內容提要：在城市公共事務日益復雜，公民權日益彰顯的今天，單純依靠“單中心”的政府組織去提供公共服務、管理經(jīng)濟與社會公共事務，其局限性是顯而易見的。因而有必要將多中心治理模式引入到我國城市治理中。城市多中心治理的基本點，是改變政府對于社會的行政性管理和控制，讓城市的自主性力量在公共服務供給、社會秩序維系、沖突矛盾化解等多種領域充分發(fā)揮基礎性作用。

關鍵詞：多中心；城市治理；民間組織；公眾參與；公共精神

中圖分類號：C912.81文獻標識碼：A文章編號：1003-4161(2008)01-0047-04

1.我國城市治理的現(xiàn)狀

“城市治理是政府協(xié)調非正式組織、私人利益集團，實現(xiàn)集體目標的過程，是政府與市民，社會公共部門與私營機構的互動過程，它反映了政權與市民社會，傳統(tǒng)的約束與被約束、管理者與被管理者之間的新型關系”。［1］良好的城市治理不僅要求城市政府的效率、有效性、責任性、透明性和回應性，而且要求非政府部門的充分發(fā)展和服務水平的提高，以及市民社會的廣泛參與和民主意識的增強。本文所指的城市治理就是在摒棄傳統(tǒng)城市管理一元價值觀及其“單中心”運行模式的基礎上，堅持城市治理的多元價值取向，強調在城市政府主導下，多元主體共同治理城市公共事務，以實現(xiàn)城市經(jīng)濟、社會、環(huán)境的善治，最終達到城市的可持續(xù)發(fā)展。

城市治理的特點就在于它既要有正式的賦予各主體合法進行城市管理權利的體系和制度、又要有非正式的各主體間自主的網(wǎng)絡，通過政府部門、營利組織和公眾群體之間的博弈、綜合和安排來建立一種共同的戰(zhàn)略目標和利益。城市治理與傳統(tǒng)的城市管理的區(qū)別在于傳統(tǒng)的城市管理把城市政府作為唯一的權力中心，包攬一切關于城市發(fā)展建設的決策過程，并依賴其嚴格的城市政府組織的等級結構來執(zhí)行，忽略了城市社會中各個主體的共同利益和個別利益。而城市治理則除了城市政府的決策，還包含著非政府因素在內的多元化決策，它一方面顯示了傳統(tǒng)城市政府職能和角色的轉變，另一方面也體現(xiàn)了在城市功能不斷膨脹和城市利益主體范圍不斷擴大的情況下，有更多的城市利益相關者來主動參與城市的發(fā)展。

我國傳統(tǒng)的城市管理體制中的黨政不分、政企不分、非政府組織的行政化等集中體現(xiàn)了“單中心”的總體特征，它意味著城市公共物品和服務的供給結構呈現(xiàn)出一元性、一體化、等級制、命令性的特點，只有一個單一的權力中心來決策，供給什么、供給多少、怎么供給公共物品和服務，只有一個單一的權力中心來決策、組織和生產，這個單一的決策中心就是政府（只不過在改革開放前的高度集權中央計劃經(jīng)濟體制下，這個“政府”是中央政府；而在改革開放后，逐漸實行地方分權體制后，這個“政府”是城市政府）。政府作為供給方，擁有權威，采取壟斷方式，提供作為消費方的全社會成員或一定區(qū)域內的社會成員所需要的公共物品和服務。

可以說，我國傳統(tǒng)的城市治理是一種“單中心”治理模式，其突出特征是公共權力資源配置的單極化和公共權力運用的單向性。基層政府以完成上級政府的指令為主，其管理手段主要采取行政命令的方式，而不是對話、協(xié)商、協(xié)調的方式。在傳統(tǒng)的“單中心”治理模式下，上級領導作決策，技術部門規(guī)劃，專家進行論證，行政部門行政式地安排發(fā)展項目的主要活動，社區(qū)居民按部就班地完成任務。許多發(fā)展項目沒有得到當?shù)鼐用竦睦斫夂椭С?，也未能充分考慮到他們的切實利益，因而他們沒有積極性，對政府部門設計的發(fā)展項目缺乏責任感和擁有感，其行為缺乏持續(xù)性。因此，“單中心”治理模式極易陷入一系列困境難以自拔：“首先，集中化的行政權力只能使它治理下的公眾萎靡不振，因為它在不斷消磨公眾的公民精神和基本民主權利；其次，行政組織的全面官僚化和層級化將越來越多的經(jīng)濟與社會事務管理納入其控制的體系中，使得市場機制自我調節(jié)和公民的自主管理能力發(fā)生了同步的蛻化；再次，單中心政府所具有的權力擴張的天然缺陷，不僅意味著其在傳統(tǒng)的行政范圍內，依行政固有屬性增強其管理事項的廣度和深度，而且在于它已超越出行政原有的屬性大舉侵入到立法和司法領域，取得了通過委任立法而得來的行政立法和裁判糾紛的行政司法權。這給作為法治主義前提的有限政府思想和權力制約思想構成了沖擊，損害了文明社會的法律理性?！保?］對此，美國學者麥金尼斯就曾憂心忡忡地論述道：“在家長式治理下，政府本身可能變成一種私人財產。因為如果統(tǒng)治權集中于一個單一的權力中心，那么政治就變成一個決定誰可以運用這種權力以及誰擁有這一職位的簡單的問題。一旦實施法律和規(guī)則的能力變成政府官員的一種收入來源，則爭奪和保持權力就至關重要了。如果選舉墮落成那些孜孜以求統(tǒng)治權的自私的代理人之間的爭斗，那么即使是一個自由民主的秩序也會變成一種暴政?！保?］

隨著城市發(fā)展環(huán)境的變化，城市化的加快，城市之間的競爭加劇，城市競爭力、城市管理的績效和城市管理的科學性問題都突顯出來，單純依靠“單中心”的政府組織去提供公共服務、管理經(jīng)濟與社會公共事務，其局限性是顯而易見的。因而有必要將多中心治理模式引入到我國城市公共服務和公共事務的管理中。

2.城市治理：從“單中心”走向“多中心”

在現(xiàn)代城市社會中，存在許多單純的政府行為所不能干預的領域，如公司、社區(qū)、俱樂部、職業(yè)社團等民間組織、國際社會等，這些都不在政府限制的范圍之內，政府如何才能把這些團體和資源有效地利用和結合起來，為城市的經(jīng)濟、政治、文化發(fā)展發(fā)揮其應有的作用并形成一個自主的網(wǎng)絡? 以奧斯特羅姆為代表的制度分析學派提出多中心治理的概念并論證了在大城市地區(qū)實行多中心自主治理的必要性和可行性。他們認為，“多中心”治理結構意味著有許多在形式上相互獨立的決策中心，意味著公共組織為了有效地進行公共事務管理和提供公共服務，實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展的績效目標，由社會中多元的獨立行為主體要素(個人、商業(yè)組織、公民組織、政黨組織、利益團體、政府組織)基于一定的集體行動規(guī)則，通過相互博弈、相互調適、共同參與合作等互動關系，形成多樣化的公共事務管理制度或組織模式。［4］

多中心治理模式打破了傳統(tǒng)單中心治理方式中最高權威只有一個的權力格局，形成了一個由多個權力中心組成的治理網(wǎng)絡，以承擔特定范圍內的城市公共管理與公共服務的職責。與傳統(tǒng)的單中心治理相比，多中心治理的優(yōu)點在于：（1）治理主體的多元性?！岸嘀行闹卫斫Y構為公民提供機會組建許多治理當局?！保?］多中心自主治理的主體既可以是公共機構也可以是私人機構，還可以是公共機構和私人機構的合作。這就是說，管理社會并不只是政府一個公共權力中心，除政府以外，社會上還有一些志愿性的或屬于第三部門的所謂非政府組織以及其他社會組織。他們共同來負責維持秩序、參與政治、經(jīng)濟與社會事務的管理和調節(jié)。（2）治理權力的非壟斷性。無論政府官員、普通公眾、企業(yè)家，還是政府以及其他組織，在決策上都只享有有限的且相對自主的決策權。每一個治理主體在法律的允許范圍內擁有平等的決策權力，擁有自己自主作出決定的自由。（3）治理方式的民主性。多中心強調決策中心下移，以制度化、協(xié)商、適度競爭為治理方式，自主為治理基礎，治理范圍可大可小，事務多樣。治理主體多元性提供了實現(xiàn)多種不同規(guī)模經(jīng)濟、表達不同組織與公眾利益偏好的機會。多中心治理存在著多個選擇機會，公民能夠“用腳投票”或“用手投票”來享受類似消費者權益一樣的更多的權利。多元主體在競爭與合作、沖突與協(xié)調過程中共同發(fā)揮管理公共事務的重要作用，使得民主力量得以壯大、民主意識不斷增強。

可見，在城市公共事務管理過程中，并非只有政府一個主體，而是存在著包括中央政府單位、各種地方政府單位、各種非政府組織、各種私人機構及公民個人在內的許多決策中心，他們在一定規(guī)則約束下，以多種形式共同行使主體性權力。事實上，目前有很多國家的城市政府將“多中心理論”引入城市治理，相繼采取了許多新的應對策略：政府將公共服務委托給私營部門進行經(jīng)營管理，讓其介入到城市管理中來，這在各國已經(jīng)取得了明顯的成效；動員社會力量參與城市管理，力求公眾和非政府組織參與到城市管理中來。這種城市多中心治理的基本點，是改變政府對于社會的行政性管理和控制，讓城市的自主性力量在公共服務供給、社會秩序維系、沖突矛盾化解等多種領域充分發(fā)揮基礎性作用。從而拉近地方政府與居民之間的距離，恢復草根民主和公共精神，盡可能地實行多層次的地方治理，依靠多元治理，通力合作，共同解決地方性問題。

3.實現(xiàn)我國城市多中心治理的路徑 

多中心治理結構的制度安排實際上有兩層含義：(1)在政府內部，強調多中心的、分級的政府制度。對于這個論題，奧斯特羅姆作了非常經(jīng)典的闡述。在他看來，多中心是指為公民提供機會組建許多個(不是一個)治理當局，每一個政府可能會在特定地理區(qū)域的權限范圍內行使重要的獨立權力去制定和實施規(guī)則。其內涵在于：一是把有局限的但獨立的規(guī)則制定和規(guī)則執(zhí)行權分配給無數(shù)的管轄單位；二是在單個政府單位行使獨立權力的地方，每個政府官員的選任獨立于其他地區(qū)管轄單位的選舉過程；三是不同管轄單位中的公務員具有平等法律地位。多中心制度實際上是一種復合型的制度安排。其特有的優(yōu)勢在于“提供了一種雖不完美但卻很重要的手段，來聚集時間和地點信息以用于決策”，［6］因而能夠減少投機成本，并遏制搭便車的現(xiàn)象。(2)在公共組織內部，強調治理空間的多中心。這種治理結構是多中心的、自主的、分工合作、互為補充的，在公共生活中，存在私人經(jīng)濟部門和以民間組織為主體的第三部門或公民社會的自治、自主管理的秩序和力量，這些力量分別作為獨立的決策主體圍繞著認同或共同的公共問題，采取彈性的、靈活的、多樣性的集體行動組合，以尋求高績效的公共問題解決途徑?？臻g的多中心必然要求各空間維度中主體強勢分布。其中，政府并不完全壟斷一切合法的權力，政府之外，社會上還有一些其他機構和單位負責維持秩序，參加經(jīng)濟和社會調節(jié)。

多中心城市治理模式認為，傳統(tǒng)的單中心的城市治理模式之所以效率低、缺乏可持續(xù)性，首當其沖的就是，城市政府治理范圍的漫無邊界，對城市公共物品和私人物品缺少必要的區(qū)分，導致了長期以來政府在城市管理領域的界限模糊。因此，多中心治理模式強調城市治理的對象就是具有公益性的城市公共服務與城市公共事務。城市多中心治理模式的核心是實現(xiàn)城市政府由“劃槳的政府”向“掌舵的政府”的轉變，經(jīng)過適當分權或授權，還權于企，還權于社，實現(xiàn)從生產性向調控性的轉變。城市政府應該對城市管理進行宏觀控制，從宏觀上把握和分析城市發(fā)展的總體態(tài)勢，就像“掌舵人”那樣不斷引導城市治理走向“善治”；而對具體的微觀領域，政府則應該盡可能地退出，引入市場機制，實行社會自治，鼓勵更多的參與者參與到城市治理過程中來。

一是區(qū)分城市公共物品的“提供”與“生產”，推行城市公用事業(yè)的市場化與社會化。在公共服務體系中有三個基本參與者：（1）公共服務的消費者（也叫委托人、服務用戶、顧客）。他們是直接接受服務的個人，特定地域的所有人，政府機構，私人組織，或者各類社會階層等等。（2）公共服務的生產者（也叫供應商）。他們直接向消費者提供服務，可能是政府單位、私人企業(yè)、非盈利機構，有時也可以是消費者自身。（3）公共服務的安排者（也叫代理人、提供者）。他們指派生產者給消費者，或者反過來指派消費者給生產者，對公共服務的供應承擔著重要的責任。［7］

由于服務提供和生產之間的區(qū)別，我們可以清楚地發(fā)現(xiàn)政府在公共服務供給中的角色和責任。政府除了可以作為公共服務的生產者之外，還可以作為公共服務的安排者。對許多公共物品和公共服務來說，政府本質上是一個安排者或提供者，是一種社會工具，用以決定什么應該通過集體去做，為誰而做，做到什么程度或什么水平，怎樣付費等問題。政府可以做出用公共開支來提供某種服務的決定，并不意味著必須依靠政府雇員和設施來提供這種服務。正如威廉姆森所說：“當安排者和生產者合一時，官僚制的成本就產生了，即維持和管理層級系統(tǒng)的成本。當安排者和生產者不同時，又產生了交易成本，即聘用和管理獨立生產者的成本，兩種成本的相對值決定了安排和生產功能分開是否值得?！保?］具體而言：(1)對于絕大多數(shù)私人物品的供給，市場本身會做出最恰當?shù)陌才牛呢熑沃辉谟谔峁┮粋€良好的交易環(huán)境，包括公正的交易制度和有效率的市場管理。(2)對于自然壟斷物品的供給，傳統(tǒng)觀念認為應該由政府直接提供。但實踐證明政府供給常常導致資源配置的低效率。因此，最好的做法是建立一個有嚴厲的政府監(jiān)督體制的市場供給體制。其產品的供給仍由企業(yè)負責，但政府對產品的價格、數(shù)量、質量有嚴格的要求，企業(yè)必須嚴格遵循。(3)對于共有資源和純粹公共物品的供給，傳統(tǒng)的觀點強調這些物品必須由政府供給。但政府提供并不簡單地意味著由政府必須采取直接生產的形式。政府可以利用合同承包、特許經(jīng)營、政府補助、憑單制、自由市場、志愿服務、自我服務等方式委托私營部門進行建造和經(jīng)營。因此，城市政府應做好決策、監(jiān)督、協(xié)調、指導等工作，把公共物品的許多具體生產職能讓渡給企業(yè)或半行政性的機構去做，甚至在適當?shù)那闆r下，鼓勵社區(qū)或公民組織自愿去組織某些公共物品的供給與生產。

二是培育民間組織，實行城市公共事務治理的非正式制度安排。近年來，伴隨著全球化和社群思潮的促動，城市中的志愿團體、非營利機構、非政府組織、社區(qū)企業(yè)及社區(qū)互助組織等廣泛興起，要求與政府對話、合作，要求不僅僅只是通過正式的制度安排來解決集體行動的問題，還應靠各種團體組織同意或符合其共同利益的非正式制度安排來解決。

作為城市多中心治理的多元主體之一，民間組織的主要職能就在于彌補市場和政府部門的不足，完成市場、企業(yè)和政府部門不能或不能有效完成的社會職能，包括：（1）生產和提供公共物品。與政府生產和提供的公共物品不同的是，民間組織生產和提供的公共物品能夠滿足不同的需要，尤其是特殊利益群體的利益要求。例如消除貧困、尊老扶殘、保護婦女兒童、幫助下崗職工再就業(yè)、環(huán)境保護、教育培訓和衛(wèi)生保健等各類公益性服務，從而滿足城市社區(qū)居民多元化需求等。（2）協(xié)調利益，化解矛盾，維持城市的安定有序。民間組織是政府與社區(qū)及城市公民的橋梁和紐帶，能起到信息溝通的作用。一方面，民間組織通過及時、如實地反映和表達居民利益訴求，來影響社區(qū)公共事務的決策，提高社區(qū)公共事務決策的正確性和可行性，減少矛盾的發(fā)生；另一方面，民間組織是社會交融的“黏合劑”，能夠通過非正式的渠道，對城市利益主體之間已產生的矛盾加以協(xié)調，從而使矛盾得以緩沖和化解。（3）培養(yǎng)公益意識，提高城市自主治理能力。民間組織的成員是在自愿的基礎上自由結社、自我管理的，這種運作方式能逐步培育公益意識，建立公共道德，同時培育出人們的民主意識和價值觀，并且提高城市自主治理能力，從而為公民的廣泛參與創(chuàng)造了條件，使政府處于公民的有力監(jiān)督之下。

由于我國民間組織發(fā)展尚處在初級階段，普遍存在人才缺乏、經(jīng)費緊張、專業(yè)性不強、層次不高、內部管理不規(guī)范等一些問題，城市民間組織的發(fā)展壯大還需要政府的培育與扶持，政府對民間組織要從監(jiān)督控制向培育發(fā)展的制度和政策方向轉變，為民間組織的發(fā)展創(chuàng)造寬松、和諧的制度環(huán)境，并適時地推進民間組織自主性、自治化的發(fā)展。

三是提高社會自主性，培育公眾參與意識。城市多中心治理與傳統(tǒng)的以控制和命令手段為主的“單中心”管理方式不同，其強調對話、合作、雙贏，直接面向公眾，要求實現(xiàn)政府與非政府組織、公共部門與私營部門的互動。公眾參與則是實現(xiàn)這一良好互動的最好方式，公眾參與就是城市中各個主體、不同利益團體與城市政府一起在面對城市發(fā)展的公共問題時，都擁有提供信息、提出建議、進行決策乃至執(zhí)行決策的權利和義務，這樣才能把種種非官方的勢力在各個層次上結成協(xié)調、互利、雙贏的網(wǎng)絡，謀求相互理解與共同發(fā)展，以實現(xiàn)公共利益和各主體間效益的最大化。

但是在我國的城市治理中，公眾參與無論是從人們的思想意識上，組織機制上，還是制度建設上，都明顯的缺乏與不足，使得城市治理從決策到執(zhí)行，從過程到結果都不能符合大多數(shù)人的利益，并造成公共資源的浪費和過度使用。因此，城市多中心治理模式的實施急需提高社會自主性，培育公眾參與意識。首先，城市管理者需要將城市管理公開、透明、允許并鼓勵公眾討論、評判；其次，社區(qū)管理也是提高城市居民自主性和市民參與意識的一條現(xiàn)實途徑，城市政府必須創(chuàng)設完善的社區(qū)參與機制，為社區(qū)參與城市公共政策制定、實施、評估和監(jiān)督提供制度上的便利。最后，政府必須創(chuàng)建信息流動的渠道與信息反饋機制。公眾可以過媒體、上網(wǎng)、聽證會、電話、信件等形式進行最廣泛地參與，揭示出所討論的事項和要解決的深層次問題與矛盾，促使人們去思索、探討統(tǒng)籌、協(xié)調解決這些問題的最佳方案，從而防止決策的片面性和利益失衡，加強政府與公眾的互動性。同時政府也應該加強信息的反饋，讓公眾知道政府是否采納了他們的意見，為什么沒有采納，采納后的效果如何等等，以此來真正實現(xiàn)公眾參與，并進一步提高他們參與城市管理的積極性。

四是構建完善的城市治理網(wǎng)絡體系。在多中心治理模式下，參與城市決策和行動的主體包括城市所在的多級政府體系、城市私人營利組織、跨國公司、國際組織、城市非政府組織、城市市民等構成了城市治理的網(wǎng)絡體系。事實上，這些多元治理主體可以還原為政府、市場(企業(yè))和社會三者，它們在城市公共事務治理中的關系可以用下圖來表示：

圖：“政府、市場和社會”三維框架下的多中心治理模式

如圖中(1)所示，由于免費搭車問題，市場機制無法解決公共物品的提供問題，即市場失靈，因此引出政府機制來改善這種局面。圖中(2)顯示，政府提供的公共物品雖然能夠滿足一部分人的一部分需要，但是余下的部分卻無法解決。政府失靈和市場失靈的存在，說明政府和市場在治理部分城市公共服務方面是低效的，或者是無效的，又或者是某一方不愿意介入、甚至是無法介入的。在此，社會也許比政府和市場更有作為。然而社會組織在城市治理中也會出現(xiàn) “非營利性組織失靈”，主要表現(xiàn)為公共利益的局限性，一些第三部門違背非營利的原則，為某些個人謀取私利，財務混亂，貪污腐敗，導致第三部門功能扭曲，角色變形，社會公信度不高等現(xiàn)象。由此，城市治理需要政府、市場與社會共同發(fā)揮作用，即“政府、市場和社會” 三維框架下的多中心治理模式。

在多中心城市治理模式中，城市政府依然是城市公共事務管理不可替代的組織者和指揮者；中央政府和城市所在的多級政府體系是城市治理的影響者和參與者；跨國公司和國際組織成為越來越國際化的城市的當然治理主體；營利性企業(yè)和非政府組織則是配合政府為城市治理提供或生產公共服務和物品的組織，它們的介入可以克服政府包攬管理事務的傳統(tǒng)弊端而提高城市管理的效率與效益；社會公眾則是城市管理主體中的基礎細胞，他們的參與使城市管理的機制從被動外推轉為內生參與，城市社區(qū)自治的發(fā)展分擔了城市政府的責任，是現(xiàn)代化城市自主治理的基礎。正如文森特·奧斯特羅姆所指出的，“每一個公民都不由一個政府服務，而是由大量的各不相同的公共服務產業(yè)所服務?！蠖鄶?shù)公共服務產業(yè)都有重要的私人成分?！保?］這意味著隨著經(jīng)濟領域和社會領域自組織力量的發(fā)展，政府作為公共領域壟斷者的治理模式已經(jīng)發(fā)生改變，由以政府為核心的單中心管制模式向政府、市場和社會三維框架下的多中心治理模式轉變。政府、企業(yè)、社會三者可以充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢：“政府在政策管理、規(guī)章制度、保障平等、防止歧視或剝削、保障服務的連續(xù)性和穩(wěn)定性以保持全社會的凝聚力等方面更勝一籌；企業(yè)界在創(chuàng)新、推廣成功經(jīng)驗、適應迅速的變化，拋棄不成功的和過時的活動，完成復雜和技術性任務方面往往更勝一籌，而第三部門則在完成微利或無利可圖的任務，需要同情心和對個人關心和尊重的任務，需要顧客或當事人方面具有廣泛信任的任務，需要親自動手和直接關心的任務以及牽涉到貫徹道德準則和個人行為職責的任務方面傾向于更勝一籌?！保?0］由此，我們認為，城市多中心治理即充分發(fā)揮政府、市場和社會的作用，政府傾向于用磋商、談判、解釋、說服的方式，致力于政府與市場、政府與社會、政府與企業(yè)、政府與公民之間的互動狀態(tài)的構建與實現(xiàn)，最大限度地調動和發(fā)揮各種社會力量。民間組織在政府與社會之間充當“緩沖器”、“過渡器”和“調節(jié)器”的角色，使得大眾的意愿得到表達，促進城市公眾理性地參與城市公共事務的治理。在城市政府主導下，多元主體共同治理城市公共事務，以實現(xiàn)城市經(jīng)濟、社會、環(huán)境的善治，最終達到城市的可持續(xù)發(fā)展。

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［作者簡介］張文禮（1962-），男，甘肅康樂人，南開大學周恩來政府管理學院博士生，西北師范大學政法學院教授，研究方向為政府經(jīng)濟學、公共政策與公共管理。

［收稿日期］2007-10-20（責任編輯：梅文）