另外，從宏觀環(huán)境講，高校學(xué)生自治組織也是自上而下政府主導(dǎo)的社會自治組織。隨著高校法治的深入，校方制定校規(guī)，做出涉及學(xué)生權(quán)益重大決定時，學(xué)生自治組織的作用將不斷加大，責(zé)任加深，對其成員民主能力的要求也將愈高。因此，在高校學(xué)生管理引入正當(dāng)程序的過程中，高校學(xué)生自治組織必須回到為高校學(xué)生服務(wù)的宗旨上來，協(xié)助高校學(xué)生管理職能部門促進(jìn)高校學(xué)生管理法治化的進(jìn)程。

三、高校學(xué)生管理法治化思路

高校學(xué)生管理法治化是我國法治進(jìn)程中的領(lǐng)域之一，它的實(shí)現(xiàn)離不開我國法治發(fā)展的背景，同時它又不應(yīng)當(dāng)亦步亦趨地跟隨我國法治發(fā)展的進(jìn)程，需要從校園開始適度超前發(fā)展。^[3]我國教育法治發(fā)展?fàn)顩r是學(xué)生管理法治的基礎(chǔ)，高校應(yīng)當(dāng)在自主權(quán)范圍內(nèi)，主動探索適合本校環(huán)境、符合法治精神的發(fā)展之路。

1．高校學(xué)生管理法治化原則

實(shí)現(xiàn)學(xué)生管理法治化是權(quán)利本位觀念支配的“控權(quán)法”規(guī)則及其適用與信仰的統(tǒng)一。高校學(xué)生管理法治化原則是體現(xiàn)法治精神、法治理念的學(xué)生管理需要遵循的基本準(zhǔn)則，包括權(quán)利保障原則、正當(dāng)程序原則。學(xué)生管理行為以保障學(xué)生合法權(quán)利為宗旨，貫穿于學(xué)生在校學(xué)習(xí)生活的全過程，體現(xiàn)在學(xué)生管理行為的主體、權(quán)限、依據(jù)、程序合法性等四個方面，其核心是學(xué)生受教育權(quán)與國家教育權(quán)的合理有效配置。同時，正當(dāng)程序是法治理念的重要內(nèi)容，是實(shí)現(xiàn)實(shí)體正義和程序正義的統(tǒng)一，公正客觀地解決校生問題爭議，給各方以主張權(quán)利的機(jī)會，特別是處于弱勢地位的學(xué)生，需要擴(kuò)大對受教育權(quán)的保障。法律救濟(jì)是學(xué)生權(quán)利救濟(jì)的最重要手段，也是體現(xiàn)教育法治程度的標(biāo)準(zhǔn)。然而，僅有權(quán)利救濟(jì)程序還不夠，為了確保正當(dāng)程序，需要引入?yún)⑴c原則、透明公開原則、回避制度等，需要關(guān)注制定程序的過程。因此，正當(dāng)程序原則是高校學(xué)生管理抽象行政行為和具體行政行為都應(yīng)當(dāng)遵循的原則。

2．建立宏觀教育法治環(huán)境

高校學(xué)生管理不僅受自身校規(guī)的規(guī)范，而且也深受高校所處法治環(huán)境的制約，特別是我國正處在社會轉(zhuǎn)型期，無論是法律文化、法律規(guī)則、法律實(shí)施，還是教育法律秩序都在重構(gòu)、完善之中，因此，高校學(xué)生管理法治秩序的建構(gòu)孕育于我國宏觀教育法治環(huán)境之中。

首先，行政程序法的重要性突顯。我國應(yīng)當(dāng)通過立法確立法律保留原則，將涉及學(xué)生受教育權(quán)的規(guī)定確立為法律保留范圍，特別是在當(dāng)前針對學(xué)生紀(jì)律處分中的勒令退學(xué)和開除學(xué)籍兩項(xiàng)應(yīng)當(dāng)由法律保留，使受教育權(quán)保護(hù)更具權(quán)威性，減少隨意性和不統(tǒng)一性，促進(jìn)教育法制的統(tǒng)一和普遍適用。其次，憲法、法律明確授權(quán)立法的范圍、目的和內(nèi)容。學(xué)生管理行政權(quán)的行使在涉及學(xué)生權(quán)利時都需要具備法律基礎(chǔ)，授權(quán)制定教育法規(guī)、規(guī)章、校規(guī)，應(yīng)當(dāng)由憲法、法律明確規(guī)定授權(quán)范圍、目的和內(nèi)容。再次，確立信賴保護(hù)原則。高校學(xué)生管理基于信賴保護(hù)原則，應(yīng)當(dāng)讓學(xué)生相信學(xué)生管理是理性管理，學(xué)生管理決定的過程是理性推理過程，由此產(chǎn)生普遍一致的學(xué)生管理行為。

3．高校學(xué)生管理法治實(shí)踐

為實(shí)現(xiàn)自由、民主、理性的高校法治秩序，高校需要按照法治精神實(shí)施參與式管理。法治要求法律至上，高校學(xué)生管理實(shí)踐也并非簡單地意味著校規(guī)制定，而要從規(guī)則、行為、文化等多方面考察高校學(xué)生管理是否體現(xiàn)法治的訴求，具體而言，表現(xiàn)在參與式管理、依據(jù)制定、正當(dāng)程序與權(quán)利救濟(jì)三個方面。

(1)參與式管理。20世紀(jì)60年代在美國確立起來的參與式管理，目的在于最大程度地滿足員工的社會需要和工作的技術(shù)要求^[4]。其宗旨是通過民主參與，通過群眾的決策性參與和專家的輔助作用，使群眾公平地?fù)碛邪l(fā)展的選擇權(quán)、參與的決策權(quán)和受益權(quán)。參與式管理是世界教育改革的的重要趨勢，是學(xué)校成功的關(guān)鍵。對于高校而言，學(xué)校自治范圍更大，學(xué)生參與共同決策的領(lǐng)域也更廣。長期以來，義務(wù)主導(dǎo)的學(xué)生管理模式一定程度上使學(xué)生存在抵觸心理，而權(quán)力轉(zhuǎn)移后進(jìn)行的參與式管理可以使學(xué)校政策和校規(guī)得到有效施行。

(2)學(xué)生管理依據(jù)的制定。學(xué)生管理依據(jù)是考察學(xué)生管理行為合法性、合理性的標(biāo)準(zhǔn)，是確定行為的主體、權(quán)限、程序、內(nèi)容合法的尺度，也是規(guī)范學(xué)生管理權(quán)行使的尺度。此外，學(xué)生管理依據(jù)是學(xué)校代表的國家教育權(quán)、學(xué)校主張的社會教育權(quán)與個人教育權(quán)的合理有效的配置，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)實(shí)體正義與程序正義的統(tǒng)一，不但要規(guī)定學(xué)生的權(quán)利，還要重視權(quán)利的保障。為確保學(xué)生管理規(guī)范符合憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章的要求，不與之相抵觸，需要對其進(jìn)行審查，審查內(nèi)容涵蓋學(xué)校章程和學(xué)校其他規(guī)章制度。關(guān)于校規(guī)合法性審查的主體、權(quán)限、范圍、程序并無法律明文規(guī)定，按照學(xué)?！罢鲁套灾畏ㄕf”的理解，章程是國家賦予學(xué)校自治的立法權(quán)，學(xué)校章程作為學(xué)校自治性規(guī)范，主要解決學(xué)校產(chǎn)生、運(yùn)行中的內(nèi)部問題。

(3)正當(dāng)程序與學(xué)生權(quán)利救濟(jì)。我國具有重實(shí)體輕程序的法律傳統(tǒng)，體現(xiàn)在校規(guī)制定上亦是如此。對學(xué)生權(quán)利救濟(jì)主要運(yùn)用正當(dāng)程序加以保障。美國程序法學(xué)派認(rèn)為，“把程序法律化，就是法律”^[5]。正當(dāng)程序包含實(shí)質(zhì)性和程序性兩方面。實(shí)質(zhì)性正當(dāng)程序回答公平正義問題，要求內(nèi)部學(xué)生管理規(guī)則明確具體、合法合理，學(xué)生能夠預(yù)計(jì)到高校學(xué)生管理行為應(yīng)當(dāng)作出理性的結(jié)論，并能夠得到學(xué)生管理行為書面結(jié)果。如果有學(xué)生紀(jì)律準(zhǔn)則，其中包括某些行為的程序及對其的處罰，而沒有向?qū)W生解釋這些準(zhǔn)則,在這種情況下,對違反準(zhǔn)則的學(xué)生做出處罰是不合理的。標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該事先清晰告知高校學(xué)生，這樣才能讓其明白其行為是否符合標(biāo)準(zhǔn)。由此，制定詳細(xì)的“程序法”是高校學(xué)生權(quán)益的保障，也是高校學(xué)生管理的有效理性選擇。

四、結(jié) 語

隨著法治理念的普及和個人權(quán)利意識的增強(qiáng)，傳統(tǒng)高校學(xué)生管理工作正經(jīng)歷適應(yīng)法治進(jìn)程的深刻變革，在高校學(xué)生管理中，規(guī)則不僅規(guī)范高校中關(guān)系各方的行為，而且保障權(quán)利平等的實(shí)現(xiàn)。高校學(xué)生管理法治化不僅是一套縝密的規(guī)則，更是法治理念和精神的內(nèi)涵詮釋，這是“法律與立法二元觀”^[6]的體現(xiàn)，它需要學(xué)校共同體具備法治的觀念，包括對學(xué)生權(quán)利的尊重，對多樣性的寬容，對自由民主的信仰，對法律的忠誠。基于此，學(xué)校共同體將產(chǎn)生對學(xué)校發(fā)展目標(biāo)、規(guī)章制度的認(rèn)同與信守，維護(hù)開放、民主、寬容、理性的高校秩序，從而在真正意義上推進(jìn)高校學(xué)生管理法治化。

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(責(zé)任編輯 黃建新)

Administer College Students by Law

GAO Ning，Cui Qin

(Humanity Academy, Hunan University of Radio and TV, Changsha, Hunan 410004, China)Abstract:With the development of market economy and the change of social structure, the administration of college student should change and transform correspondingly. This paper goes over and analyzes the current situation of administer-student-by-law and probes the administer-student-by-law in the aspects of theory and practice.

Key words:administration of college student; administer-by-law