謝秋凌

摘要：云南省的生態(tài)環(huán)境保護(hù)現(xiàn)狀不容樂(lè)觀，造成這一困境的原因是多方面的，地方立法的不足也是原因之一。我省現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法的缺陷主要表現(xiàn)在價(jià)值理念、立法體系、環(huán)境政策和執(zhí)行機(jī)制幾個(gè)方面。

關(guān)鍵詞：生態(tài)環(huán)境；地方立法；法律制度

中圖分類(lèi)號(hào)：DF468文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

生態(tài)環(huán)境是指由生物群落及非生物自然因素組成的各種生態(tài)系統(tǒng)所構(gòu)成的整體，主要或完全由自然因素形成，并間接地、潛在地、長(zhǎng)遠(yuǎn)地對(duì)人類(lèi)的生存和發(fā)展產(chǎn)生影響。生態(tài)環(huán)境的破壞，最終會(huì)導(dǎo)致人類(lèi)生活環(huán)境的惡化。因而，保護(hù)生態(tài)環(huán)境也就是保護(hù)人類(lèi)生存的基礎(chǔ)和條件。為了維持生態(tài)平衡、改善自然環(huán)境，我省作出了很大努力，但目前我省的生態(tài)環(huán)境狀況仍不容樂(lè)觀，造成我省生態(tài)環(huán)境破壞的主要原因有自然原因、經(jīng)濟(jì)原因、人文社會(huì)原因和法律制度的原因等。本文主要對(duì)云南省現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律制度進(jìn)行分析，以期能為云南省生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律制度的完善拋磚引玉。

一、云南省生態(tài)環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)狀

環(huán)境問(wèn)題自古就有，是隨著社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展而產(chǎn)生、發(fā)展的。因環(huán)境問(wèn)題產(chǎn)生的原因不同，可將環(huán)境問(wèn)題分為第一環(huán)境問(wèn)題和第二環(huán)境問(wèn)題。第一環(huán)境問(wèn)題是因自然界自身變化而造成的環(huán)境污染和環(huán)境破壞，如火山爆發(fā)、地震、洪水等，人們通常將其稱(chēng)為自然災(zāi)害。這類(lèi)環(huán)境問(wèn)題是人類(lèi)無(wú)法控制的，其危害后果也難以為人們所估量，人類(lèi)主要是通過(guò)采取預(yù)防措施，減少或避免危害后果的發(fā)生。第二環(huán)境問(wèn)題是因人類(lèi)的生產(chǎn)和生活活動(dòng)違背自然規(guī)律，不恰當(dāng)?shù)亻_(kāi)發(fā)利用環(huán)境所造成的環(huán)境污染和環(huán)境破壞。這類(lèi)環(huán)境問(wèn)題主要是由于人類(lèi)活動(dòng)引起的，因而可以通過(guò)對(duì)人類(lèi)活動(dòng)的調(diào)整而減少或避免其發(fā)生，同時(shí)還可以采取有效手段加以治理。由于人類(lèi)活動(dòng)的量大面廣，對(duì)環(huán)境的影響無(wú)時(shí)不在，無(wú)處不在，因而這類(lèi)環(huán)境問(wèn)題發(fā)生的數(shù)量更多、影響范圍更大。正如著名生態(tài)學(xué)家E·P·Odum在《生態(tài)學(xué)原理》一書(shū)中指出：“為了滿(mǎn)足自己的直接需要，人類(lèi)比任何其他生物更多地企圖改變物理環(huán)境；但是在改變環(huán)境的過(guò)程中，人類(lèi)對(duì)自己生存所必需的生物成員的破壞性，甚至毀滅性影響也越來(lái)越增加?！蹦壳埃沂∩鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)所面臨的困境主要有以下幾個(gè)方面：

(一)森林、草地生態(tài)功能衰退、水土流失嚴(yán)重

據(jù)《2006云南省環(huán)境狀況公報(bào)》統(tǒng)計(jì)，我省現(xiàn)有林地面積1，501.5萬(wàn)公頃，森林覆蓋率為49.91％(含灌木林)。但我省森林面積增加主要是人工林和中幼林面積的增加，作為保護(hù)生態(tài)環(huán)境最為重要的天然林及生態(tài)效益較為明顯的成熟林仍在不斷減少，森林資源總體質(zhì)量仍呈下降趨勢(shì)，森林的生態(tài)功能?chē)?yán)重退化。全省天然草原面積2.29億畝(可利用面積1.78億畝)，建植人工草地777萬(wàn)畝，退耕還草425萬(wàn)畝，目前我省局部地區(qū)草原生態(tài)環(huán)境有所改善，但就整體來(lái)講，草原石漠化、退化現(xiàn)象日趨嚴(yán)重，草原生態(tài)惡化的現(xiàn)狀和趨勢(shì)還沒(méi)有得到有效遏制。由于林草植被遭受破壞，云南省已成為全國(guó)水土流失最嚴(yán)重的省份之一，水土流失面積達(dá)14.13萬(wàn)kin2，占全省國(guó)土面積的36.9％。全省年土壤侵蝕總量5.1億噸，平均侵蝕畝數(shù)1340噸／平方公里/年，年均侵蝕深1毫米。

(二)生物多樣性面臨危機(jī)

生物多樣性是生物及其環(huán)境形成的生物復(fù)合體以及與此相關(guān)的各種生態(tài)過(guò)程的總和。它包括數(shù)以萬(wàn)計(jì)的動(dòng)物、植物、微生物以及它們所擁有的基因，它們與生活環(huán)境形成的復(fù)雜的生態(tài)系統(tǒng)。云南由于特殊的地理位置和得天獨(dú)厚的氣候條件，成為我國(guó)生物多樣性最豐富的省份。但由于人口的增加、資源的濫用和環(huán)境的急劇變化，我省的生物多樣性面臨著它們自身演化和人為干擾的雙重壓力，正迅速下降或滅絕。據(jù)統(tǒng)計(jì)，云南的399種魚(yú)類(lèi)中，大概有1／3的種類(lèi)日趨減少或?yàn)l臨絕跡；約有88種脊椎動(dòng)物瀕危，占全省脊椎動(dòng)物總數(shù)的10.8％，高于國(guó)家7.7％的比例；生存受到威脅的高等植物至少有500種。

(三)高原湖泊污染嚴(yán)重

云南為我國(guó)內(nèi)陸多山省份，高原湖泊因其具有調(diào)節(jié)水量、提供工農(nóng)業(yè)及生活用水、養(yǎng)殖水產(chǎn)品、調(diào)節(jié)氣候、蓄力發(fā)電、美化環(huán)境等優(yōu)點(diǎn)而成為我省極為寶貴的自然資源，在我省的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮了重要的支撐作用。由于近年來(lái)湖區(qū)工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的迅速發(fā)展，人口的高速增長(zhǎng)，加上長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)湖泊資源的不合理開(kāi)發(fā)利用，引起湖泊水位下降、湖面減小、水體污染嚴(yán)重、生物資源銳減等一系列生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。據(jù)《2006云南省環(huán)境狀況公報(bào)》顯示，滇池、星云湖、杞麓湖、異龍湖水質(zhì)為劣V類(lèi)，洱海為III類(lèi)，程海、楊宗海為II類(lèi)，撫仙湖和瀘沽湖為I類(lèi)。伴隨著水體的日益污染，湖泊富營(yíng)養(yǎng)化進(jìn)程加快。除滇池為重度富營(yíng)養(yǎng)，撫仙湖為貧營(yíng)養(yǎng)外，其他的七大湖泊均為中度營(yíng)養(yǎng)。富營(yíng)養(yǎng)化在一定程度上破壞了湖泊系統(tǒng)中各因子的原生作用，改變了系統(tǒng)的機(jī)構(gòu)功能，湖泊的生態(tài)調(diào)節(jié)機(jī)制喪失。

(四)礦業(yè)污染日趨嚴(yán)重

云南省礦產(chǎn)資源十分豐富，名列全國(guó)前矛，現(xiàn)探明有110多個(gè)品種。但在礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)過(guò)程中存在嚴(yán)重的資源浪費(fèi)和環(huán)境污染問(wèn)題。一方面是在生產(chǎn)加工過(guò)程中，礦物資源消耗過(guò)大，綜合開(kāi)發(fā)、綜合利用水平低，礦產(chǎn)資源的總利用率低。云南省礦藏又多共生礦，而在開(kāi)采中，大多又是單一開(kāi)采，由于開(kāi)采利用率低，因而未被利用的那部分以及其它伴生礦均被作為“廢物”排入環(huán)境。另一方面，掠奪式的開(kāi)采方式造成礦產(chǎn)資源極度浪費(fèi)并使生態(tài)環(huán)境受到嚴(yán)重破壞，特別是近年來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村辦小礦及個(gè)體礦設(shè)備陳舊，工藝落后，更是亂采濫挖，“采富棄貧”，破壞資源、污染環(huán)境的情況更為突出。云南省礦山固體廢棄物歷年累計(jì)產(chǎn)生量35，564.8萬(wàn)噸，其中廢石16，515.5萬(wàn)噸，尾礦19，049.3萬(wàn)噸。固體廢棄物既占用了大量土地，又污染環(huán)境。

(五)工業(yè)污染物排放量增長(zhǎng)加快

隨著我省工業(yè)發(fā)展的加快，工業(yè)污染物的排放量也顯著增長(zhǎng)。據(jù)《2006云南省環(huán)境狀況公報(bào)》顯示，全省工業(yè)廢氣排放總量6，646.08億標(biāo)立方米，廢氣污染物排放量為：二氧化硫55.1萬(wàn)噸(其中，工業(yè)二氧化硫45.62萬(wàn)噸，占排放總量的82.9％)；煙塵21.73萬(wàn)噸(其中，工業(yè)煙塵15.95萬(wàn)噸，占排放總量的73.4％)；工業(yè)粉塵14.78萬(wàn)噸。與上年相比，工業(yè)廢氣排放量增長(zhǎng)22.1％；二氧化硫增長(zhǎng)5.56％。全省工業(yè)固體廢物產(chǎn)生量5，972.37萬(wàn)噸，比上年增長(zhǎng)了28.1％，其中：危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生量57.31萬(wàn)噸，比上年增長(zhǎng)了88.5％。工業(yè)固體廢物排放量99.56萬(wàn)噸，比上年增長(zhǎng)了40.9％，其中：危險(xiǎn)廢物排放量0.45噸，比上年增長(zhǎng)了80％。工業(yè)污染物排放量的增加會(huì)破壞生態(tài)環(huán)境、影響生態(tài)平衡。

二、云南省生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法的簡(jiǎn)況

生態(tài)環(huán)境保護(hù)是一個(gè)地域性很強(qiáng)的問(wèn)題，由于中國(guó)地域遼闊，各地自然條件和生態(tài)環(huán)境存在巨大差

距，因而各地應(yīng)在堅(jiān)持全國(guó)法制統(tǒng)一的前提下，根據(jù)本地具體生態(tài)環(huán)境情況，有針對(duì)性地對(duì)本地突出的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題規(guī)定具體的防范和治理措施，從而有效保障生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)建設(shè)走可持續(xù)發(fā)展的道路。根據(jù)憲法和地方組織法賦予的地方立法權(quán)以及全國(guó)人大常委會(huì)的授權(quán)，云南省制定了大量地方性生態(tài)環(huán)境與自然資源保護(hù)法規(guī)。

根據(jù)我國(guó)地方立法的理論和實(shí)踐，地方立法可以分為三種形式：執(zhí)行性立法、特色性立法和試驗(yàn)性立法。環(huán)境問(wèn)題因受社會(huì)條件和自然條件的影響很大，因而具有很強(qiáng)的地方差異性，憲法中有關(guān)環(huán)境保護(hù)的規(guī)定，以及環(huán)境保護(hù)法律和法規(guī)作為全國(guó)性的立法，是從全國(guó)整體環(huán)境狀況出發(fā)，對(duì)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)和資源利用過(guò)程中的關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，不可能反映各地生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的所有特點(diǎn)，而只能就全國(guó)范圍內(nèi)具有共性的問(wèn)題作一些較原則的規(guī)定。為了使這些規(guī)定得以執(zhí)行，必須通過(guò)地方立法制定實(shí)施細(xì)則，這些立法就是執(zhí)行性立法?！对颇鲜…h(huán)境保護(hù)條例》、《云南省地質(zhì)環(huán)境保護(hù)條例》、《云南省礦產(chǎn)資源管理?xiàng)l例》、《云南省城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理實(shí)施辦法》、《云南省陸生野生動(dòng)物保護(hù)條例》、《云南省森林條例》、《云南省清潔生產(chǎn)促進(jìn)條例》等均屬于執(zhí)行性地方立法。特色性立法是指在國(guó)家環(huán)境法律、法規(guī)未作規(guī)定的情況下，根據(jù)憲法和法律的基本原則和價(jià)值取向，針對(duì)本行政區(qū)域較獨(dú)特的環(huán)境問(wèn)題，制定地方性環(huán)境法規(guī)的立法活動(dòng)。我國(guó)幅員遼闊、地形復(fù)雜、氣候多樣，各地區(qū)生態(tài)環(huán)境的差異性十分明顯，為了彌補(bǔ)國(guó)家立法在某些方面的不足，及時(shí)解決地方生態(tài)環(huán)境問(wèn)題而制定具有地方特色的創(chuàng)新性立法非常重要。針對(duì)我省九大高原湖泊的污染問(wèn)題，我省采用了“一湖一法”的特色性立法，分別制定了《云南省撫仙湖管理?xiàng)l例》、《云南省杞麓湖管理?xiàng)l例》、《云南省星云湖管理?xiàng)l例》、《云南省陽(yáng)宗海保護(hù)條例》、《云南省滇池保護(hù)條例》、《洱海保護(hù)條例》等地方性法規(guī)。試驗(yàn)性立法是國(guó)家正在醞釀立法，但要一個(gè)調(diào)查、研究、論證過(guò)程，本地區(qū)迫切需要，并且條件已成熟到可以進(jìn)行立法試驗(yàn)，則該地區(qū)可以先行立法。對(duì)于全國(guó)來(lái)說(shuō)，法律尚不具備對(duì)于一些環(huán)境資源保護(hù)中的社會(huì)關(guān)系進(jìn)行調(diào)整的客觀條件，但從某一地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的工作實(shí)踐看，已積累有成功經(jīng)驗(yàn)和行之有效的政策措施，地方立法機(jī)關(guān)可以抓住時(shí)機(jī)，以地方性法規(guī)的形式固定下來(lái)，使之具有法律效力，經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的實(shí)踐完善后，可為全國(guó)立法提供經(jīng)驗(yàn)、創(chuàng)造條件。目前云南省尚未進(jìn)行試驗(yàn)性立法，但一直積極參與全國(guó)性立法的前期準(zhǔn)備、調(diào)研工作，例如：對(duì)全國(guó)人大環(huán)資委擬訂的《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)地法(草案)》，云南省人大常委會(huì)召開(kāi)多次座談會(huì)，根據(jù)我省自然保護(hù)區(qū)立項(xiàng)、建設(shè)和管理經(jīng)驗(yàn)，提出了書(shū)面意見(jiàn)；在全國(guó)人大環(huán)資委組織起草《循環(huán)經(jīng)濟(jì)法》工作中，云南省人大常委會(huì)主動(dòng)進(jìn)行調(diào)研，結(jié)合我省實(shí)際提出建議，參加了全國(guó)人大環(huán)資委舉辦的各次立法研討座談會(huì)。

三、云南省生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律制度的缺陷

云南省現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律制度對(duì)于保證國(guó)家環(huán)境法律的實(shí)施，加強(qiáng)地方環(huán)境執(zhí)法，改善云南生態(tài)環(huán)境狀況和提高自然資源的使用效率，發(fā)揮了重要作用，但由于種種原因，也存在不盡如人意的地方，生態(tài)環(huán)境保護(hù)對(duì)地方立法的需要與現(xiàn)狀仍差距甚遠(yuǎn)。具體表現(xiàn)在以下一些方面：

(一)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法規(guī)體現(xiàn)了對(duì)“人類(lèi)中心主義”的固守

人類(lèi)中心主義把人看成凌駕于自然之上的主宰者，認(rèn)為人類(lèi)可以無(wú)限制地改造和開(kāi)發(fā)大自然，否定人類(lèi)對(duì)自然規(guī)律的尊重義務(wù)。“人類(lèi)中心、主義的思想自形成以來(lái)，使人從神學(xué)的桎梏中解放出來(lái)，還人以本來(lái)的尊嚴(yán)和價(jià)值，促進(jìn)了人類(lèi)的理性、科學(xué)技術(shù)的發(fā)展。但人類(lèi)中心主義使人類(lèi)的頭腦越來(lái)越膨脹，造成環(huán)境和生態(tài)的危機(jī)，使人與環(huán)境的關(guān)系日益惡化”。在傳統(tǒng)的人類(lèi)中心主義環(huán)境倫理觀的影響下，環(huán)境立法的目的是以人類(lèi)為中心的，在立法上反映出“經(jīng)濟(jì)優(yōu)先”、“人類(lèi)優(yōu)先”的思想?！对颇鲜…h(huán)境保護(hù)條例》第一條規(guī)定：“為保護(hù)和改善生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害，合理利用和保護(hù)各種自然資源，保障人體健康，促進(jìn)我省環(huán)境保護(hù)與國(guó)民經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，根據(jù)《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》，結(jié)合云南省實(shí)際，制定本條例?！睆纳鲜鲆?guī)定不難看出，我省在生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法目的上采用的是“二元論”，即環(huán)境法不僅應(yīng)該保護(hù)環(huán)境，維護(hù)人體健康，還應(yīng)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。二元論是人類(lèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾心態(tài)在環(huán)境法中的表現(xiàn)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展一方面帶來(lái)了物質(zhì)財(cái)富的極大增長(zhǎng)，另一方面又引發(fā)了生態(tài)環(huán)境危機(jī)。限制經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不得人心也很難：執(zhí)行，最明智的做法莫過(guò)于將經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)結(jié)合起來(lái)，這種魚(yú)與熊掌兼得的愿望反映在了環(huán)境立法目的上。但執(zhí)法的實(shí)際效果卻令人沮喪，一旦環(huán)境利益和經(jīng)濟(jì)利益發(fā)生矛盾，被犧牲的往往是環(huán)境利益，這種選擇無(wú)疑是符合我省、乃至我國(guó)環(huán)境立法目的的。這樣的立法目的固守的是“人類(lèi)中心主義”的價(jià)值理念。從內(nèi)容上看，它僅僅體現(xiàn)了環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系，而沒(méi)有體現(xiàn)環(huán)境與資源、環(huán)境與人口以及環(huán)境與社會(huì)的關(guān)系，法律調(diào)整的范圍狹窄，不全面。從時(shí)間跨度看，它僅僅以當(dāng)代人的利益為目標(biāo)，沒(méi)有考慮后代人的利益。在這種價(jià)值理念指導(dǎo)下的立法目的以及具體制度都折射出工具價(jià)值的狹隘和短視，在一定程度上就成了人類(lèi)破壞環(huán)境和掠奪資源的幫兇。

(二)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法規(guī)體系不夠健全

近年來(lái)，云南省制定了一系列的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法規(guī)，但這些法規(guī)各自的側(cè)重點(diǎn)不同，尚未形成健全的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法規(guī)體系，存在頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的傾向。云南號(hào)稱(chēng)“資源王國(guó)”，是聞名全國(guó)的資源大省，各類(lèi)資源的配套程度非常高，總的資源豐富度高于全國(guó)平均水平，各種資源的開(kāi)發(fā)利用給云南省的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展帶來(lái)了巨大的推動(dòng)作用。云南經(jīng)濟(jì)建設(shè)對(duì)環(huán)境資源的高依存度，直接導(dǎo)致了地方立法對(duì)資源保護(hù)和利用的重視，《云南省礦產(chǎn)資源管理?xiàng)l例》、《云南省珍貴樹(shù)種保護(hù)條例》、《云南省森林條例》、《云南省陸生野生動(dòng)物保護(hù)條例》、《云南省地?zé)崴Y源管理?xiàng)l例》等顯屬此類(lèi)。另外，由于旅游產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為我省十分重要的支柱產(chǎn)業(yè)，在拉動(dòng)全省經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，帶動(dòng)群眾脫貧致富，擴(kuò)大對(duì)內(nèi)對(duì)外開(kāi)放等方面發(fā)揮了重要作用。為了保護(hù)云南省得天獨(dú)厚的旅游資源，我省相繼制定了《云南省風(fēng)景名勝區(qū)管理?xiàng)l例》、《云南省自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》、《云南省撫仙湖管理?xiàng)l例》等特殊區(qū)域環(huán)境保護(hù)法規(guī)。從現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法規(guī)來(lái)看，我省尚未制定水污染、大氣污染、固體廢物污染等污染防治法的實(shí)施細(xì)則，立法存在重自然資源保護(hù)輕環(huán)境污染防治的傾向，沒(méi)有考慮到自然環(huán)境的有機(jī)整體性和各自然要素的相互依存關(guān)系，并未把兩者作為有機(jī)整體來(lái)看。這樣的立法現(xiàn)狀，是不符合客觀事物本身要求的，不利于按照自然客觀規(guī)律和經(jīng)濟(jì)規(guī)律來(lái)對(duì)環(huán)境資源進(jìn)行統(tǒng)一的綜合管理，全面統(tǒng)籌規(guī)劃環(huán)境資源的開(kāi)發(fā)、利用和保護(hù)；不利于科學(xué)的環(huán)境資源管理體系和制度的建立，無(wú)法避免法律上

和管理上的重疊、沖突和不協(xié)調(diào)，從而難以實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源的全面保護(hù)和合理利用開(kāi)發(fā)。

(三)生態(tài)環(huán)境保護(hù)主要采用強(qiáng)制性直接管制手段

從國(guó)外的生態(tài)環(huán)境保護(hù)實(shí)踐來(lái)看，發(fā)達(dá)國(guó)家大多走了一條“先污染、后治理”的路子，自20世紀(jì)初到20世紀(jì)中葉，先后發(fā)生了震驚世界的八大公害事件，引起了全球第一次環(huán)境保護(hù)高潮，許多國(guó)家，尤其是工業(yè)化國(guó)家開(kāi)始介入生態(tài)環(huán)境事務(wù)，對(duì)于污染和破壞生態(tài)環(huán)境的行為進(jìn)行限制和管理。從命令控制發(fā)展到引入市場(chǎng)機(jī)制，西方國(guó)家的生態(tài)環(huán)境保護(hù)較重視兩種手段的配合使用。就目前我省的情況而言，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中雖然引入了一些市場(chǎng)機(jī)制，也規(guī)定了公眾的參與程序，但就整體而言，政府全面介入、強(qiáng)制性直接管制手段仍是主導(dǎo)?！对颇鲜￡懮吧鷦?dòng)物保護(hù)條例》第四條規(guī)定：“各級(jí)人民政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)野生動(dòng)物資源的管理，執(zhí)行加強(qiáng)資源保護(hù)、積極馴養(yǎng)繁殖、合理開(kāi)發(fā)利用的方針，制定保護(hù)、發(fā)展和合理開(kāi)發(fā)利用野生動(dòng)物資源的規(guī)劃和措施?！薄对颇鲜〉V產(chǎn)資源管理?xiàng)l例》第四條規(guī)定：“勘查、開(kāi)采礦產(chǎn)資源，必須依法申請(qǐng)登記，領(lǐng)取勘查許可證、采礦許可證，取得探礦權(quán)、采礦權(quán)。”《云南省排放污染物許可證管理辦法(試行)》第四條規(guī)定：“排污單位排放污染物不得超過(guò)國(guó)家和地方規(guī)定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和排放污染物總量控制指標(biāo)。排污單位應(yīng)當(dāng)依法向環(huán)保部門(mén)進(jìn)行排污申報(bào)登記或排污變更申報(bào)登記，并按照本辦法的規(guī)定申請(qǐng)領(lǐng)取排污許可證。”直接管制有其合理性，但是由于行政執(zhí)法成本的居高不下、環(huán)境資源的公共物品屬性以及經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的外部性等原因的客觀存在，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制更有效、更低成本地控制環(huán)境污染和生態(tài)破壞，充分利用兼?zhèn)浞尚Я驼{(diào)控經(jīng)濟(jì)功能的手段加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)，已成為當(dāng)前環(huán)保政策選擇中的重要議題。

(四)生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法中設(shè)置的執(zhí)行機(jī)制不夠合理

目前在云南省生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法中，部門(mén)立法、利益分割的問(wèn)題仍然存在，統(tǒng)管部門(mén)和分管部門(mén)關(guān)系不夠明確，呈多頭管理局面。例如：在水資源管理保護(hù)方面，《云南省實(shí)施<中華人民共和國(guó)水法>辦法》第八條規(guī)定：“全省對(duì)水資源實(shí)行統(tǒng)一管理與分級(jí)、分部門(mén)管理相結(jié)合的制度。省水利水電廳是省人民政府的水行政主管部門(mén)，負(fù)責(zé)全省水資源的統(tǒng)一管理工作。地、州、市、縣水利(水利電力)局是同級(jí)人民政府(行政公署)的水行政主管部門(mén)，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)水資源的統(tǒng)一管理工作。縣以上各級(jí)人民政府的其他有關(guān)部門(mén)協(xié)同同級(jí)水行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)本部門(mén)職責(zé)范圍內(nèi)的水資源管理工作。環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)水污染防治實(shí)施監(jiān)督管理；地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門(mén)參與水資源的調(diào)查、評(píng)價(jià)和規(guī)劃，進(jìn)行地下水資源的勘察管理和地下水監(jiān)測(cè)、統(tǒng)計(jì)、分析及開(kāi)發(fā)利用的監(jiān)督管理；城市建設(shè)主管部門(mén)歸口管理城市節(jié)約用水、城市規(guī)劃區(qū)地下水的開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)。”《云南省城市節(jié)約用水管理實(shí)施辦法》第四條規(guī)定：“各級(jí)城鄉(xiāng)建設(shè)行政主管部門(mén)，是各級(jí)政府主管城市節(jié)約用水工作的管理部門(mén)，負(fù)責(zé)城市的計(jì)劃用水、節(jié)約用水工作，可以授權(quán)當(dāng)?shù)毓?jié)約用水管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)計(jì)劃用水、節(jié)約用水工作的具體實(shí)施。各地城鄉(xiāng)建設(shè)行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)在制定城市供水發(fā)展規(guī)劃的同時(shí)，制定節(jié)約用水發(fā)展規(guī)劃和節(jié)約用水年度計(jì)劃，并負(fù)責(zé)監(jiān)督實(shí)施。”《云南省水資源費(fèi)征收管理暫行辦法》第五條規(guī)定：“水資源費(fèi)由取水口所在地的縣級(jí)水行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)征收。地、州、市水行政主管部門(mén)主管的湖泊，水資源費(fèi)由地、州、市水行政主管部門(mén)組織征收?！痹谶@種政出多門(mén)、多頭領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)制下，各職能部門(mén)職責(zé)不清、任務(wù)不明、關(guān)系不順、相互交叉，在一定程度上影響了生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的開(kāi)展。

責(zé)任編輯米良